II SA/Łd 443/12

Dnia 5 lipca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2012 roku sprawy ze skargi G. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. na podstawie art. 17, art. 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. nr 129, poz. 1058), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. nr 98, poz. 1071 ze zm.) odmówił G. R. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną żoną E. R.. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż wnioskodawca nie spełnia warunków ustawowych, od których uzależnione jest uzyskanie świadczenia, gdyż osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a taka okoliczność wyklucza uzyskanie świadczenia, co wynika wprost z art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł G. R., oświadczając, iż żona choruje na schizofrenię paranoidalną, zatem nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji i wymaga stałej i ciągłej opieki. Odwołujący podkreślił, że decyzja organu pierwszej instancji jest nielogiczna, gdyż w sytuacji pobierania renty chorobowej przez odwołującego nie mógłby on ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, a we wniosku o świadczenie musiał bowiem wykazać brak jakichkolwiek dochodów. Wątpliwość strony wzbudziła również konieczność rezygnacji ze statusu bezrobotnego, szczególnie gdy nie posiada prawa do zasiłku. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż uprawnienie do wnioskowanego świadczenia nie przysługuje osobie pozostającej w związku małżeńskim. Organ podkreślił, iż wyjątkiem jest, gdy współmałżonek ma także orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności i nie może sprawować opieki nad drugim współmałżonkiem. Wtedy prawo od świadczenia przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. nr 9, poz. 59, ze zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny. Kolegium wskazało, iż wyliczone przesłanki muszą być spełnione łącznie, zaś wnioskodawca ich nie spełnia, a w konsekwencji nie jest możliwe przyznanie prawa do przedmiotowego świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi G. R. podtrzymał zarzuty podniesione w odwołaniu, podkreślając, iż organ drugiej instancji nie wziął pod uwagę stanu psychofizycznego jego żony, podczas gdy w tym zakresie wypowiadał się biegły i wedle jego opinii nie ma wątpliwości, iż nie jest ona w stanie samodzielnie prowadzić normalnego życia, musi być pod stałą opieką, co wyklucza podjęcie pracy zarobkowej przez skarżącego. Dodał, iż do maja 2011 roku pobierał zasiłek dla bezrobotnych i obecnie nie ma żadnych środków utrzymania, a nie jest w stanie podjąć pracy, gdyż nawet krótkotrwałe pozostawienie żony samej w domu skutkuje pogorszeniem jej stanu zdrowia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd nie rozpoznaje spraw merytorycznie, a bada jedynie legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do uregulowania art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle tak zakreślonych granic kontroli sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, w następstwie czego wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję, mając na uwadze przepis art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. W ocenie sądu, poprzedzonej wnikliwą analizą ustalonego w sprawie i niekwestionowanego stanu faktycznego, organy administracji dokonały błędnej subsumcji prawa, przez którą należy rozumieć przypadek, gdy organ nie zastosował przepisu, który winien był zastosować lub też dokonał wadliwej wykładni zastosowanego prawa. Oznacza to, iż stanowisko strony skarżącej wywiedzione w skardze zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie istotą problemu jest odpowiedź na pytanie, czy G. R. przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ( ze statusu bezrobotnego ) z powodu opieki nad niepełnosprawną żoną. W ocenie organów orzekających rozważane świadczenie nie przysługuje wnioskodawcy, a to z tego powodu, że obecne brzmienie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych określa katalog podmiotów uprawnionych do świadczeń, na których zgodnie z obowiązującymi przepisami ciąży obowiązek alimentacyjny, nie przewidując prawnej możliwości przyznania świadczenia osobie wymagającej opieki, jeżeli pozostaje ona w związku małżeńskim, co wprost wynika z treści art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy. Zdaniem Sądu zaprezentowane stanowisko nie zasługuje na aprobatę. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.". W szczególności zastosowanie ma art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu uwzględniającym nowelizację ustawą z dnia 19 sierpnia 2011r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych i pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. nr 205, poz. 1212), z którego wynika, iż świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jedynie matce lub ojcu dziecka; innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności; opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współdziałania na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dla wyniku przedmiotowej sprawy istotny jest przede wszystkim art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r., stosownie do którego świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodzić trzeba się z organami administracji publicznej, iż przytoczony przepis był już kilkakrotnie nowelizowany i nowelizacje te były wynikiem m.in. poglądów wyrażanych przez Trybunał Konstytucyjny w dwóch orzeczeniach podjętych na kanwie tej regulacji prawnej. W następstwie, pojawiły się rozbieżności w stanowiskach prezentowanych przez sądy administracyjne na tle podobnych stanów faktycznych i prawnych. Niemniej jednak tutejszy sąd stoi na stanowisku, iż wykładni powyższych przepisów nie można dokonywać w sposób literalny, ponieważ na uwadze należy mieć zarówno całokształt orzecznictwa, jak i stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie. Podobnie opowiedziały się i inne sądy administracyjne, chociażby w orzeczeniach: wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 60/09; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010r., sygn. akt I OSK 1699/09; wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010r., sygn. akt I OSK 115/10; wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009r., sygn. akt I OSK 723/09 oraz I OSK 722/09; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 kwietnia 2012r., sygn.akt II SA/Ol 162/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 kwietnia 2012r., sygn.akt II SA/Łd 261/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 maja 2012r., sygn.akt II SA/Łd 143/12, wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 marca 2010r., sygn.akt II SA/Łd 118/10 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://cbois.nsa.gov.pl). Należy zwrócić uwagę, iż przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. był przedmiotem dwukrotnej analizy Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 18 lipca 2008r., w sprawie o sygn.akt P 27/07 (publ. OTK-A 2008/6/107) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wskazał, że w sprawie miał do czynienia z pominięciem ustawodawczym, upoważniającym do kontroli konstytucyjności obowiązującego aktu normatywnego z punktu widzenia tego, czy w jego przepisach nie brakuje unormowań, bez których może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej. Z kolei w wyroku z dnia 22 lipca 2008 r. w sprawie o sygn.akt P 41/07 (publ. OTK-A 2008/6/109) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: 1. art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy, nad innym niż jej dziecko, niepełnosprawnym, niepełnoletnim członkiem rodziny, dla której stanowi rodzinę zastępczą spokrewnioną i wobec którego osobę tę obciąża obowiązek alimentacyjny, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 20 i art. 23 Konwencji o prawach dziecka, przyjętych przez Zgromadzenie Ogólne narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz.U. nr 120 z 1991 poz. 526 z zm.); 2. Art. 58 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim nie przyznaje prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po dniu 31 sierpnia 2005 r. osobie ustanowionej rodziną zastępczą spokrewnioną i otrzymującą do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. powołanej w punkcie 1 zasiłek stały, jest niezgodny z art. 2 i art. 18 Konstytucji. Wprawdzie przytoczone rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r. odnosi się do treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. sprzed nowelizacji tego przepisu, jednakże wywody w nim zawarte pozostają nadal aktualne dla właściwej interpretacji zapisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w przedmiocie nabywania uprawnień do świadczeń pielęgnacyjnych, w tym - do właściwego odczytywania ograniczeń wynikających z art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. W ocenie tutejszego sądu przepis art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. winien być odczytywany przez pryzmat przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Jeżeli bowiem prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego, to literalne odczytywanie normy art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. niweczyłoby skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim. Nieuprawniona jest zatem taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2a w związku z art. 17 ust 1 u.ś.r., w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 k.r.o., traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim. Mając powyższe na uwadze warto dodać, iż pogląd stosownie do którego pozostawanie w związku małżeńskim nie wyklucza możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, znalazł aprobatę w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r. (sygn. akt P 38/09). I wprawdzie Trybunał Konstytucyjny umorzył postępowanie dotyczące pytania prawnego jednego z sądów administracyjnych w tym zakresie, ale stało się tak z uwagi między innymi na utrwaloną i jednolitą praktykę interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2a u.ś.r. W uzasadnieniu postanowienia Trybunał Konstytucyjny powołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych, wskazując, iż wychodzi to naprzeciw wątpliwościom konstytucyjnym dotyczącym zadanego pytania prawnego. Trybunał Konstytucyjny wskazał przy tym, iż sądy administracyjne przyznały pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej nad wykładnią językową, uznając, iż pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki, nie powinno stanowić przesłanki odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zwrócono uwagę, iż skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego członka rodziny, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. Zwalnia się tym samym Państwo i jego organy z obowiązku zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych i zinstytucjonalizowanych. Trybunał Konstytucyjny podzielił pogląd, iż stosowanie wykładni językowej powyższego przepisu jest niedopuszczalne, gdyż pozostaje w sprzeczności z podstawowymi wartościami konstytucyjnymi, takimi jak ochrona małżeństwa i dobra rodziny - art. 18 i art. 71 Konstytucji RP oraz równości wobec prawa - art. 32 Konstytucji RP. Co za tym - stosując wskazany przepis - należy przyznać pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej nad wykładnią językową. Wyłączenie z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego małżonka, zdolnego do pracy, ale rezygnującego z zatrudnienia ( statusu bezrobotnego ) z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem, jest nie do pogodzenia z prokonstytucyjną wykładnią, przy której nie sposób pominąć wykazanego wyżej dorobku Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2010r. sygn. akt I OSK 1000/10 i wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 marca 2012r. sygn. akt II SA/Sz 129/12 – dostępne http://cbois.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie podstawą odmowy przyznania G. R. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia ( statusu bezrobotnego ) w celu sprawowania opieki nad legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności żoną, było ustalenie organu, iż osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Niemniej jednak w aktualnym stanie prawnym i w świetle przywołanej argumentacji okoliczność, iż skarżący sprawuje opiekę nad małżonką, nie stanowi podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż organ odwoławczy dokonał wadliwej wykładni wskazanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z tych powodów Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Wobec treści zaskarżonej decyzji, odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, Sąd odstąpił od wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 152 p.p.s.a. a.tp.