II OSK 2511/12

Dnia 12 lutego 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Jerzy Solarski /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2012 r. sygn. akt IV SAB/Wa 36/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na bezczynność Rady m.st. Warszawy w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 6 lipca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zwany dalej WSA, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, zwaną dalej Spółką, na bezczynność Rady m.st. Warszawy, zwanej dalej Radą, w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - skargę oddalił. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: w dniu 17 lutego 2012 r. Spółka wniosła skargę na bezczynność Rady polegającą na braku działania w zakresie zmiany obowiązującego studium, w części dotyczącej działek stanowiących własność Spółki, a to w związku z uchwałą Rady z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...]. Spółka wskazała na uchwałę Rady z dnia 9 listopada 2010 r., nr XCIV/2809/2010 w sprawie aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta stołecznego Warszawy i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w której w § 3 pkt 5 stwierdzono potrzebę aktualizacji studium. Skarżąca składała wniosek w sprawie zmiany studium, który nie został uwzględniony uchwałą Rady z dnia 7 października 2010 r., nr XCII/2689/2010 dlatego, że działki nie były objęte obszarem, którego dotyczyła zmiana studium. W uzasadnieniu skargi podniesiono również, że istnieje niezgodność pomiędzy zapisami studium, a stanem faktycznym zagospodarowania i stanem prawnym nieruchomości, których Spółka jest właścicielem, a to działek nr [...],[...], [...] oraz [...] obrębu [...]. Wskazano na naruszenie art. 32 ust. 2 w zw. z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie, polegające na braku podjęcia działań mających na celu aktualizacje studium, pomimo stwierdzenia potrzeby aktualizacji i w sytuacji przystąpienia do uchwalenia planu dla obszaru [...]. Wskazano także na art. 32 ust. 3 w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy, poprzez niezastosowanie tych przepisów polegające na nieuwzględnieniu dotychczasowego przeznaczenia oraz zagospodarowania terenu. W dniu [...] października 2010 r. Spółka uzyskała bowiem ostateczną decyzję o warunkach zabudowy dla działek stanowiących jej własność pod inwestycję polegającą na budowie zespołu budynków biurowych z usługami i garażami podziemnymi, parkingami naziemnymi i wjazdami. Natomiast proponowane w projekcie planu przeznaczenie terenu, jako zieleń urządzona z usługami nieuciążliwymi, w zasadniczy sposób odbiega od treści decyzji. Przyjęte w projekcie planu przeznaczenie terenu jest sprzeczne z art. 32 ust. 1 w zw. z art. 67 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie uwzględnia wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżącej Rada naruszyła także art. 14 ust. 5 ustawy podejmując uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu dla obszaru [...], mimo dezaktualizacji studium. W odpowiedzi Rada m.st. Warszawy wniosła o oddalenie skargi i wskazała na art. 101 a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wyprowadzając wniosek, że strona skarżąca nie wykazała bezpośredniego związku pomiędzy jej indywidualną sytuacją prawną, a brakiem uchwały w sprawie studium. Tym samym nie wykazała naruszenia interesu prawnego, skoro studium jest aktem kierownictwa wewnętrznego i nie kształtuje sytuacji prawnej nieruchomości. Na potwierdzenie prezentowanego stanowiska Rada wskazała na wyrok NSA z dnia 15 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1773/08. Niezależnie od tego przy skardze przewidzianej art. 101a ustawy o samorządzie gminnym pojawia się problem braku terminu ustawowego do podjęcia uchwały, a uwzględnienie skargi na tej podstawie jest możliwe dopiero wówczas, gdy organ gminy przekroczył termin dla podjęcia uchwały czy wydania zarządzenia (wyrok NSA z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1451/01) Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił i powołując art. 101 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 101 ust. 1 tej ustawy wskazał, że podstawowymi przesłankami dla skutecznego wniesienia skargi na tego rodzaju bezczynność jest uprzednie wezwanie organu do dosunięcia naruszenia prawa oraz wykazanie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. W rozpoznawanej sprawie skarga wniesiona została w terminie, po uprzednim wezwaniu Rady do usunięcia naruszenia prawa. Drugą przesłanką jest wykazanie przez skarżącego, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną", a nie wyłącznie "faktyczną" sytuacją a bezczynnością polegającą na tym, że narusza ta bezczynność jego interes prawny lub uprawnienie. Kwestionując więc bezczynność w trybie art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym trzeba dowieść, że bezczynność naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego. W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że Spółka jest właścicielem wymienionych w skardze działek, zaś naruszenie interesu prawnego upatruje w tym, że istnieje rozbieżność pomiędzy zapisami obowiązującego studium, a ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, która nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Treść tej decyzji kłóci się natomiast z projektem planu będącego na etapie uchwalania, a opierającego się na ustaleniach studium. Sposób zagospodarowania terenu ustalony w decyzji daje podmiotowe uprawnienie, aby domagać się zgody na realizację inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazując na art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym WSA wskazał, że aktualnie plan jest dopiero na etapie projektu. Dopiero po jego uchwaleniu zaistnieje podstawa do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy (art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy). Wnosząc w takim stanie faktycznym skargę można mówić jedynie o hipotetycznym naruszeniu interesu. Dopóki bowiem nie zostanie uchwalony plan miejscowy nie ma żadnych przeszkód, aby Spółka realizowała swoje uprawnienia wynikające z decyzji, poprzez wystąpienie o pozwolenie na budowę. Jeżeli natomiast plan zostanie uchwalony, wtedy skarga na plan byłaby już skargą na akt prawa miejscowego, a ten musi być spójny z zapisami obowiązującego studium. Odnosząc się do uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie aktualności studium i miejscowych planów WSA zaznaczył, że pojawiają się wątpliwości, jaki charakter ma uchwała podejmowana w oparciu o art. 32 ust. 2 ustawy. Uchwała taka nie dość, że jest uchwałą o charakterze aktu kierownictwa wewnętrznego i jako taka nie wiąże w stosunkach zewnętrznych, to nawet pośrednio nie kształtuje sytuacji prawno – planistycznej nieruchomości. Jest aktem wyłącznie polityki przestrzennej pozostającym bez wpływu pośredniego czy bezpośredniego na prawa i obowiązki obywateli. Dopiero stosowna uchwała o nieaktualności studium otwiera drogę do jego zmiany (tak NSA w wyroku z dnia 15 maja 2009 r. sygn. II OSK 1773/08). Niezależnie od powyższego analiza § 3 pkt 5 uchwały z dnia 9 listopada 2010 r. nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że potrzeba aktualizacji studium obejmuje wniosek skarżącej Spółki. W ocenie WSA nie można uznać, aby w rozpatrywanej sytuacji bezpośrednio z przepisu prawa wynikał obowiązek uchwalenia zmiany studium w razie jego nieaktualności. Obowiązek ten w istocie istnieje, ale musi zostać poprzedzony stosowną uchwałą, która jednocześnie wyznacza zakres zmian. Taka konstrukcja przepisu art. 32 ust. 2 nie pozwala na zastosowanie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym w sytuacji, gdy organy gminy nie wszczynają procedury zmiany studium. Jedynie przepisem nakazującym podjęcie uchwały w sprawie studium jest art. 87 ust. 4, co jednak w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca. W skardze kasacyjnej Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Wskazując na naruszenie prawa materialnego, a to art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) i art. 27 tej ustawy, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że nie można Radzie m.st. Warszawy zarzucić bezczynności w zakresie dotyczącym wykonania czynności nakazanej prawem podczas gdy obowiązek taki istniał, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Alternatywnie sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, przy zasądzeniu kosztów postępowania, według norm przepisanych. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego wskazano, że zgodnie z art. 9 u.p.z.p. realizacja polityki przestrzennej przewiduje obowiązek sporządzenia i uchwalenia studium, które wiąże przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Stąd też, aby studium mogło pełnić swoją kierunkową funkcję musi być aktualne. Aktualność wyraża się w zgodności postanowień studium ze stanem faktycznym, co wynika z art. 32 u.p.z.p. Aktualizacja winna uwzględniać wydane decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku uznania studium za nieaktualne rada gminy podejmuje działania, o których mowa w art. 27 u.p.z.p. Przepis ten wyraźnie wskazuje na obowiązek podjęcia działań, gdyż nie zawiera słowa "może". Stwierdzając, że studium jest częściowo nieaktualne, Rada winna konsekwentnie działać i przystąpić do zmiany studium. W tej sytuacji nie sposób uznać, że bezczynność Rady m.st. Warszawy miałaby nie dotyczyć czynności nakazanych prawem. Jest wręcz przeciwnie, bowiem Rada uznała, że studium jest nieaktualne w części, stwierdzając tym samym potrzebę jego aktualizacji. Nie ma więc racji WSA, że obowiązek zmiany studium nie wynika z przepisu prawa. Potwierdzeniem tego jest uchwała w sprawie aktualności studium podjęta 9 listopada 2010 r., a w szczególności jej § 3. Tymczasem od podjęcia uchwały minęły prawie 2 lata, a Rada nie przystąpiła do sporządzenia zmiany studium zgodnie z art. 32 ust. 2 i art. 27 u.p.z.p. Pozostaje więc w bezczynności. Bezczynność ta powiązana jest z przyśpieszonymi pracami planistycznymi dla obszaru [...], co - uwzględniając decyzję o warunkach zabudowy wydaną na rzecz Spółki - łącznie prowadzi do nierozwiązywalnego problemu. Zakwestionowano również stanowisko WSA odnośnie do § 3 pkt 5 uchwały z dnia 9 lipca 2010 r. Spółka składała bowiem wnioski o zmianę studium jeszcze w dniu 12 marca 2010 r. Zestawienie tych dat i prowadzonej z Radą korespondencji podważa stanowisko, że potrzeba aktualizacji miałaby nie objąć wniosków Spółki tym bardziej, że organ nigdy nie zaprzeczał twierdzeniom strony skarżącej; wręcz przeciwnie, nawet na rozprawie w dniu 6 lipca 2012 r. stwierdzono, że wnioski Spółki zasługują na uwzględnienie, co oznaczać może przyznanie twierdzeniom Spółki. W tej sytuacji zaniechanie organów w zakresie aktualizacji studium przy aktywności w zakresie opracowania planu miejscowego muszą wzbudzać sprzeciw Spółki, który właśnie skargą na bezczynność może być zrealizowany. Środkiem do realizacji tego celu jest właśnie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a./, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny podstawy wskazanej skargą kasacyjnej. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki WSA oddalając skargę na bezczynność niewłaściwie zastosował przepis art. 101a ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 32 ust. 2 i art. 27 u.p.z.p. przyjmując, że nie można Radzie m.st. Warszawy zarzucić bezczynności w zakresie dotyczącym wykonania czynności nakazanej prawem, a polegającej na braku działania w zakresie zmiany obowiązującego studium. Tymczasem wskazane przepisy w powiązaniu z treścią podjętej na ich podstawie uchwały Rady z dnia 9 listopada 2010 r., nr XCIV/2809/2010 w sprawie aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta stołecznego Warszawy i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dają podstawę do przypisanie Radzie bezczynności. W szczególności zapis § 3 pkt 5 tej uchwały, który stwierdza potrzebę aktualizacji studium w zakresie innych, wynikających z wniosków o zmianę studium, a więc również i wniosków Spółki. Stosownie do art. 101 a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej u.s.g.), przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Natomiast art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z przedstawionych unormowań wynika, że dopuszczalna jest skarga na niewykonanie przez organy gminy czynności nakazanych prawem. Dotyczy to również bezczynności organów gminy w zakresie działalności uchwałodawczej w takim zakresie, w jakim przepisy prawne, a więc u.s.g. i inne ustawy, nakładają na organ gminy obowiązek podjęcia stosownych uchwał w określonej materii (zob. T.Woś - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 73). Ta uwaga natury ogólnej wymaga uzupełnienia: skarga na bezczynność uchwałodawczą musi dotyczyć zaniechania uchwałodawczego z zakresu administracji publicznej a skarżący musi wykazać, że przez bezczynność doszło do naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia. Wynika to z odesłania zawartego w art. 101a u.s.g. do odpowiedniego stosowania art. 101 tej ustawy. Odesłanie to oznacza również obowiązek - przed wniesieniem skargi - wyczerpania trybu wezwania do usunięcia naruszenia. Dopiero spełnienie wszystkich tych warunków łącznie oznacza, że skarga na bezczynność uchwałodawczą organu gminy będzie zasadna. W takim przypadku sąd administracyjny uwzględniając skargę, może wyłącznie wydać rozstrzygnięcie, o jakim mowa w art. 101a ust. 2 us.g., tj. nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego na koszt i ryzyko gminy. Nie jest natomiast uprawniony aby zobowiązać organ gminy do podjęcia w wyznaczonym terminie uchwały, ponieważ w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, brak jest takiego umocowania (por. M. Rzążewska – Zaskarżanie uchwał samorządu terytorialnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa - Zielona Góra, s. 71-72). W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera przepisu nakładającego na organ gminy, z jednoczesnym zakreśleniem terminu, obowiązku podjęcia uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy. Zdaniem skargi kasacyjnej natomiast, obowiązek taki wynika z art. 32 ust. 2 i art. 27 u.p.z.p. i podjętej uchwały. Przepis art. 27 u.p.z.p. stanowi, że zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Wbrew poglądowi skargi kasacyjnej, unormowanie to przesądza jedynie, że tryb przewidziany ustawą dla uchwalania studium względnie planu obowiązuje również przy dokonywaniu zmian tych aktów. Chodzi tu więc o czynności właściwego organu, które zostały podjęte przy uchwalaniu danego aktu, w konkretnym przypadku – studium, a więc o procedurę przewidzianą w przepisie art. 9, art. 11 i art. 12 u.z.p. Natomiast w żadnym wypadku z unormowania tego nie można wywieść obowiązku przystąpienia do zmiany studium względnie planu miejscowego. Jeśli chodzi natomiast o art. 32 ust. 2 u.z.p., to zgodnie z tym przepisem wójt, burmistrz albo prezydent miasta przekazuje radzie gminy wyniki analiz, o których mowa w ust. 1, po uzyskaniu opinii gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej, co najmniej raz w czasie kadencji rady. Rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmuje działania, o których mowa w art. 27. Wynikający z przepisu tego, zdanie drugie, obowiązek podjęcia działań przewidzianych w art. 27 u.z.p. oznacza tylko tyle, że właściwy organ, w przypadku uchwały uznającej studium za częściowo nieaktualne, winien stosować tryb wynikający z tego przepisu, a więc procedować wykonując kolejno wszystkie czynności przewidziane dla uchwalenia tego aktu. Jak już wyżej zaznaczono, w przypadku studium, pierwszą taką czynnością jest uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 9 ust. 1 u.z.p. o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium; kolejne natomiast etapy wynikają z art. 11 i art. 12 tej ustawy. Dokonując analizy wszystkich tych regulacji nasuwa się wniosek, że wskazane skargą kasacyjną przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także wymienione wyżej a dotyczące kolejnych podejmowanych czynności przepisy nie kreują obowiązku zakreślonego terminem do podjęcia czynności mających na celu zmianę studium. Innymi słowy, zmiana studium w przypadku podjęcia uchwały na podstawie art. 32 ust. 2 u.z.p., nie jest obowiązkowa. Potwierdzeniem takiego stanowiska jest przepis art. 87 ust. 4 u.p.z.p., który zawiera obowiązek uchwalenia studium przez radę gminy w terminie roku od dnia wejścia w życie ustawy, a więc do dnia 11 lipca 2004 r. przez gminy, które do daty wejścia w życie ustawy nie sporządziły studium. Przepis ten nie ma jednak zastosowania, gdyż w rozpoznawanej sprawie bezczynność dotyczy zmiany istniejącego studium. Drugim wyjątkowym przepisem, który nakłada obowiązek zmiany lub uchwalenia studium jest art. 12 ust. 3 u.p.z.p.. Przepis ten przewiduje przypadek braku uwzględnienia w studium obszarów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim, ujętych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w programach sporządzonych przez ministrów i centralne organy administracji rządowej służących realizacji celu publicznego o znaczeniu krajowym (art. 48 ust. 1 u.p.z.p.). Brak uwzględnienia tych inwestycji uprawnia wojewodę do wezwania rady gminy celem uchwalenia studium lub jego zmiany, w wyznaczonym terminie. Po bezskutecznym upływie terminu wojewoda uzyskuje prawo zastępczego wykonania tego aktu, poprzez sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmiany dla obszaru niezbędnego do realizacji inwestycji celu publicznego. Podkreślenia jednak wymaga, że w tym przypadku termin do zmiany studium wyznacza wojewoda (por. postanowienie NSA z dnia 6 października 2011 r. sygn. II OSK 1501/11, LEX nr 1151908). W rozpoznawanej sprawie opisana sytuacja również nie zachodzi. Zatem ma rację WSA przyjmując, że w przypadku uchwały podjętej na podstawie art. 32 ust. 2 u.z.p. o częściowej nieaktulaności studium, brak jest obowiązku zakreślonego terminem do podjęcia czynności mających na celu jego zmianę. Również z § 3 pkt 5 uchwały Rady z dnia 9 listopada 2010 r., nr XCIV/2809/2010 nie wynika termin, w jakim zmiana studium miałaby nastąpić. Brak terminu oznacza, że chociażby tylko z tej przyczyny, nie rozważając już istnienia po stronie Spółki interesu prawnego, skarga na bezczynność uchwałodawczą gminy w tym przedmiocie nie mogła być uwzględniona. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.