VIII SAB/Wa 13/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Organizacji Międzyzakładowej NSZZ "Solidarność" [...] na bezczynność Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w W. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) zobowiązuje Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w W. do rozpoznania pkt 1 i 2 wniosku Organizacji Międzyzakładowej NSZZ "Solidarność" [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego; 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w W. na rzecz Organizacji Międzyzakładowej NSZZ "Solidarność" [...] kwotę [...][...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Organizacja Międzyzakładowa NSZZ "S." [...] (dalej: skarżąca) pismem z [...] grudnia 2011 r. wystąpiła do Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w W. (dalej: organ) z wnioskiem o przekazanie w trybie przepisów ustawy z 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zmianami – dalej u.d.i.p.) różnych informacji, w tym: 1) światłokopii ewidencji godzin nadliczbowych prowadzonych w komórkach wywiadu UKS [...] w latach 2010-2011; 2) oraz sprawozdań z kontroli ewidencji godzin nadliczbowych w komórkach wywiadu skarbowego prowadzonych na podstawie punktu III dokumentu "Rejestracja czasu pracy w Urzędzie Kontroli Skarbowej w W.. 2. Odnośnie części wnioskowanych informacji zostały one udzielone pismem z [...] grudnia 2011 r., a co do żądanych wyżej opisanych informacji organ odpowiedział: "Ad 1) W wydziale wywiadu skarbowego ewidencja godzin nadliczbowych prowadzona jest w oparciu o polecenia służbowe wykonania pracy w godzinach nadliczbowych. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 maja 2007 r., sygn. II SA/Wa 875/06, treść poleceń służbowych nie jest zaliczana do informacji publicznej. Ad 2) Mając na uwadze odpowiedź dotyczącą pkt 1 – również sprawozdania z kontroli ewidencji godzin nadliczbowych w komórkach wywiadu skarbowego nie mają charakteru informacji uznanej za informację publiczną." 3. Pismem z [...] grudnia 2011 r. skarżąca w odpowiedzi na pismo organu z [...] grudnia 2011 r. wskazała, że nie wnosiła o "polecenia służbowe", lecz o światłokopie ewidencji godzin nadliczbowych, co jej zdaniem stanowi informację publiczną w świetle art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f) u.d.i.p. Wskazała też na przepisy kodeksu pracy, które nakazują rozliczanie godzin nadliczbowych w ramach okresów rozliczeniowych obowiązujących w danym zakładzie pracy i rozliczanie ich w inny sposób może stanowić o naruszeniu prawa. 4. W odpowiedzi na pismo skarżącej z [...] grudnia 2011 r. organ pismem z [...] stycznia 20011 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Dodał, że przepis art. 42 k ustawy z 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz U. z 2011 r., Nr 41, poz. 214 ze zmianami) określający czas pracy pracowników wywiadu skarbowego jest przepisem szczególnym wobec stosownych uregulowań Kodeksu pracy. 5. Skarżąca pismem z [...] lutego 2011 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w zakresie nie udzielenia informacji publicznej w omówionym wyżej zakresie, wnosząc o zobowiązanie Organu do przekazania informacji publicznej, o której mowa w punktach 1 i 2 wniosku z [...] grudnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej, oraz o nałożenie grzywny na organ i zasądzenie kosztów postępowania. W skardze przedstawiła przebieg postępowania. Powołała się na zarządzenie Dyrektora UKS w W. Nr [...] w sprawie rejestracji czasu pracy dotyczące między innymi prowadzenia ewidencji godzin nadliczbowych, z którego wynika, że ewidencja jest czym innym niż polecenia przełożonego. Wskazała, że organ w swoich pismach potwierdzał istnienie takiej ewidencji. Podnosiła też, że nie domagała się udostępnienia poleceń służbowych. Powołała się na wynikające z art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, oraz na przepisy art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 u.d.i.p. 6. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w W. wniósł o jej oddalenie, a w przypadku uwzględnienia skargi o niewymierzanie kary grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Podniósł, że informacja o zasadach wykonywania pracy w nadgodzinach przez pracowników wywiadu skarbowego oraz sposobie ewidencji godzin nadliczbowych stanowi informację publiczną, która to informacja została skarżącej udostępniona, co koresponduje z treścią art. 6 ust. 1 pkt 3 lit f u.d.i.p. Wskazał, że treść poleceń służbowych, które nie stanowią informacji publicznej stanowi podstawowy element ewidencji godzin nadliczbowych i stanowi podstawę czynności materialno-technicznych w postaci wpisów w części tabelarycznej. Organ powołał się też na treść przepisów art. 36 i art. 37 a ust. 1 ustawy o kontroli skarbowej, z których wynika, że ewidencja godzin nadliczbowych pracowników wywiadu skarbowego zawiera informacje ze swej natury niejawne, m.in. identyfikujące pracowników wywiadu skarbowego, cel i zakres pracy w nadgodzinach, a także pośrednio rodzaj podmiotów lub informacji będących przedmiotem pracy, co powoduje, że tego rodzaju dokumenty nie mogą być ujawniane w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył , co następuje: skarga jest uzasadniona. 7.1. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie: 1. wydawania decyzji administracyjnych, 2. postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, 3. postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, 4. innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Bezczynność organu występuje, gdy organ zobowiązany do podjęcia przewidzianej prawem czynności nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organów wyłącznie w przypadku postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, lub też wydaniem innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W sprawach dotyczących bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej wniesienie skargi na bezczynność nie musi być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, albo złożeniem zażalenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a. 7.2. Istotą sporu w sprawie niniejszej jest to, czy dane z ewidencji godzin nadliczbowych prowadzonych w komórkach wywiadu skarbowego UKS [...] i sprawozdania z kontroli ewidencji godzin nadliczbowych w komórkach organizacyjnych wywiadu skarbowego prowadzonych na podstawie punktu III dokumentu "Rejestracja czasu pracy w Urzędzie Kontroli Skarbowej w W." są informacją publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ w sprawie niniejszej przyjął stanowisko, że dane takie opierają się na poleceniach służbowych nie będących informacją publiczną, zatem nie stanowią takiej informacji i dlatego odmówił zarówno udostępnienia tych danych jak i wydania decyzji odmawiającej ich wydania. Pojęcie informacji publicznej w polskim porządku prawnym ma bardzo szeroki charakter. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie tych kompetencji. Informację publiczną stanowi więc treść dokumentów urzędowych czy wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyroki NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02 i II SA 1956/02 i z 1 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1561/11). Prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne to jedno z podstawowych, konstytucyjnie umocowanych w art. 61 Konstytucji praw i wolności politycznych. Ograniczenie tego prawa zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ta konstytucyjna zasada znalazła swoje odzwierciedlenie w przepisach art. 1 i art. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stwierdzających m.in., że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, a każdy jest uprawniony do uzyskania informacji publicznej bez potrzeby wykazywania interesu prawnego lub faktycznego. Przemawia to za szerokim rozumieniem informacji publicznej jako informacji o każdym przejawie działania organów władzy publicznej. Tylko wyraźne ograniczenie ustawowe może prowadzić do naruszenia prawa do informacji publicznej. Art. 6 u.d.i.p. zawiera katalog informacji publicznej podlegającej ujawnieniu. Już samo użycie słów "w szczególności" na początku tego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Dlatego też określanie, czy jakaś informacja jest informacją publiczną nie może sprowadzać się do tego, czy informacja ta odpowiada literalnie zapisowi któregoś z punktów art. 6 u.d.i.p. Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu nie będącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Wszystkie te cechy informacji publicznej noszą informacje o pracy w godzinach nadliczbowych, jakie powinny wynikać z ewidencji czasu pracy w godzinach nadliczbowych. Bezpodstawne jest stanowisko organu sprowadzające się do tego, że z faktu, iż wykonywanie pracy w godzinach nadliczbowych wynika z poleceń służbowych, które nie są informacją publiczną wynika, że również dane w postaci zapisów w ewidencji o pracy w godzinach nadliczbowych nie są informacją publiczną. Ewidencja godzin nadliczbowych przedstawia dane dotyczące podmiotu publicznego w zakresie efektywności wykorzystania czasu pracy jego pracowników, a więc i w zakresie efektywności gospodarowania majątkiem (art. 6 ust. 1 pkt f u.d.i.p.). Sprawozdania z kontroli ewidencji godzin nadliczbowych mieszczą się zaś w zakresie informacji publicznej wymienionym w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. Twierdzenia organu co do tego, że żądane informacje o pracy w godzinach nadliczbowych dotyczą sfery wiadomości niejawnych, związanych czynnościami operacyjno-rozpoznawczymi są w realiach tej sprawy bezprzedmiotowe. Taka argumentacja może być przedmiotem rozważań wtedy, gdy będąca przedmiotem żądania informacja jest uznana przez organ za informację publiczną, lecz organ odmawia decyzją udostępnienia takiej informacji powołując się na ustawowe ograniczenia prawa do uzyskania informacji publicznej. Z przedstawionych wyżej przyczyn należało przyjąć, że Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej w W. pozostawał w bezczynności, bowiem mimo żądania udzielenia informacji publicznej w ustawowym terminie nie udzielił takiej informacji, ani nie wydał decyzji odmawiającej jej udzielenia. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uznał powyższej bezczynności za rażącą, gdyż organ w terminie zakreślonym w art. 13 u.d.i.p. wyrażał jednoznacznie swoje stanowisko, a nieudzielenie części informacji (2 z 7 żądanych) wynikało z błędnej interpretacji przepisów prawa co do tego, czy żądane informacje stanowią informacje publiczne. Z podobnych przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do nałożenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że w działaniach organu skutkujących zaistnieniem formalnej bezczynności brak jest zawinienia, czy nawet niedbalstwa. Reasumując, Organ powinien rozpatrzyć wniosek skarżącej z [...] grudnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 1 i 2 tego wniosku zgodnie z zasadami ustawy o dostępie do informacji publicznej, na które wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przez udostępnienie tych informacji bądź ich odmowę, jeśli zaistnieją ustawowe przeszkody do udzielenia tych informacji. Z wyżej przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 149, art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.