II SA/Wa 541/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Jacek Fronczyk, Janusz Walawski, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2012 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania oddala skargę Komendant Wojewódzki Policji w S. rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r., zwolnił policjanta K. K. z zajmowanego stanowiska służbowego z dniem [...] października 2010 r. i z dniem [...] marca 2010 r. przeniósł go do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w S. Rozkaz ten został utrzymany w mocy przez organ II instancji -Komendanta Głównego Policji w S. - decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]. Przedmiotowa sprawa była poddana kontroli WSA w Warszawie, który wyrokiem z dnia 22 lutego 2011 r., sygn. akt. II SA/Wa 1580/10, uchylił rozkaz organu II instancji. Skutkiem tego wyroku, z uwagi na to, że rozkaz zwolnieniowy nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. organu I instancji opatrzony został klauzulą natychmiastowej wykonalności, było to, że w obrocie prawnym pozostał rozkaz personalny organu I instancji o zwolnieniu i przeniesieniu policjanta do dalszego pełnienia służby w S. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] dopuścił organizację społeczną – [...] Stowarzyszenie Zwykłe (zwane dalej organizacją społeczną) do udziału w postępowaniu (zwolnieniowym). Postanowienie to zostało doręczone organizacji społecznej w dniu 11 sierpnia 2011 r., która pismem z dnia 11 sierpnia 2011 r. (k-9) wniosła o zawieszenie postępowania w przedmiocie zwolnienia policjanta z zajmowanego stanowiska i przeniesienia na inne stanowisko służbowe do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego - uchylenia lub stwierdzenia nieważności rozkazu nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. W dniu [...] sierpnia 2011 r. organizacja społeczna poinformowała organ o cofnięciu pełnomocnictwa R. O. i udzieleniu pełnomocnictwa U. P., wskazując jako adres do korespondencji Stany Zjednoczone. Pismem z dnia 29 sierpnia 2011 r. (k-6, sygn. akt II SA/Wa 541/11) organ poinformował organizację społeczną, że nie ma możliwości ustanowienia przez stronę pełnomocnika, który nie posiada adresu do korespondencji w kraju, co wynika z art. 40 k.p.a. Jednocześnie organ wezwał organizację do wskazania pełnomocnika posiadającego adres do korespondencji w kraju, ewentualnie wskazanie pełnomocnika do doręczeń dla U. P. w kraju. W odpowiedzi na powyższe pismo organizacja społeczna wniosła pismo z dnia 23 września 2011 r. (częściowo nieczytelne). Komendant Główny Policji, postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 97 § 1 i art. 98 § 1 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku z dnia 11 sierpnia 2011 r., uzupełnionego pismem z dnia 23 września 2011 r., odmówił zawieszenia toczącego się przed organem II instancji postępowania w przedmiocie odwołania od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. W motywach uzasadnienia organ podał, że na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania określa art. 97 § 1 k.p.a. Wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie nie nastąpiła śmierć strony, przedstawiciela ustawowego i wydanie decyzji nie zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Jednoznacznie organ stwierdził, że toczące się postępowanie odwoławcze oraz postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji są trybami niekonkurencyjnymi, z których pierwszeństwo ma to pierwsze. Organ wyjaśnił jednocześnie pojęcie zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i wskazał, że zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek, tj: 1. postępowanie musi być w toku, 2. rozstrzygnięcie sprawy będącej w toku zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, 3. zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Organ stwierdził też, że w rozpatrywanej sprawie organem właściwym do ewentualnego stwierdzenia nieważności rozkazu zwolnieniowego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] oraz rozpoznania odwołania od tej decyzji jest ten sam organ – Komendant Główny Policji. Powyższe postanowienie (o odmowie zawieszenia postępowania) zostało zaskarżone przez organizację społeczną. Minister Spraw Wewnętrznych, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Wskazał, że Komendant Główny rozkazem z dnia [...] października 2011 r. utrzymał w mocy rozkaz nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. (o zwolnieniu i przeniesieniu na inne stanowisko). Dodatkowo wskazał, że uchylenie decyzji w trybie art. 145 k.p.a., art. 155 k.p.a. lub art. 154 k.p.a. ma zastosowanie jedynie do decyzji ostatecznych, a rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. w dniu wydania zaskarżonego postanowienia ([...] października 2011 r.) takiego przymiotu nie posiadał. Powyższe postanowienie MSW z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] stało się przedmiotem skargi wniesionej do tutejszego sądu zarówno przez K. K. (sygn. akt II SA/Wa 541/12), jak i [...] Stowarzyszenie Zwykłe (sygn. akt II SA/Wa 539/12). Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oba skarżące podmioty stwierdziły, że podtrzymują argumentację wskazaną w zażaleniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi K. K. (sygn. akt II SA/WA 541/12), jak i [...] Stowarzyszenie Zwykłe (sygn. akt. II SA/WA 539/12) było postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], którym to postanowieniem utrzymane zostało w mocy postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2011 r. nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania. Zgodnie z art. 97 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w przypadku śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105), śmierci przedstawiciela ustawowego strony, utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych oraz gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie Sądu, prawidłowo organ uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziła żadna z wymienionych w cytowanym przepisie przesłanek do obligatoryjnego zawieszenia postępowania, a tym samym brak jest podstaw do zawieszenia przedmiotowego postępowania w oparciu o tę podstawę prawną. Trafnie też organ stwierdził, że złożony w sprawie przez [...] Stowarzyszenie Zwykłe wniosek z dnia 11 sierpnia 2011 r. "o uchylenie względnie stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r." stanowi zagadnienie wstępne dla rozpatrzenia odwołania od decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r., które mogłoby uzasadniać ewentualne zawieszenie postępowania. Zgodnie bowiem z ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych, a także doktryny, postępowanie odwoławcze oraz postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji są trybami niekonkurencyjnymi, z których pierwszeństwo ma zawsze to pierwsze. Wskazać też należy, iż organem właściwym do ewentualnego stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. oraz rozpoznania odwołania od tej decyzji byłby ten sam organ administracji publicznej - Komendant Główny Policji. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniała zatem przesłanka konieczności rozpoznania zagadnienia wstępnego przez inny organ. Stwierdzić też należy, iż w rozpatrywanej sprawie, z uwagi na brak ostateczności decyzji, nie zaistniała możliwość uchylenia decyzji w trybie art. 145 k.p.a., art. 155 k.p.a. lub art. 154 k.p.a., albowiem tryb ten ma zastosowanie jedynie do decyzji ostatecznych, a rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w S. nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. w dniu wydania przez Komendanta Głównego Policji postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nr [...] z dnia [...] października 2011 r. takiego przymiotu nie posiadał. W przedmiotowej sprawie nie zaistniały też przesłanki fakultatywne, uzasadniające zawieszenie postępowania określone w art. 98 § 1 k.p.a. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd w całości podzielił ustalenia organu, dotyczące prawidłowości doręczania organizacji społecznej zaskarżonego postanowienia. W sprawie bezsporne jest, iż ustanowiony w sprawie pełnomocnik U. P. wskazała jako adres do korespondencji: [...] USA. Zgodnie z art. 40 § 4 k.p.a. strona zamieszkała za granicą lub mająca siedzibę za granicą, jeżeli nie ustanowiła pełnomocnika do prowadzenia sprawy zamieszkałego w kraju, jest obowiązana wskazać w kraju pełnomocnika do doręczeń. W razie niewskazania pełnomocnika do doręczeń przeznaczone dla tej strony pisma pozostawia się w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia (art. 40 § 5 k.p.a.). Powyższe oznacza, iż brak jest możliwości ustanowienia przez stronę lub też osobę uczestniczącą w postępowaniu na prawach strony pełnomocnika nieposiadającego adresu do korespondencji w kraju. W konsekwencji, w celu zapewnienia sobie uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym, czego jednym z najistotniejszych elementów jest możliwość skutecznego doręczenia rozstrzygnięć administracyjnych, każda strona postępowania administracyjnego zobowiązana jest do posiadania adresu do doręczeń w kraju, a jeśli takowego nie posiada, wówczas zobowiązana jest do ustanowienia, mocą art. 40 § 4 k.p.a., pełnomocnika do prowadzenia sprawy zamieszkałego w kraju, a w razie jego nieustanowienia, do wskazania w kraju pełnomocnika do doręczeń. W rozpoznawanej sprawie adresu do doręczeń w kraju nie wskazano. Dlatego też pozostawienie w aktach sprawy postanowienia Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] października 2011 r. ze skutkiem doręczenia należało uznać za zasadne, tym bardziej, że osobom prawnym, organizacjom oraz osobom fizycznym, wpisanym do rejestru na podstawie odrębnych przepisów, korespondencję wysyła się na adres ujawniony w stosownym rejestrze, co organ uczynił, albowiem przedmiotowe zaskarżone rozstrzygnięcia zostały przesłane na adres siedziby [...] Stowarzyszenie Zwykłe. Odnosząc się do zarzutów braku umocowania [...] J. G. do działania w niniejszym postępowaniu wskazać należy, że Zastępca Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Policji posiada stosowne pełnomocnictwo do działania w postępowaniach administracyjnych w imieniu organu administracji publicznej - Komendanta Głównego Policji. Z treści art. 107 § 1 k.p.a., jak i art. 268a k.p.a. nie wynika obowiązek zamieszczenia w decyzji przy podpisie klauzuli upoważnienia do działania w imieniu organu. Trafnie podnosi organ, że zamieszczenie takiej klauzuli ma znaczenie informacyjne. Jej brak nie stanowi rażącego naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, ani tym bardziej do ustalenia naruszenia przepisów o właściwości, a jedynie zmusza organ administracji, bądź sąd kontrolujący decyzję administracyjną, do ustalenia istnienia pisemnego umocowania do działania w imieniu organu (B. Adamiak: Glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 11 października 1996 r., sygn. akt II RN 8/96, OSP 1997, nr 10, poz. 190). Powyższy pogląd potwierdza także orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, iż brak powołania się na upoważnienie do podpisania decyzji nie uzasadnia uchylenia decyzji, gdyż tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 1996 r., sygn. akt SA/Po 1555/95, wyrok Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 11 października 1996 r., sygn. akt III RN 8/96, OSNAP 1997, nr 9, poz. 144, wyrok Sądu Najwyższego Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. akt III RN 189/99, OSNAPiUS 2001, nr 8, poz. 248). Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.