I OSK 2859/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Uniwersytetu [...] w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 863/12 w sprawie ze skargi Uniwersytetu [...] w Poznaniu na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 863/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi Uniwersytetu [...] w Poznaniu na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość, oddalił skargę. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania Uniwersytetu [...] w Poznaniu, utrzymał w mocy decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], orzekającą o ustaleniu na rzecz Uniwersytetu [...] odszkodowania w kwocie 401.900 zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [...] położone w obrębie S., KW nr [...], przeznaczonej pod budowę Zachodniej Obwodnicy miasta Poznania w ciągu drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] i w ciągu drogi krajowej nr [...] w rejonie węzła G. oraz o zobowiązaniu do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przedmiotowa nieruchomość decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r., została przeznaczona pod budowę Zachodniej Obwodnicy miasta Poznania. Z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] marca 2010 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz skarżącego w kwocie 411.600 zł. Na skutek odwołania Uniwersytetu [...] w Poznaniu Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2011 r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na nieprawidłowe przeprowadzenie wyceny nieruchomości na skutek zastosowanie przepisu § 36 ust. 2 pkt 2 a nie pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.). Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. orzekł o ustaleniu na rzecz Uniwersytetu [...] odszkodowania w kwocie 401.900 zł z tytułu prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Uniwersytet [...] w Poznaniu wniósł odwołanie, podnosząc, że przyznane odszkodowanie powinno zostać podwyższone o wartość podatku VAT. Po rozpatrzeniu tego odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazaną na wstępie decyzją uznał, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, ze zm.), zwaną dalej ustawą, nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. 2 (linie podziału nieruchomości), stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 tej ustawy. W myśl ust. 1 tego artykułu wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Stosownie do treści art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy przywołał treść art. 134 i 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm., obecnie: Dz. U. z 2014 r., poz. 518) i wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] kwietnia 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T. P. wyceniana nieruchomość była przeznaczona pod budowę drogi. Grunty przyległe przeznaczone są natomiast pod usługi (U). Rzeczoznawca majątkowy wyceniając grunt zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Na potrzeby wyceny rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod drogi, zlokalizowanych w gminie oraz sąsiednich i podobnych rodzajowo miejscowościach. Po ustaleniu średniej ceny skorygowanej wartość przedmiotowej nieruchomości została określona na kwotę 401.900 zł. Organ odwoławczy wskazał, że analiza operatu szacunkowego pozwala stwierdzić, że nie zawiera on takich nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Minister stwierdził, że podatek VAT związany m.in. z transakcją kupna-sprzedaży nieruchomości oraz inne podatki i opłaty nakładane przez państwo stanowią narzędzia polityki fiskalnej Państwa i powinny być traktowane wyłącznie jako element wpływu państwa na wolny rynek. Podatki, jak również inne opłaty nie są efektem gry rynkowej między nabywcą a zbywcą, nie stanowią także efektu wzajemnego oddziaływania na siebie popytu i podaży, a tym samym nie mogą być traktowane jako element wykreowany przez wolny rynek, lecz, jak to określa teoria wyceny, jako element warunków sprzedaży. Z uwagi na powyższe podatek VAT, jak również i inne podatki czy opłaty powinny być traktowane jako jeden z kosztów zawarcia transakcji (np. tak samo jak prowizja dla pośrednika, której ciężar, tak samo jak podatek VAT, z reguły jest przenoszony na kupującego), który nadliczany jest od ceny transakcyjnej, a nie jako integralny element tej ceny. Tym samym określana przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym wartość rynkowa przedmiotu wyceny może być traktowana tylko i wyłącznie jako wartość nieobejmująca podatków i opłat lokalnych oraz innych obciążeń związanych z realizacją umowy. Na decyzję odwoławczą skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Uniwersytet [...] w Poznaniu i zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący wskazał, że ustalone odszkodowanie powinno być powiększone o wartość podatku VAT. Odwołując się do brzmienia poszczególnych przepisów ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług, w obszernym uzasadnieniu skargi Uniwersytet przedstawił argumenty na poparcie swojego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym podniósł, że za wywłaszczoną pod drogę nieruchomość przysługuje odszkodowanie, do wypłaty którego zobowiązany jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, natomiast ustalenie wysokości tego odszkodowania następuje na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i dokonywane jest przy uwzględnieniu wartości rynkowej nieruchomości. Zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 wartość rynkowa nieruchomości. W myśl art. 151 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wartość rynkową nieruchomości stanowi jej najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania na rynku. Materialnoprawną przesłankę dla zastosowania metody oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości stanowi § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy (jego prawidłowość) i wynikająca z niego wysokość odszkodowania nie są kwestionowane przez skarżącego. Również Sąd dokonując analizy akt przedmiotowej sprawy nie znalazł podstaw do kwestionowania prawidłowości trybu sporządzenia przedmiotowego operatu oraz sposobu wyliczenia wartości wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej podstawę określenia wysokości przyznanego odszkodowania. Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego naruszenia prawa przez ograny orzekające w sprawie poprzez nieuwzględnienie podatku od towarów i usług w wartości odszkodowania przyznanego skarżącemu. Powołał się na liczne orzecznictwo sądowoadministracyjne i wskazał, że zgodnie z art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku. Do kwoty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia (przejęcia z mocy prawa) nie dodaje się kwoty należnych podatków oraz danin. W tym zakresie powołana regulacja jest jednoznaczna. Potwierdzenie takiego stanowiska znaleźć można m.in. w zapisie § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który przesądza o tym, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości w podejściu dochodowym nie uwzględnia się amortyzacji, kredytu i jego kosztów, podatku dochodowego oraz innych opłat i podatków związanych ze sprzedażą nieruchomości. Mimo, że przywołany zapis dotyczy podejścia dochodowego, a nie porównawczego, który ma zastosowanie w niniejszej sprawie, to zarówno podejście dochodowe, jak i porównawcze prowadzi do określenia wartości rynkowej, a zatem podstawowe zasady ich stosowania muszą być tożsame. Skoro w podejściu dochodowym podstawą określania wartości są dochody, których poziom przyjmowany jest bez VAT-u, to analogicznie w podejściu porównawczym ceny transakcyjne stanowiące podstawę określania wartości rynkowej nie powinny zawierać podatku VAT. Organ administracji publicznej działa na podstawie przepisów prawa, a te takiej możliwości powiększenia odszkodowania na etapie wydawania władczej decyzji administracyjnej nie przewidują. W ocenie Sądu I instancji sytuacja taka nie pozostaje w sprzeczności z zasadą słusznego odszkodowania za wywłaszczenie, wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji. Pojęciem "słusznego odszkodowania" wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, stwierdzając, że odszkodowanie słuszne to odszkodowanie sprawiedliwe czyli ekwiwalentne, przy czym prawodawca nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. "Odszkodowanie słuszne" to odszkodowanie odpowiadające wartości odjętego prawa. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.). Już z samego określenia "wartość rynkowa nieruchomości" jednoznacznie wynika, że jest to wartość określona na podstawie czynników rynkowych. Tym samym przy wyliczaniu wartości rynkowej nieruchomości brane są pod uwagę ceny transakcyjne będące efektem wzajemnego oddziaływania na siebie sił popytu i podaży. Pojęcia wartość rynkowa oraz cena sprzedaży nie są natomiast pojęciami tożsamymi. Ewentualny obowiązek zapłaty przez skarżącego podatku VAT od odszkodowania nie ma, zdaniem Sądu, wpływu na wartość rynkową nieruchomości. Z tego zatem powodu wartość rynkowa nieruchomości nie rośnie. Wtórne w stosunku do odszkodowania obowiązki publicznoprawne strony skarżącej, związane z podatkiem, nie mogą przekładać się na ocenę odszkodowania w kategoriach słuszności, jeśli jego wysokość odzwierciedla wartość rynkową utraconego prawa. W skardze kasacyjnej skarżący Uniwersytet zarzucił na podstawie kasacyjnej naruszenia prawa materialnego obrazę przepisu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez błędne uznanie, że ustalone odszkodowanie odpowiada konstytucyjnym kryteriom "słusznego odszkodowania", pomimo, że prowadzi ono do powstania szkody przychodach Uczelni. Gdyby doszło do sprzedaży na wolnym rynku to do ceny działki musiałaby doliczyć podatek VAT i odprowadzić go do właściwego urzędu skarbowego, co nie narażałoby sprzedającego na szkodę. W oparciu o powyższe wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i na podstawie przepisu art. 188 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z kwoty odszkodowania skarżący musi odprowadzić podatek VAT w wysokości 92.437 zł, a zatem faktyczna wysokość odszkodowania nie odpowiada wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości, co narusza przepis art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP uznając, że odszkodowanie pomniejszone o podatek VAT spełnia wymogi odszkodowania słusznego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw ani nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzucając naruszenie prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, przy czym w uzasadnieniu skargi przytoczył także przepis art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W istocie zatem zarzucił naruszenie tego ostatniego przepisu na skutek błędnej wykładni, nie uwzględniającej konieczności jego stosowania z uwzględnieniem konstytucyjnych uwarunkowań, podnosząc, że odszkodowanie za nabycie prawa własności nieruchomości położonej w obrębie S., oznaczonej jako działki nr [...] przeznaczonej pod budowę obwodnicy miasta Poznania – ustalone w decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) - winno być powiększone o kwotę podatku od towarów i usług. Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje ustalonej w postępowaniu administracyjnym wartości nieruchomości ani wysokości odszkodowania, nie podważając tym samym zasadniczych ustaleń faktycznych, w tym także prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego. Ustaleniami tymi związany jest wobec tego także Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy, wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do art. 134 ust. 1 tej ustawy podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. W myśl art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Stosownie do art. 154 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie terenu ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości. Operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania w niniejszej sprawie sporządzono na podstawie przepisu § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Natomiast § 36 ust. 2 rozporządzenia stosuje się w dalszej kolejności, jeżeli analiza badanego rynku wykaże brak transakcji nieruchomościami nabywanymi w celu realizacji inwestycji drogowych. Wówczas istnieje możliwość zastosowania przez rzeczoznawcę majątkowego § 36 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. W przepisach tych nie zawarto jakiejkolwiek regulacji dotyczącej kwestii wpływu opodatkowania na wysokość ustalanego odszkodowania. Sąd I instancji trafnie wskazał, że podstawę ustalenia wartości odszkodowania stanowi z reguły wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wartość tę, zgodnie z dyspozycją art. 151 ust. 1 tej ustawy, stanowi najbardziej prawdopodobna cena tej nieruchomości, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych. Zasadnie wskazano w kwestionowanym skargą kasacyjną wyroku, że w żadnym z przepisów określających podstawy określenia wysokości odszkodowania, w tym także z tytułu przejęcia nieruchomości pod drogi publiczne w wyniku podziału nieruchomości, nie wskazano, aby do kwoty odszkodowania należało dodawać kwotę należnych podatków i danin publicznych, w tym przede wszystkim podatku VAT. Stanowisko to prezentowane jest w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i wojewódzkich sądów administracyjnych. W wyroku z 7 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 1904/11 (opublik. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOIS) wyraźnie wskazano, że ustawa o VAT nie determinuje wysokości odszkodowania, a jedynie należności z tytułu tego rodzaju podatku. Należy odróżnić ustawowo określone reguły ustalania wysokości odszkodowania od ustawowych reguł ustalania fiskalnych należności obciążających to odszkodowanie. Podatek od towarów i usług nie stanowi ustawowo określonej składowej wysokości odszkodowania należnego na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Pogląd o braku możliwości powiększania wartości nieruchomości przejętej na cele publiczne o inne składniki zaprezentował także NSA w wyroku z 19 stycznia 2012 r. I OSK 990/11 (opubl. w System Informacji Prawnej Lex nr 1113279) wskazując w szczególności, że żaden z przepisów prawa nie przewiduje możliwości powiększenia należnego odszkodowania za nieruchomość przejętą przez Skarb Państwa o inne jeszcze składniki, np. o wartość szkody wyrządzonej przejęciem własności nieruchomości, polegającej na utracie przez dotychczasowego właściciela możliwości prowadzenia na tej nieruchomości działalności gospodarczej lub o wartość podatku, który były właściciel musi odprowadzić od przyznanego mu odszkodowania. Z tych przyczyn sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przywołanego art. 134 nie są uzasadnione. Nie znajduje również uzasadnienia zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie. Cyt. przepis stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Pojęciem "słusznego odszkodowania" wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny stwierdzając, że odszkodowanie słuszne to odszkodowanie sprawiedliwe czyli ekwiwalentne (wyrok z 8 maja 1990 r., K 1/90, OTK 1990, nr 1 poz. 2). W późniejszym czasie Trybunał odstąpił od poglądu o charakterze pełnego odszkodowania. W wyroku z 20 lipca 2004 r., SK 11/02 (OTK-A 2004, nr 7, poz. 66) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Ponadto podkreślił też, że znamiennym jest, że prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Z tego wynika, że - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie bowiem - jak wywodził Trybunał - następuje na cele publiczne tzn. ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, natomiast odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne. W wyroku z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 1904/11 (publ. w CBOIS) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na to, że ustawodawca w szeregu regulacjach nakazuje uwzględniać w kwocie do zapłaty oznaczony podatek, np. przy kosztach zastępstwa procesowego w ramach pomocy prawnej udzielonej z urzędu (por. § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu – Dz. U. Nr 163, poz. 13548 ze zm.). Brak jest natomiast podstawy prawnej do konstruowania normy prawa materialnego nakładającej obowiązek doliczenia podatku VAT do ustalonej w decyzji kwoty odszkodowania. Takiej normy, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie można wywodzić z dyspozycji art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o VAT. Obowiązek zapłaty przez skarżącą podatku VAT z tytułu ewentualnego uzyskania odszkodowania, co w warunkach kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawy administracyjnej, jeszcze nie nastąpiło, nie ma wpływu na wartość rynkową nieruchomości w rozumieniu art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podobne stanowisko zajmował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 18 stycznia 2013 r. – sygn. akt I OSK 1449/11 oraz sygn. akt I OSK 1690/11 (publik. w CBOIS). Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona, przeto podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 P.p.s.a.