I SA/Wa 863/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Uniwersytetu Przyrodniczego w [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania Uniwersytetu Przyrodniczego w P., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] orzekającą o ustaleniu na rzecz Uniwersytetu Przyrodniczego odszkodowania w kwocie [...] zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr: [...] i [...] położonych w obrębie S., KW nr [...], przeznaczonej pod budowę Zachodniej Obwodnicy miasta P. w ciągu drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] i w ciągu drogi krajowej nr [...] w rejonie węzła "[...]" oraz o zobowiązaniu do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przedmiotowa nieruchomość decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r., została przeznaczona pod budowę Zachodniej Obwodnicy miasta P. w ciągu drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] i w ciągu drogi krajowej nr [...] w rejonie węzła "[...]" autostrady [...]. Z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2010 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz Uniwersytetu Przyrodniczego w P. w kwocie [...] zł. Na skutek odwołania Uniwersytetu Przyrodniczego w P. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na nieprawidłowe przeprowadzenie wyceny nieruchomości poprzez zastosowanie przepisu § 36 ust. 2 pkt 2 a nie pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.). Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. orzekł o ustaleniu na rzecz Uniwersytetu Przyrodniczego odszkodowania w kwocie [...] zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej oraz zobowiązał do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Uniwersytet Przyrodniczy w P. wniósł odwołanie, podnosząc, że przyznane odszkodowanie powinno zostać podwyższone o wartość podatku VAT. Po rozpatrzeniu tego odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, ze zm.) nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. 2 (linie podziału nieruchomości), stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 tej ustawy. W myśl ust. 1 tego artykułu wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Stosownie do treści art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Organ odwoławczy przywołał treść art. 134 i 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) i wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] kwietnia 2011 r. przez rzeczoznawcę majątkowego M. S. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy T. Nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. wyceniana nieruchomość była przeznaczona pod budowę drogi. Grunty przyległe przeznaczone są natomiast pod usługi (U). Rzeczoznawca majątkowy wyceniając grunt zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Na potrzeby wyceny rzeczoznawca majątkowy dokonał analizy rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod drogi, zlokalizowanych w gminach T. oraz sąsiednich i podobnych rodzajowo, w tym K., D., S. Zanotowano 11 transakcji sprzedaży prawa własności, których ceny wahały się od [...] zł/m2 do [...] zł/m2. W oparciu o cenę minimalną i maksymalną biegły ustalił cenę średnią 1 m2 gruntu na kwotę [...] zł. Tak ustaloną cenę średnią skorygowano o współczynnik odzwierciedlający wpływ cech rynkowych dla poszczególnych działek. Łączna wartość przedmiotowej nieruchomości została ostatecznie określona na kwotę [...] zł. Organ odwoławczy wskazał, że analiza operatu szacunkowego w konfrontacji z brzmieniem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. pozwala stwierdzić, że sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Minister stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie, bowiem podatek VAT, związany m.in. z transakcją kupna-sprzedaży nieruchomości, oraz inne podatki i opłaty nakładane przez państwo stanowią jedno z narzędzi polityki fiskalnej państwa i powinny być traktowane wyłącznie jako element wpływu państwa na wolny rynek. Podatki, jak również inne opłaty nie są efektem gry rynkowej między nabywcą a zbywcą, nie stanowią także efektu wzajemnego oddziaływania na siebie popytu i podaży, a tym samym nie mogą być traktowane jako element wykreowany przez wolny rynek, lecz, jak to określa teoria wyceny, jako element warunków sprzedaży. Z uwagi na powyższe podatek VAT, jak również i inne podatki czy opłaty powinny być traktowane jako jeden z kosztów zawarcia transakcji (np. tak samo jak prowizja dla pośrednika, której ciężar, tak samo jak podatek VAT, z reguły jest przenoszony na kupującego), który odliczany jest od ceny transakcyjnej, a nie jako integralny element tej ceny. Tym samym określana przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym wartość rynkowa przedmiotu wyceny może być traktowana tylko i wyłącznie jako wartość nieobejmująca podatków i opłat lokalnych oraz innych obciążeń związanych z realizacja umowy. Tylko taka bowiem sytuacja gwarantuje, że tak określona wartość będzie najlepszym odzwierciedleniem sytuacji panującej na wolnym rynku i nie będzie zawierała w sobie czynników niebędących de facto czynnikami rynkowymi. Na poparcie przedstawionego stanowiska organ odwoławczy przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 65/10. Mając powyższe na uwadze Minister utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2011 r. Na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Uniwersytet Przyrodniczy w P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżący wskazał, że ustalone odszkodowanie powinno być powiększone o wartość podatku VAT. Odwołując się do brzmienia poszczególnych przepisów ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług, w obszernym uzasadnieniu skargi Uniwersytet przedstawił argumenty na poparcie swojego stanowiska. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 119 § 2 powołanej ustawy Sąd rozpoznaje sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli jedna ze stron złoży taki wniosek, a pozostałe strony nie wniosą sprzeciwu w terminie 14 dni - taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Stan faktyczny w sprawie jest bezsporny, dlatego Sąd akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ odwoławczy w kwestionowanej decyzji dokonał jej kontroli pod względem zgodności z prawem. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Niekwestionowaną okolicznością jest, że przedmiotowa nieruchomość na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. została przeznaczona pod realizację inwestycji drogowej. Bezsporne jest również, że za wywłaszczoną pod drogę nieruchomość przysługuje odszkodowanie, do wypłaty którego zobowiązany jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Ustalenie wysokości tego odszkodowania następuje na podstawie w trybie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i dokonywane jest przy uwzględnieniu wartości rynkowej nieruchomości. Zgodnie z art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 wartość rynkowa nieruchomości. W myśl art. 151 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wartość rynkową nieruchomości stanowi jej najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania na rynku. Jednocześnie materialnoprawną przesłankę dla zastosowania metody oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości stanowi § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy (jego prawidłowość) i wynikająca z niego wysokość odszkodowania nie są kwestionowane przez skarżącego. Również Sąd dokonując analizy akt przedmiotowej sprawy nie znalazł podstaw do kwestionowania prawidłowości trybu sporządzenia przedmiotowego operatu oraz sposobu wyliczenia wartości wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej podstawę określenia wysokości przyznanego odszkodowania. Przedmiotem sporu jest natomiast kwestia konieczności doliczenia, jak wywodzi skarżący, do ustalonego odszkodowania kwoty podatku VAT. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność tego stanowiska. Sąd nie podziela zarzutu skarżącego naruszenia prawa przez ograny orzekające w sprawie poprzez nieuwzględnienie podatku od towarów i usług w wartości odszkodowania przyznanego skarżącemu. W tym zakresie Sąd podzielaj stanowisko (i jego motywy) zawarte w powołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 44/11, a także wyroku tego Sądu z dnia 23 marca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 173/11, czy też wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1640/11, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1643/11, również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 170/11 i wyroku tego Sądu z dnia 13 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 921/10, pub. na stronie internetowej pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl. W wyrokach tych sądy obu instancji wyjaśniły, że zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku. We wskazanych zaś przepisach, ani w żadnych innych nie ma mowy o tym, że do kwoty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia (przejęcia z mocy prawa) dodaje się kwotę należnych podatków oraz danin. W tym zakresie powołana regulacja jest jednoznaczna. Potwierdzenie takiego stanowiska znaleźć można m.in. w zapisie § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który przesądza o tym, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości w podejściu dochodowym nie uwzględnia się amortyzacji, kredytu i jego kosztów, podatku dochodowego oraz innych opłat i podatków związanych ze sprzedażą nieruchomości. Mimo, że przywołany zapis dotyczy podejścia dochodowego, a nie porównawczego, który ma zastosowanie w niniejszej sprawie, to zarówno podejście dochodowe, jak i porównawcze prowadzi do określenia wartości rynkowej, a zatem podstawowe zasady ich stosowania muszą być tożsame. Skoro w podejściu dochodowym podstawą określania wartości są dochody, których poziom przyjmowany jest bez VAT-u, to analogicznie w podejściu porównawczym "ceny transakcyjne" stanowiące podstawę określania wartości rynkowej nie powinny zawierać podatku VAT. Dlatego Sąd nie podziela zarzutu skargi, że wysokość odszkodowania powinna być powiększona o podatek VAT. Organ administracji publicznej działa na podstawie przepisów prawa, a te takiej możliwości powiększenia odszkodowania na etapie wydawania władczej decyzji administracyjnej nie przewidują. W ocenie Sądu orzekającego sytuacja taka nie pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą słusznego odszkodowania za wywłaszczenie wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji. Pojęciem "słusznego odszkodowania" wielokrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny stwierdzając, że odszkodowanie słuszne to odszkodowanie sprawiedliwe czyli ekwiwalentne (wyrok z dnia 8 maja 1990 r., sygn. akt K 1/90, OTK 1990, nr 1 poz. 2). Natomiast w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. (sygn. akt SK 11/02, OTK-A 2004, nr 7, poz. 66) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Konstytucja nie precyzuje pojęcia "słusznego odszkodowania", które jest związane z wartością wywłaszczanej nieruchomości. Ponadto podkreślił też, iż znamiennym jest, że prawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego wynika z tego, że mogą istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Ze względu na wartości znajdujące wyraz w Konstytucji dla ustalenia znaczenia tego pojęcia należy również uwzględnić kontekst następstw ustalenia odszkodowania dla budżetu państwa. Wywłaszczenie bowiem - jak wywodził Trybunał - następuje na cele publiczne, tzn. ze względu na dobro wspólne. Z tych przyczyn, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, natomiast odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne. Z tego powodu twierdzenie, że zaskarżony wyrok naruszał przepis art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie jest uzasadnione. Jak bowiem z wyżej przedstawionych wywodów wynika "odszkodowanie słuszne" to odszkodowanie odpowiadające wartości odjętego prawa. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 ugn w zw. z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.). Już z samego określenia "wartość rynkowa nieruchomości" jednoznacznie wynika, że jest to wartość określona na podstawie czynników rynkowych. Tym samym przy wyliczaniu wartości rynkowej nieruchomości brane są pod uwagę ceny transakcyjne będące efektem wzajemnego oddziaływania na siebie sił popytu i podaży. Podkreślenia również wymaga fakt, że rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny wywłaszczonej (przejętej z mocy prawa) nieruchomości nie ustala jej ceny sprzedaży, mogącej stanowić podstawę opodatkowania podatkiem VAT, a jedynie jak wskazano to powyżej, wartość rynkową. Pojęcia wartość rynkowa oraz cena sprzedaży nie są natomiast pojęciami tożsamymi. Ewentualny obowiązek zapłaty przez skarżącego podatku VAT od odszkodowania nie ma, zdaniem Sądu, wpływu na wartość rynkową nieruchomości. Z tego zatem powodu wartość rynkowa nieruchomości nie rośnie. Wtórne w stosunku do odszkodowania obowiązki publicznoprawne strony skarżącej związane z podatkiem nie mogą przekładać się na ocenę odszkodowania w kategoriach słuszności, jeśli jego wysokość odzwierciedla wartość rynkową utraconego prawa. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 ugn w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej z 2003 r.). Oznacza to, że brak jest jakichkolwiek podstaw w oparciu o obowiązujące przepisy prawa do takiej interpretacji norm zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, które na etapie ustalania odszkodowania nakazywałyby powiększenie odszkodowania o podatek VAT. Polskie prawo wywłaszczeniowe ogranicza wysokość odszkodowania do wartości nieruchomości. Nie jest rolą sądu administracyjnego rozstrzyganie w zakresie zasadności powiększania tej kwoty o ewentualnie należne podatki. Tak postawiona kwestia może być traktowana jako postulat de lege ferenda, który należałoby skierować do ustawodawcy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) orzekł jak w sentencji.