VIII SA/Wa 340/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Starosty P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie uzupełnienia składu osobowego Powiatowej Rady Zatrudnienia na kadencję w latach 2009-2012 oddala skargę. Starosta [...] (Starosta, organ powiatowy) Zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. w sprawie uzupełnienia składu osobowego Powiatowej Rady Zatrudnienia, powołanej Zarządzeniem Nr [...] z [...] marca 2009 r. na kadencję w latach 2009 – 2012, działając na podstawie art. 23 ust. 3 i 4 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm., zwana dalej "ustawą o promocji zatrudnienia"), powołał w skład tej Rady A. B. – przedstawiciela Związku Nauczycielstwa Polskiego. Rozstrzygnięciem nadzorczym znak [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Wojewoda [...] (Wojewoda, organ nadzoru), działając na podstawie art. 79 ust. 1 oraz art. 76 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 15912 ze zm.), stwierdził nieważność przedmiotowego Zarządzenia z uwagi na fakt, iż w sposób istotny narusza art. 23 ustawy o promocji zatrudnia i jako sprzeczne z prawem winno być wyeliminowane z obrotu prawnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru podał, iż zgodnie z art. 23 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia, w skład powiatowej rady zatrudnienia wchodzą osoby powoływane przez starostę spośród m.in. działających na terenie powiatu terenowych struktur każdej reprezentatywnej organizacji związkowej w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych. Natomiast organ powiatowy przedmiotowym Zarządzeniem Nr [...] do składu Powiatowej Rady Zatrudnienia powołał A. B., jako przedstawiciela Związku Nauczycielstwa Polskiego, co zdaniem Starosty wypełnia wymóg, wynikający z art. 23 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia. Związek Nauczycielstwa Polskiego jest bowiem członkiem OPZZ, który z kolei jest reprezentatywną organizacją związkową w rozumieniu w/w art. 23. Z ustaleń Wojewody wynika jednak, że powołana przez Starostę osoba nie posiada rekomendacji Rady OPZZ Województwa [...], a rekomendowana przez Radę OPZZ do Powiatowej Rady Zatrudnienia przewodnicząca tego Związku w Powiecie P. nie została przez Starostę powołana w jej skład. Wojewoda stwierdził, iż powiatowa rada zatrudnienia jest organem doradczym Starosty, który powołuje jej członków. Jednakże członkowie ci muszą być powoływani w pierwszej kolejności spośród kandydatów zgłoszonych m.in. przez reprezentatywne organizacje związkowe. Powoływanie przez Starostę przedstawicieli organizacji związkowych według własnego, subiektywnego wyboru, a nie spośród osób rekomendowanych, jeśli nawet spełniony jest warunek powołania przedstawiciela reprezentatywnej organizacji, narusza art. 23 ustawy. Za oczywiste uznał, iż rolą starosty nie jest samodzielny wybór takiej osoby, powinien on natomiast zastosować się do wskazania (desygnacji) właściwej organizacji związkowej, a jeśli takiego wskazania nie było, powinien zwrócić się do organizacji związkowej, aby wykonała ustawowy obowiązek wskazania osoby. Obecność w składzie powiatowej rady zatrudnienia przedstawicieli określonych ustawą organizacji ma służyć wypełnianiu ustawowych i statutowych zadań tych organizacji, a zatem to one winny wskazywać spośród swoich członków osoby do wypełnienia takich zadań. Przyznanie takiego uprawnienia staroście zaprzeczałoby celowi przepisu i zamiarowi ustawodawcy. Wojewoda powyższy wniosek wyprowadził również z art. 23 ustęp 5 ustawy o promocji zatrudnienia, który stanowi, że członek rady może być odwołany przez starostę, po zasięgnięciu opinii organu czy organizacji, które zgłosiły jego kandydaturę na członka rady. Skargę na powołane rozstrzygnięcie nadzorcze do sądu administracyjnego złożył Starosta, wnioskując o jego uchylenie w całości. Wydanemu rozstrzygnięciu postawił zarzut naruszenia art. 23 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia, polegające na błędnym przyjęciu, iż dyspozycja tego przepisu zobowiązuje Starostę do uzyskania i bezwarunkowego przyjęcia rekomendacji Rady OPZZ Województwa [...], w przypadku zaś braku uprzedniej rekomendacji, Starosta zobligowany jest do zwrócenia się do powyżej Rady OPZZ o wskazanie osoby, która następnie, jako desygnowana przez ten organ związkowy, zostanie wybrana przez Starostę na członka Powiatowej Rady Zatrudnienia. Skarżący uznał, iż argumenty podniesione przez organ nadzoru nie znajdują uzasadnienia w przepisach regulujących przedmiotową kwestię. Literalne brzmienie art. 23 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia nie budzi wątpliwości. Przepis ten jasno i czytelnie wskazuje na - niczym nie uwarunkowane, ani poprzedzane jakimikolwiek ustaleniami - uprawnienie Starosty do powołania osób, wchodzących w skład powiatowej rady zatrudnienia. Powołana regulacja nie przewiduje żadnych dorozumianych, tym bardziej wskazanych expressis verbis, form desygnacji, dokonywanych przez właściwą organizację związkową, odnośnie osób mających wchodzić w skład powiatowej rady zatrudnienia. Tym bardziej nieuzasadnione jest twierdzenie Wojewody, iż brak wskazania przez Radę OPZZ Województwa [...] osoby - członka powiatowej rady zatrudnienia, zobowiązuje Starostę do zwrócenia się do właściwej organizacji związkowej o wskazanie tejże osoby, a tym samym wypełnienie obowiązku ustawowego, ponieważ takiego obowiązku nie precyzują żadne przepisy prawa. Organ powiatowy nie podzielił także stanowiska Wojewody dotyczącego obowiązkowego powoływania członków powiatowej rady zatrudnienia w pierwszej kolejności spośród kandydatów zgłoszonych m.in. przez reprezentatywne organizacje związkowe. W przekonaniu skarżącego, interpretacja dokonana przez organ nadzoru nie ma żadnego oparcia w przywołanych przepisach, w szczególności pozostaje w oderwaniu od wykładni prawa. Nie znajduje również racjonalnego uzasadnienia twierdzenie organu nadzoru, iż nie jest rolą Starosty dokonanie samodzielnego wyboru osoby do Powiatowej Rady Zatrudnienia. Twierdzenia takiego nie sposób wywieść z żadnej normy prawnej, zwłaszcza z brzmienia obowiązujących przepisów, które pozostawiają Staroście możliwość niczym nieskrępowanego, samodzielnego wyboru członka Powiatowej Rady Zatrudnienia, zwłaszcza gdy wybór dokonany przez organ powiatowy w żaden sposób nie zaprzecza celowi przepisu oraz zamiarowi ustawodawcy (por. Robert Piszko, Wyznaczniki treści i obowiązywania dyrektyw wykładni prawa w prawoznawstwie i w praktyce prawniczej, 2007 r.). Skarżący podkreślił także, iż nie istnieje żadna praktyka, stosowana nawet pośrednio, która dyktowałaby wnioskowanie o sposobie powoływania członków powiatowej rady zatrudnienia po sposobie ich odwoływania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewoda uznał, iż interpretacja przepisów dokonana przez skarżącego jest nieprawidłowa, bowiem przepis art. 23 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia wprost wskazuje, że członków powiatowych rad zatrudnienia powołuje starosta spośród kandydatów zgłoszonych przez organizacje, o których mowa odpowiednio w ust. 1-3. Tak więc, członkiem rady zatrudnienia może być tylko osoba rekomendowana przez uprawnione organizacje. Żaden przepis, stosując wskazane przez skarżącego stanowisko - nie upoważnia Starosty do powołania członków rady zatrudniania według własnego uznania. Przyznanie takiego uprawnienia Staroście, byłoby niezgodne z celem ustawy i podważałoby istnienie Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisji dialogu społecznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz.270, zwana dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 7 tej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Należało zatem rozważyć, czy w istocie rozstrzygnięcie Wojewody z [...] lutego 2012 r. podlega przepisom wskazanej ustawy. Zgodnie z art. 5 § 2 pkt 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., zwana dalej "Kpa") przez organy jednostek samorządu terytorialnego rozumie się organy gminy, powiatu, województwa, związków gmin, związków powiatów, wójta, burmistrza (prezydenta miasta), Starostę, marszałka województwa oraz kierowników służb, inspekcji i straży działających w imieniu wójta, burmistrza (prezydenta miasta), Starosty lub marszałka województwa, a ponadto samorządowe kolegia odwoławcze. Kodeks bez wątpienia uznaje więc Starostę za organ jednostki samorządu terytorialnego. Aczkolwiek redakcja art. 5 Kpa nie pozwala rozciągnąć wprost stosowania przepisów Kpa na przepisy innych ustaw, w szczególności ustawy powiatowej, to bez wątpienia wpływa on na wykładnię jej norm. Część druga dyspozycji przepisu art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. dotyczy aktów nadzoru nad działalnością wskazanych organów. Zgodnie natomiast z art. 76 ustawy o samorządzie powiatowym, nadzór nad działalnością powiatu sprawuje Prezes Rady Ministrów oraz wojewoda. Pomijając w tym momencie kwestie prawidłowości i legalności rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody w niniejszej sprawie, co jest przedmiotem rozważań Sądu w dalszej części uzasadnienia, stwierdzić należy, iż zaskarżone przez Starostę rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody należy uznać za akt nadzoru nad działalnością organu jednostki samorządu terytorialnego, a zatem w konsekwencji stwierdzić właściwość w tej materii sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie Wojewoda orzekł o nieważności zarządzenia Starosty, kluczowym zatem dla rozpoznania sprawy są dwie zasadnicze kwestie, tj.: problematyka prawnego uregulowania aktu, jakim jest zarządzenie Starosty oraz kwestia przysługiwania Wojewodzie uprawnień do podjęcia działań nadzorczych w stosunku do tego aktu. Jeśli chodzi o pierwsze zagadnienie należy stwierdzić, iż ustawodawca nie uregulował prawnie aktu, jakim jest zarządzenie Starosty, mimo iż ustawy zwykłe wymuszają niejako podjęcie przez Starostę tego typu rozstrzygnięcia. Taka sytuacja jest niekorzystna z punktu widzenia praworządności, wprowadza bowiem stan niepewności prawnej i powoduje, iż zasadnicza z punktu widzenia ochrony praw obywatela zasada dwuinstancyjności postępowania doznaje uszczerbku, albowiem brak ustawowo przewidzianej możliwości kontroli takiego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Stanowiący podstawę działania organu powiatowego art. 23 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia z jednej strony stanowi, iż w skład powiatowej rady zatrudnienia wchodzą osoby powoływane przez Starostę spośród działających na terenie powiatu m.in. reprezentatywnych organizacji związkowych; członków powiatowej rady zatrudnienia powołuje starosta spośród kandydatów zgłoszonych przez organy i organizacje, o których mowa w ust. 1-3 (ust. 4), wymuszając wydanie w tej mierze przez Starostę stosownego aktu. Z drugiej zaś strony przepisy ustawy powiatowej ograniczają zakres działań nadzorczych Wojewody w przedmiocie stwierdzenia nieważności do uchwał organu powiatu (art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym), którymi bez wątpienia zarządzenie Starosty nie jest. Starosta zaś nie może wydać uchwały, albowiem nie jest on organem kolegialnym, a dla takich właśnie organów zastrzeżone jest wydawanie uchwał z racji ich wieloosobowego składu. Przepisy Kpa (art. 5) przyznają Staroście przymiot bycia organem jednostki samorządu terytorialnego, nie wskazując o jaką jednostkę chodzi. W świetle wykładni systemowej przepisów Kpa w związku z przepisami ustawy o samorządzie powiatowym logicznym wydawałoby się uznanie, iż jest on organem jednostki samorządu, jakim jest powiat. Przeczy jednak temu brzmienie art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, który stwierdza: organami powiatu są rada powiatu i zarząd powiatu. Przyjęcie, że jest to katalog zamknięty skutkuje uznaniem, iż Starosta organem powiatu nie jest. Powstaje zatem wątpliwość, czy nawet gdyby abstrahować od poruszonej kwestii, iż Starosta nie może wydawać uchwał, jedynie zarządzenia, to czy miałby do tych zarządzeń zastosowanie przepis art. 79 ustawy powiatowej, skoro mowa w nim o uchwałach organów powiatu. Kwestia, czy Wojewoda był władny w zakresie przysługujących mu kompetencji w ramach działań nadzorczych stwierdzić nieważność zarządzenia Starosty, wymaga ustalenia charakteru prawnego tych zarządzeń. Obowiązujące przepisy prawa przy żadnej okazji nie wymieniają expressis verbis zarządzeń jednoosobowych Starosty. Nie ulega jednak wątpliwości, i na takim stanowisku stoi orzecznictwo sądowe oraz doktryna, iż zarządzenia takie (mowa o tych spośród nich, które działają niejako "na zewnątrz") są aktami o charakterze generalnym i powszechnie obowiązującym i stanowią z tego względu, z materialnego punktu widzenia, odpowiednik uchwał organów powiatu, które z istoty rzeczy, jako, że wydaje je organ jednoosobowy nie mogą mieć formy uchwał. To treść aktu, nie zaś jego nazwa pozwalają określić jego cechy. Przeciwny wniosek mógłby prowadzić do sytuacji, w której akt tej rangi pozostawałby poza kontrolą sądową, co byłoby z kolei niedopuszczalnym ograniczeniem prawa obywatela do sądu (art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz pośrednio zasady państwa prawnego art. 2 Konstytucji). Powstałą zatem we wskazanym zakresie lukę ustawową należy bezwzględnie interpretować w kontekście uregulowań konstytucyjnych. Zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy dany akt nie tylko nie jest uchwałą, ale również pochodzi od organu nie zaliczonego wprost do organów powiatu, może on być poddany nadzorczej działalności Wojewody w świetle obowiązujących przepisów. Zarządzenie Starosty w niniejszej sprawie oraz analogiczne do niego zarządzenia tegoż organu, jakkolwiek nie są uchwałami organów powiatu, stanowią akty prawa zawierające normy powszechnie obowiązujące. Z tego względu należy do nich stosować odpowiednio przepisy o uchwałach organów powiatu oraz w konsekwencji objąć je również nadzorem Wojewody, tj. poddać regulacji rozdziału "Nadzór nad działalnością organów powiatu" ustawy o samorządzie powiatu, w szczególności art. 77, 78 oraz 79 tej ustawy (por. w tej mierze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 08 czerwca 2001 roku, sygn. akt II SA/Kr 1797/99, ONSA 2002/3/121, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 kwietnia 1997 roku, sygn. akt II SA/KR 2021/96, OSP 1998/10/183, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 grudnia 2006 roku, sygn. akt III SA/Lu 505/06, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., IV SA/Po 712/07). Wymaga podkreślenia, iż art. 34 ustawy o samorządzie powiatowym reguluje samodzielne kompetencje starosty. W szczególności zatem starosta organizuje pracę zarządu powiatu i Starostwa, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz (art. 34 ust. 1). W ramach tych uprawnień starosta może wydawać m.in. akty normatywne o charakterze wewnętrznym, tj. właśnie zarządzenia w powszechnym rozumieniu tego terminu. Tego rodzaju zarządzenia nie mogą regulować praw i obowiązków obywateli, gdyż nie mają charakteru generalnego. Jeżeli jednak Starosta, powołując się na kompetencje wynikającą z art. 23 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia, wydał akt o charakterze generalnym, to jednocześnie wkroczył w materię zastrzeżoną dla organu powiatu. Jak zatem wskazano, niezależnie od nazwy owego aktu normatywnego, Starosta wydał akt będący odpowiednikiem uchwały z materialnego punktu widzenia (zob. Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym pod redakcją P. Chmielnickiego, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, W-wa 2005, str. 483). Skoro zaskarżone zarządzenie Starosty ma charakter generalny, powszechnie obowiązujący, a zatem jest odpowiednikiem uchwały organu powiatu w sensie materialnym to wojewoda uprawniony był do skorzystania z procedury przewidzianej w art. 79 ust. 1 ustawy powiatowej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 stycznia 2006 roku, sygn. akt II SA/Lu 533/05). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż Wojewoda był uprawniony do kontroli wydanego przez Starostę rozstrzygnięcia. Materialnoprawną podstawę podlegającego kontroli sądowej aktu stanowił art. 23 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia, zgodnie z którym w skład powiatowej rady zatrudnienia wchodzą osoby powoływane przez starostę spośród działających na terenie powiatu: 1) terenowych struktur każdej reprezentatywnej organizacji związkowej w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych; 2) terenowych struktur każdej reprezentatywnej organizacji pracodawców w rozumieniu ustawy o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych; 3) społeczno-zawodowych organizacji rolników, w tym związków zawodowych rolników indywidualnych i izb rolniczych; 4) jednostek samorządu terytorialnego; 5) organizacji pozarządowych zajmujących się statutowo problematyką rynku pracy. Stosownie natomiast do postanowień art. 23 ust. 4 tej ustawy, członków Naczelnej Rady Zatrudnienia powołuje minister właściwy do spraw pracy, członków wojewódzkich rad zatrudnienia - marszałek województwa, a członków powiatowych rad zatrudnienia - starosta, spośród kandydatów zgłoszonych przez organy i organizacje, o których mowa odpowiednio w ust. 1-3. Z treści powołanych przepisów wyraźnie wynika, iż członków powiatowej rady zatrudnienia powołuje Starosta spośród działających na terenie powiatu struktur każdej reprezentatywnej organizacji: zawodowej, pracodawców, rolników oraz pozarządowych działających w obszarze dotyczącym rynku pracy. Istotną na tle powołanej regulacji jest okoliczność, iż wyboru członków wskazanego organu doradczego Starosta dokonuje na podstawie rekomendacji kandydatów zgłoszonych przez wyżej wymienione organizacje. Powyższe wyraźnie wynika z treści art. 23 ust. 4 ustawy. Nieuprawnione jest zatem stanowisko organu powiatowego statuującego swobodę Starosty w tym zakresie. Wskazać przy tym należy, iż w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda, wskazując podstawę prawną podjętego aktu, pominął treść art. 23 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia. Jednak w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego powołał okoliczność, wynikającą z pominiętego przepisu, tj. iż członkowie rady powiatowej muszą być powoływani w pierwszej kolejności spośród kandydatów zgłoszonych m.in. przez reprezentatywne organizacje związkowe. Na treść powołanej normy prawnej Starosta wskazał dopiero w odpowiedzi na skargę. Zdaniem Sądu, to uchybienie formalne nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy z uwagi na fakt, iż powołany przepis stanowi element porządku prawnego i obowiązywał w dacie podjęcia, zarówno przedmiotowego Zarządzenia, jak i aktu nadzoru. W związku z powyższym Sąd uznał, że Wojewoda zasadnie stwierdził nieważność Zarządzenia Starosty Nr [...], a zarzuty skargi nie uwzględniły okoliczności, iż przepis art. 23 ustęp 3 ustawy o promocji zatrudnienia należy czytać łącznie z ustępem 4 tego artykułu, który wprost reguluje sposób powołania członków powiatowej rady zatrudnienia. Starosta więc nie miał prawa do dowolnego wyboru składu Rady Powiatowej, winien dokonać tego spośród kandydatów zgłoszonych przez organy i organizacje, o których mowa w ustępach 1-3 art. 23 omawianej ustawy. Mając na uwadze powyższe okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.