I OSK 2317/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie NSA Joanna Runge - Lissowska NSA Marek Stojanowski Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 lipca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 135/12 w sprawie ze skargi Ł. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia (...) stycznia 2012 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 135/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia (...) stycznia 2012 r. nr (...) oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia (...) listopada 2011 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zaskarżoną decyzją z dnia (...) stycznia 2012 r. nr (...) wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Łukasza Langnera, od wydanej z upoważnienia Prezydenta Wrocławia decyzji Specjalisty w Dziale Świadczeń – Sekcji Dodatków Mieszkaniowych w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej we Wrocławiu z dnia(...) listopada 2011 r. nr (...) odmawiającej przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podało, że opisaną wyżej decyzją administracyjną organ pierwszej instancji odmówił skarżącemu przyznania dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazano, że zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. nr 71, poz. 734 ze zm.), dodatek mieszkaniowy przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż 30% albo o więcej niż 50%, pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. W rozpatrywanej sprawie organ pierwszej instancji ustalił, że skarżący nie spełnia warunków do przyznania dodatku mieszkaniowego określonych w/w przepisie art. 5 ust. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, bowiem powierzchnia użytkowa zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego przy ul. (...) we Wrocławiu przekracza normatywną powierzchnię użytkową o 38,97%, a udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu przekracza 60%. Organ pierwszej instancji stwierdził, że wprawdzie skarżący jest osobą niepełnosprawną uprawnioną do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, ale wobec pozostawania lokalu do jego wyłącznej dyspozycji, nie ma podstaw do powiększenia powierzchni normatywnej o 15m 2. Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji, w którym podniósł, że nie może mieć do niego zastosowania pośrednio wskazana w uzasadnieniu wydanej decyzji teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. I OSK 929/10, gdyż jego sytuacja jest inna od opisanej w tym wyroku. Niepełnosprawność skarżącego powoduje, że wymaga on stałej i długotrwałej opieki innej osoby, a także stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji. Wskazał, że spełnia warunki do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, co jego zdaniem, winno automatycznie skutkować powiększeniem powierzchni lokalu o 15m2 oraz, że przez cały czas przebywają z nim osoby sprawujące nad nim opiekę - matka, ojciec, brat, opiekunka z MCUS, którzy się zmieniają i którzy nie prowadzą z nim gospodarstwa domowego. Rozpoznając sprawę organ odwoławczy ustalił, że skarżący legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności we Wrocławiu z dnia(...) października 2007 r. nr (...) ze wskazaniem (pkt 10) prawa do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Skarżący mieszka jednak sam. Żadna z wymienionych w odwołaniu osób nie wchodzi w skład jego gospodarstwa domowego, bowiem żadna z nich ani nie zamieszkuje stale, ani nie gospodaruje ze skarżącym w zajmowanym przez niego lokalu, co zostało ustalone w postępowaniu i co potwierdza treść odwołania. Matka, ojciec, brat oraz opiekunka skarżącego jedynie przebywają w jego mieszkaniu celem sprawowania nad nim opieki. Ich gospodarstwa domowe znajdują się gdzie indziej. Skoro zatem gospodarstwo domowe w rozpatrywanym przypadku jest jednoosobowe (w normatywnym ujęciu art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych), to, zdaniem organu odwoławczego, nie wolno w tej sprawie powiększyć powierzchni normatywnej o 15 m2 ze względu na niepełnosprawność skarżącego. W rezultacie dodatek mieszkaniowy nie może być skarżącemu przyznany. Zajmowany przez niego lokal mieszkalny ma 48,64 m2 powierzchni użytkowej, zatem przekracza powierzchnię normatywną dla jednej osoby (35 m² ) o 38,97 %, czyli mniej niż o 50%, ale powierzchnia pokoi i kuchni - 33,86m2, stanowi aż 69,61% powierzchni użytkowej lokalu. Organ odwoławczy podkreślił, że orzeczenie przez powiatowy zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności, że niepełnosprawny wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, nie skutkuje automatycznie powiększeniem powierzchni normatywnej o 15 m² . W skardze wniesionej na powyższą decyzję skarżący domagał się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej. Podtrzymał w niej zarzuty zawarte w odwołaniu, a ponadto dodał, że stan faktyczny ustalony w powołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego jest inny niż stan faktyczny niniejszej sprawy. Podkreślił, że wymaga stałej opieki, którą sprawują zamieszkujące z nim stale osoby wskazane w odwołaniu, które nie prowadzą z nim wspólnego gospodarstwa domowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż okoliczności faktyczne niniejszej sprawy w niczym nie uległy zmianie w stosunku do stanu faktycznego ustalonego w sprawie sygn. akt IV SA/Wr 135/09, w której tut. Sąd, po rozpatrzeniu skargi tego samego skarżącego na decyzję tego samego Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) grudnia 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego, prawomocnym wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2009 r. uchylił zaskarżone decyzje administracyjne wydane przez organ I i II instancji odmawiające przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego w związku z zajmowaniem przez niego tego samego lokalu mieszkalnego. Z prawidłowych ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie wynika, że skarżący zajmuje lokal mieszkalny o pow. użytkowej 48,64 m2. W lokalu tym mieszka sam. Legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności we Wrocławiu z dnia (...) października 2007 r. nr (...) ze wskazaniem (pkt 10) prawa do zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Orzeczeniem tym został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności. Z uzasadnienia owego orzeczenia wynika, że wymaga on stałej opieki i pomocy innych osób. Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych sprawy wynika, że ze skarżącym stale mieszkają inne osoby sprawujące nad nim opiekę - matka, ojciec, brat skarżącego lub opiekunka. Żadna jednak z tych osób nie mieszka z nim stale i nie prowadzi z nim gospodarstwa domowego w rozumieniu art. 4 ustawy. Osoby te jedynie przebywają w mieszkaniu skarżącego celem sprawowania nad nim opieki. Ich gospodarstwa domowe znajdują się gdzie indziej. Zajmowany przez skarżącego lokal mieszkalny, mający 48,64 m2 powierzchni użytkowej, przekracza powierzchnię normatywną dla jednej osoby (35 m²) o 38,97 %, a powierzchnia pokoi i kuchni - 33,86m2, stanowi 69,61% powierzchni użytkowej lokalu, a więc przekracza wielkość określoną w art. 5 ust. 5 pkt 2) ustawy. W tych okolicznościach faktycznych organy rozpatrujące sprawę uznały, że skoro gospodarstwo domowe skarżącego jest jednoosobowe (w normatywnym ujęciu art. 4 ustawy o dodatkach mieszkaniowych), to nie wolno powiększyć powierzchni normatywnej o 15 m2 ze względu na niepełnosprawność skarżącego, w związku z czym nie można skarżącemu przyznać dodatku mieszkaniowego. Ze stanowiskiem tym, w ocenie Sądu pierwszej instancji nie można się zgodzić. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko zajęte w sprawie sygn. akt IV SA/Wr 135/09 ze skargi tego samego skarżącego na decyzje odmawiające przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego. W uzasadnieniu wydanego w w/w sprawie wyroku Sąd wyraził pogląd, zgodnie z którym: "(...) przepis ten (art. 5 ust. 3 ustawy, przyp. własny), należy odczytywać wprost, gdyż intencją prawodawcy nie był zamiar ograniczania opisywanej kwestii ze względu na rodzaj prowadzonego przez wnioskującego o przyznanie dodatku mieszkaniowego gospodarstwa domowego. Skoro tym zapisem ustawy prawodawca przyznał osobom niepełnosprawnym pewnego rodzaju przywilej, nie ustanawiając jednocześnie w tym zakresie ograniczeń co do liczby osób składających się na prowadzone gospodarstwo domowe, to dokonując jego interpretacji nie należy przypisywać mu tego rodzaju znaczenia." Sąd pierwszej instancji podniósł, iż w przepisie art. 5 ust. 3 ustawodawca nie wprowadził dodatkowych ograniczeń nie tylko co do liczby osób składających się na prowadzone gospodarstwo domowe przez osobę, o której w nim mowa, ale także co do ilości izb, z których składa się zajmowany przez tę osobę lokal mieszkalny. Przepisem art. 5 ust. 3 ustawy ustawodawca przyznał osobom niepełnosprawnym, o jakich w nim mowa, pewnego rodzaju przywilej, nie ustanawiając jednocześnie w tym zakresie ograniczeń. Dokonując zatem jego interpretacji, nie należy mu przypisywać innego znaczenia. Uznanie za właściwą wykładnię omawianego przepisu wykładnię dokonaną przez organy rozpatrujące sprawę doprowadziłoby do sytuacji, w której skarżący, który legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności stwierdzającym konieczność stałej lub długotrwałej nad nim opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna w procesie jego leczenia, nie miałby - w aktualnym brzmieniu przepisu art. 5 ust. 3 ustawy - prawa do dodatku mieszkaniowego. Ponadto w sytuacji, gdyby jego lokal był lokalem jednopokojowym, musiałby w tym jednym pokoju mieszkać razem ze swoim opiekunem mimo, że legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, z którego wynika, że wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Powyższe wskazuje, że dokonując wykładni przepisu art. 5 ust. 3 ustawy należy dać prymat wykładni gramatycznej. Nie można też, w związku z powyższym, zgodzić z tymi poglądami orzecznictwa sądowoadministracyjnego, według których przepis ten ma wyłącznie na celu ochronę osób wspólnie zamieszkujących z osobą niepełnoprawną poruszającą się na wózku lub osobą niepełnosprawną, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju. Z czego a contrario mogłoby wynikać, że nie ma on na celu ochrony osób, o jakich w nim mowa. Przepis art. 5 ust. 3 ustawy przyznaje osobom niepełnosprawnym poruszającym się na wózku lub osobom niepełnosprawnym, których niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju, pewnego rodzaju przywilej, nie ustanawiając jednocześnie w tym zakresie ograniczeń. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Wrocławiu zarzucając mu naruszenie art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie do stanu faktycznego ustalonego w sprawie przyznania skarżącemu dodatku mieszkaniowego, co skutkowało wadliwym uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuca Sądowi pierwszej instancji dokonanie błędnej wykładni art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych polegającą na przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie także w przypadku osób niepełnosprawnych (z orzeczoną niepełnosprawnością wymagającą zamieszkiwania w oddzielnym pokoju), które zamieszkują samodzielnie. Należy co do zasady podzielić zaprezentowaną w skardze kasacyjnej wykładnię omawianego przepisu sprowadzającą się do tego, iż określenie "wymóg zamieszkiwania w oddzielnym pokoju" będzie miało zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy osoba niepełnosprawna zamieszkuje z innymi osobami lub przynajmniej chociaż z jedną osobą. Wykładnia gramatyczna tego pojęcia oznacza, że jest to pokój, którego osoba niepełnosprawna nie musi dzielić z innymi osobami. Tak więc osoba prowadząca gospodarstwo domowe jednoosobowe, czyli zamieszkująca samotnie i nie dzieląca lokalu z innymi osobami nie ma możliwości uzyskania dodatku mieszkaniowego w omawianym trybie. Powyższa wykładnia, przyjęta przez organy administracji publicznej w prowadzonym w sprawie postępowaniu jest prawidłowa i oparta na utrwalonej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w licznych orzeczeniach stwierdzał, że celem tego przepisu jest nie tylko poprawa sytuacji osoby niepełnosprawnej, lecz także wzgląd na prawa osób zamieszkujących z niepełnosprawnym, które korzystają ze zmniejszonej powierzchni. Uprawnienie do otrzymania dodatku mieszkaniowego należy jednak zawsze odnosić do konkretnej sytuacji faktycznej osoby niepełnosprawnej, której niepełnosprawność wymaga zamieszkiwania w oddzielnym pokoju W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż skarżący mieszka sam, lecz fakt ten nie może w sposób automatyczny pozbawiać go uprawnienia wynikającego z art. 5 ust. 3 ustawy o dodatkach mieszkaniowych. Z akt sprawy wynika w sposób bezsporny, iż skarżący jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności i niezdolną do samodzielnej egzystencji, która wymaga stałej opieki opiekunów. Nie może więc prowadzić samodzielnego gospodarstwa domowego, jak przyjęły to organy w zaskarżonej decyzji. De facto skarżący przebywa przez całą dobę w towarzystwie opiekunów i fakt, że osoby te nie są zameldowane i nie mieszkają na stałe w jego mieszkaniu nie może skutkować przyjęciem, że skarżący nie dzieli lokalu z innymi osobami. Wobec konieczności sprawowania nad skarżącym całodobowej opieki przez osoby trzecie należy uznać, że przesłanka określona w art. 5 ust. 3 ustawy, dotycząca wymogu zamieszkiwania przez skarżącego w lokalu mieszkalnym wraz z innymi osobami jest spełniona. W przeciwnym wypadku sens istnienia uprawnienia do powiększenia normatywnej powierzchni lokalu mieszkalnego, które zostało przyznane osobom niepełnosprawnym byłby wątpliwy wobec możliwości stosowania sztywnej wykładni art. 5 ust. 3 ustawy, jak dokonał tego organ w zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.