II SA/Wa 527/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (sprawozdawca), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Anna Mierzejewska, Protokolant, referent stażysta Katarzyna Skurzyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2012 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wypłaty odsetek od różnicy uposażeń oddala skargę. Komendant [...] Policji rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] odwołał [...] A. N. ze stanowiska [...] i z dniem [...] kwietnia 2008 r. przeniósł go do swojej dyspozycji. Następnie, Komendant [...] Policji rozkazem personalnym z dnia [...] września 2008 r. nr [...] mianował A. N. z dniem [...] października 2008 r. na stanowisko [...]. Na skutek wniesionego przez stronę odwołania, Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] utrzymał go w mocy. Powyższe rozstrzygnięcie A. N. uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 30 lipca 2009 r. o sygn. akt II SA/Wa 322/09 uchylił oba wymienione rozkazy. Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie organ nie wykazał, że stanowisko [...], zaszeregowane w [...] grupie uposażenia zasadniczego, na które mianowano skarżącego, jest równorzędne ostatnio zajmowanemu (przed powołaniem) stanowisku z mianowania. Wyrok ten stał się prawomocny w dniu [...] października 2009 r. Rozkazem personalnym z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Komendant [...] Policji zwolnił A. N. z dniem [...] października 2009 r. ze służby w Policji. Rozkaz ten został następnie zmieniony w zakresie dotyczącym przysługujących funkcjonariuszowi składników uposażenia – w trybie art. 132 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – rozkazem personalnym Komendanta [...] Policji z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], z uwzględnieniem wniosku zainteresowanego o niedokonywanie zmiany terminu zwolnienia ze służby. W dniu [...] stycznia 2010 r. A. N. wniósł pozew do Sądu Rejonowego [...] o zapłatę wyrównania uposażenia, wraz z ustawowymi odsetkami, za okres od dnia [...] listopada 2008 r. do dnia [...] listopada 2009 r. w związku z ww. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2009 r. o sygn. akt II SA/Wa 322/09. Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. o sygn. akt [...] Sąd Rejonowy [...] przekazał sprawę do rozpoznania Komendantowi [...] Policji. Pismem z dnia [...] maja 2010 r. Komendant [...] Policji poinformował A. N., że jego żądanie wyrównania uposażenia, zgłoszone w pozwie skierowanym do Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie. Wypłata różnicy uposażenia przysługuje mu jedynie za okres od dnia uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, tj. od dnia [...] października 2009 r. do dnia [...] października 2009 r. i wyrównanie to zostało przekazane na jego rachunek bankowy w dniu [...] listopada 2009 r. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. A. N. zwrócił się do Komendanta [...] Policji o wydanie przez organ decyzji administracyjnej, odmawiającej uwzględnienia jego wniosku o wypłatę wyrównania uposażenia wraz z ustawowymi odsetkami, natomiast pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. wniósł o zajęcie stanowiska w sprawie wypłaty na jego rzecz wyrównania uposażenia za okres, w którym został mianowany [...] w Wydziale [...]. Pismem z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Komendant [...] Policji poinformował zainteresowanego, że podtrzymuje swoje wcześniejsze stanowisko co do prawidłowości wypłaconych mu należności z tytułu różnicy w wysokości pobieranego przez niego uposażenia, a należnego na poprzednio zajmowanym stanowisku od daty uprawomocnienia się wyroku, czyli od dnia [...] października 2009 r. W dniu [...] listopada 2010 r. A. N. sformułował odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia do Komendanta Głównej Policji, w którym podniósł, iż w związku z kolejną odmową wypłaty przez Komendanta [...] Policji różnicy uposażeń wraz z ustawowymi odsetkami w czasie pełnienia przez niego służby na stanowisku [...], zwraca się o zajęcie przez organ odowławczy stanowiska w tej sprawie. Komendant Główny Policji, stosując art. 134 kpa, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania. Rozstrzygnięcie to A. N. uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2011 r. o sygn. akt II SA/Wa 328/11 uchylił zaskarżone postanowienie, stwierdzajac, że pismo Komendanta [...] Policji z dnia [...] października 2010 r. nr [...] jest decyzją administracyjną, w rozumieniu przepisów kpa. Pismem z dnia [...] lipca 2011 r. A. N. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o ponowne rozpoznanie jego odwołania oraz o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Komendant Główny Policji, uwzględniając wniosek strony, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] przywrócił termin do wniesienia odwołania od decyzji Komendanta [...] Policji z dnia [...] października 2010 r. nr [...], a następnie decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Komendant [...] Policji, po dokonaniu ponownej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 kpa, umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie wypłaty A. N. ustawowych odsetek od różnicy uposażeń pomiędzy uposażeniem należnym na zajmowanym przez niego stanowisku [...] a uposażeniem należnym na uprzednio zajmowanym stanowisku [...] w okresie od dnia [...] listopada 2008 r. do dnia [...] listopada 2009 r. W skierowanym do Komendanta Głównego Policji odwołaniu od ww. decyzji A. N. wskazał, iż na skutek prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2009 r. o sygn. akt II SA/Wa 322/09 został przywrócony na stanowisko [...], a więc należy mu się wyrównanie pobranego uposażenia za okres od dnia [...] listopada 2008 r. do dnia [...] listopada 2009 r. oraz naliczenie i wypłata ustawowych odsetek od tych należności pieniężnych. Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Komendant Główny Policji, stosując art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania. W uzasadnieniu wskazał, że ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) nie zawiera jakiegokolwiek upoważnienia do rozstrzygania w formie decyzji administracyjnej o przyznaniu lub odmowie przyznania odsetek za zwłokę w wypłacie funkcjonariuszowi określonego rodzaju świadczenia pieniężnego. Innymi słowy, brak jest podstawy prawnej do rozpoznania sprawy o odsetki od należności pieniężnych, wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariusza Policji, w drodze decyzji administracyjnej. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ odwoławczy wskazał, że jeżeli żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa, bez względu na przyczyny, z powodu których strona wystąpiła z takim wnioskiem. Stanowisko to znajduje również potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2001 r. o sygn. akt OPS 17/00, w której jednoznacznie stwierdzono, iż sprawa o odsetki nie jest sprawą administracyjną, której rozpoznanie należy do właściwości organów administracji publicznej. Powołując się natomiast na pogląd Trybunału Konstytucyjnego, zaprezentowany w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r. (W 14/94 – OTK 1995 nr 1, poz. 19), Komendant Główny Policji podkreślił, że w tego typu sprawach przedmiotem wykładni nie są podstawowe administracyjno – prawne elementy stosunku służbowego funkcjonariuszy służb mundurowych, lecz skutki prawne wynikające z nieterminowego spełnienia świadczenia pieniężnego. Owa nieterminowość stanowi natomiast zdarzenie prawne o charakterze cywilnoprawnym, a dla dochodzenia roszczeń z tego tytułu droga sądowoadministracyjna nie byłaby wystarczająca, bowiem sąd administracyjny sprawuje kontrolę o charakterze kasacyjnym i zasadniczo nie dysponuje środkami pozwalającymi na realizację roszczeń o charakterze cywilnoprawnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję A. N. wyraził krytyczną ocenę stanowiska Komendanta Głównego Policji, podnosząc analogiczne zarzuty, jakie postawił w odwołaniu od decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...]. Udzielając odpowiedzi na skargę, Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację, jakiej użył w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 18 lipca 2012 r. A. N. oświadczył, że nie rości sobie praw do różnicy uposażeń za okres od dnia [...] października 2009 r. do dnia [...] listopada 2009 r., natomiast jego skarga dotyczy różnicy uposażeń od dnia [...] listopada 2008 r. do dnia [...] lipca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe. Uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia (art. 100). Wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat (art. 101 ust. 1). Zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę (art. 106 ust. 1). Jeżeli prawo do uposażenia powstało lub zmiana uposażenia nastąpiła w ciągu miesiąca, uposażenie na czas do końca miesiąca oblicza się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia za każdy dzień, gdy przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 106 ust. 2). Prawo do uposażenia wygasa natomiast z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa (art. 106 ust. 3). Ustawa o Policji reguluje w sposób pełny kwestię dochodzenia przez policjantów roszczeń wynikających ze stosunku służbowego, będącym stosunkiem administracyjnoprawnym, przewidując dla tychże roszczeń drogę administracyjnoprawną, ze skargą do sądu administracyjnego włącznie. Z przepisów ustawy wynika, że źródłem powstania roszczeń są: uposażenie, inne świadczenia pieniężne oraz należności pieniężne. O ile przepisy jasno wskazują, co jest uposażeniem policjanta (art. 100 i art. 104), a co świadczeniem pieniężnym (art. 108), o tyle w przypadku należności pieniężnych, nie precyzują, o jakie należności chodzi. Ustawa bowiem nie wymienia ich choćby przykładowo. Jedynie na podstawie art. 121-123 można wnosić, że są to należności inne, niż uposażenie zasadnicze i dodatki do uposażenia (o charakterze stałym), i inne, niż określone ustawą, świadczenia pieniężne. Są one związane z ostatnio zajmowanym stanowiskiem służbowym i przysługują w razie choroby, urlopu, pozostawania bez przydziału, w razie skierowania do szkoły albo na studia. Mają również postać tzw. równoważników pieniężnych, wypłacanych w zamian za umundurowanie, wyżywienie, remont lokalu mieszkalnego czy brak lokalu, etc. Jednak wśród wymienionych świadczeń pieniężnych i należności pieniężnych, przysługujących funkcjonariuszowi Policji, ustawodawca nie przewidział odsetek od nieterminowo wypłaconego uposażenia. Oznacza to, że ustawa o Policji w ogóle nie przewiduje prawa do odsetek. Ustawa ta nie zawiera również przepisu, który odsyłałby w kwestiach w niej nieuregulowanych do odpowiedniego stosowania – poprzez art. 300 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (t. j.: Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.) – przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Tymczasem w myśl art. 481 § 1 kc, prawo do odsetek istnieje wtedy, gdy przepis je ustanawia. Zatem, by funkcjonariusz Policji miał prawo do odsetek od nieterminowo wypłaconego uposażenia, musiałaby istnieć wyraźna podstawa prawna w postaci pozytywnego przepisu. Skoro takiego przepisu nie ma, to nie jest możliwa realizacja żądania skarżącego, a postępowanie wszczęte wnioskiem strony w tym przedmiocie, jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu w trybie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zasadnie więc organ Policji umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie wypłaty A. N. ustawowych odsetek od różnicy uposażeń pomiędzy uposażeniem należnym na zajmowanym przez niego stanowisku [...] a uposażeniem należnym na uprzednio zajmowanym stanowisku [...] w okresie od dnia [...] listopada 2008 r. do dnia [...] listopada 2009 r. W takim stanie rzeczy, podjęte w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł, jak w sentencji wyroku.