II GSK 1667/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 19 lipca 2012 r. sygn. akt III SA/Wr 97/12 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno Handlowego "K." Spółki z o.o. z siedzibą w O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie cofnięcia koncesji na wytwarzanie energii elektrycznej oddala skargę kasacyjną Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 97/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. po rozpoznaniu skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Handlowego "K." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w O. (dalej: K., Spółka) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. (w skrócie: SKO, kasator) z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie opinii w sprawie cofnięcia koncesji na wytwarzanie energii elektrycznej uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: Zarząd Województwa [...] postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., nr [...] na podstawie 106 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1961 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.) i art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 z późn. zm., dalej: "pr.energ.") pozytywnie zaopiniował cofnięcie koncesji na wytwarzanie energii elektrycznej udzielonej Przedsiębiorstwu Produkcyjno-Handlowemu "K." Sp. z o.o. w O. Powyższa opinia została wydana na wniosek Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia 22 września 2011 r. Organ I instancji - na podstawie art. 126 w zw. z art. 107 § 4 k.p.a. - odstąpił od uzasadnienia postanowienia. Po rozpoznaniu zażalenia Spółki, SKO uznając zaskarżone rozstrzygnięcie za nieprawidłowe, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. uchyliło je i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. Organ odwoławczy uznał, że 14 – dniowy termin, przewidziany dla wydania opinii upłynął. Wobec tego, że termin ten jest terminem prawa materialnego, nie podlega on przywróceniu i ponowna opinia nie może zostać wydana. Kierując się dyspozycją przywołanego powyżej art. 23 ust. 4 pr.energ., SKO przyjęło, że wniosek Prezesa URE, zaopiniowany został pozytywnie. Jednakże organ I instancji, odstępując od uzasadnienia postanowienia z dnia [...] października 2011 r., w sposób rażący naruszył art. 126 w zw. z art. 107 § 4 k.p.a., ponieważ stroną postępowania pozostaje K. i niewątpliwie nie można było stwierdzić, że postanowienie uwzględnia w całości żądanie strony. W wyniku skargi Spółki Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. powołanym wyżej wyrokiem, uchylając zaskarżone postanowienie wskazał, że Zarząd Województwa [...] wydał opinię, w przewidzianej prawem formie postanowienia i z zachowaniem ustawowego terminu. Trafnie jednak SKO uznało, że rozstrzygnięcie obarczone zostało wadami, powodującymi konieczność jego uchylenia. Jednakże nie uznano za prawidłowe stanowiska SKO, że poddanie orzeczenia weryfikacji instancyjnej powodowało ziszczenie się sytuacji przewidzianej w art. 23 ust. 4 pr.energ., że nie przedstawiono opinii, a milczenie organu oznaczało pozytywną opinię. Postanowienie zawierające stanowisko Zarządu Województwa bowiem zostało wydane w terminie. Nie było zatem podstaw do twierdzenia, że ziścił się warunek nieprzedstawienia opinii i przyjmowania w konsekwencji milczenia organu administracji jako pozytywnej opinii. Tym samym, nieprawidłowe było rozstrzygnięcie SKO w zakresie umorzenia postępowania. Uznając bowiem postanowienie organu pierwszej instancji za wadliwe, SKO winne było przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, z uwzględnieniem wytycznych zawartych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego. Sąd I instancji zauważył, że przedstawiona przez organ samorządu terytorialnego opinia, na ogólnych zasadach procedury administracyjnej, podlega możliwości weryfikowania jej w administracyjnym toku instancji. Skorzystanie z tego prawa przez zainteresowane strony, nie może powodować sytuacji, że przewidziana przez ustawodawcę kontrola administracyjna będzie w istocie bezcelowa, ponieważ zawsze w przypadku jej uruchomienia, dojdzie do przekroczenia 14 - dniowego terminu, a w efekcie do umarzania wszystkich wszczętych postępowań kontrolnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., żądając uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznania skargi i jej oddalenia, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku WSA we W. w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniosło również o zasądzenie na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 23 ust. 3 i 4 pr.energ. przez błędną jego wykładnię w wyniku przyjęcia, że należy uchylić postanowienie Zarządu Województwa [...] z dnia [...] października 2011 r. w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, mimo upływu terminu określonego w art. 23 ust. 4 pr.energ. na przedstawienie opinii przez Zarząd, a przez to błędne ustalenie prawa organu I instancji do prowadzenia dalszego postępowania, co skutkowało wadliwym uchyleniem zaskarżonego postanowienia Kolegium. Spółka nie zajęła stanowiska co do skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Należy wyjaśnić, że w świetle art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i art. 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które konkretnie przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który przepis prawa skarżący miał na uwadze podnosząc określony zarzut (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: dnia 21 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 293/06, Lex nr 326269; dnia 25 maja 2010 r., sygn. akt I GSK 1155/09, Lex nr 585927, dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2417/11, Lex nr 1337368). W niniejszej sprawie SKO nie stawia zarzutu błędnych ustaleń stanu faktycznego. Oświadczyło tylko, że Sąd I instancji nieprawidłowo odczytał poczynione przez kasatora ustalenia, które w rzeczywistości były zbieżne z faktami przedstawionymi przez WSA. W tej sytuacji należało uznać wyjaśnienia WSA co stanu faktycznego za wiążące. Przechodząc do zarzutu naruszenia prawa materialnego, należy zauważyć, że kasator skupił się przede wszystkim na art. 23 ust. 4 pr.energ. i zrównał na podstawie tego przepisu skutki wydania postanowienia – opinii przez właściwy organ w terminie 14 dni od dnia wpłynięcia sprawy do zaopiniowania ze skutkami niewydania opinii przez tenże organ w omawianym terminie 14 dni. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że termin 14 – dniowy wskazany w art. 23 ust. 4 pr.energ. ma charakter materialnoprawny i w obu sytuacjach oznacza, że termin ten nie podlega "przywróceniu", nawet gdyby złożono środki odwoławcze od postanowienia wydanego w trybie cytowanego przepisu. Nie można podzielić argumentacji SKO, zwłaszcza że opinia została wydana przez Zarząd Województwa, zgodnie z art. 23 ust. 3 pr.energ. Przepis art. 23 ust. 4 pr.energ. stanowi, że nieprzedstawienie przez zarząd województwa opinii w sprawach wymienionych w ust. 2 pkt 1 i 5, w terminie 14 dni od dnia wpłynięcia sprawy do zaopiniowania, jest równoznaczne z wydaniem pozytywnej opinii. Przepis ten określa odmiennie skutki niezajęcia stanowiska przez organ współdziałający aniżeli art. 106 § 6 k.p.a., który nakazuje stosować w takim przypadku przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o przeciwdziałaniu bezczynności organu prowadzącego postępowanie (art. 36 – 38 k.p.a.). Nie ulega bowiem wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie zasięgnięcia opinii zarządu województwa w sprawach udzielania i cofania koncesji, o których mówi art. 23 ust. 4 pr.energ., toczy się w trybie art. 106 k.p.a. (por. D. Nowak, Komentarz do art. 23 ustawy – Prawo energetyczne, Lex 2010), oczywiście z wyłączeniem § 6 art. 106 k.p.a., jak już zaznaczono. Z przepisu art. 23 ust. 4 pr.enenrg. wynika, że dopiero po upływie 14 dni od dnia wpłynięcia sprawy i nieprzedstawieniu stanowiska przez zarząd województwa można przyjąć fikcję, że została wydana pozytywna opinia. Natomiast wydanie opinii w omawianym 14 – dniowym terminie nie rodzi domniemania z chwilą upływu tego terminu. Nie jest zatem wystarczający do przyjęcia fikcji wydania pozytywnej opinii sam upływ 14 – dniowego terminu przewidzianego przez art. 23 ust. 4 pr.energ. W doktrynie przyjmuje się: "Zastosowanie instytucji prawnej milczenia organu współdziałającego w postępowaniu administracyjnym powoduje, że decyzja w sprawie będącej przedmiotem postępowania może zostać wydana albo po zajęciu stanowiska przez organ współdziałający, albo po upływie wyznaczonego w ustawie terminu do dokonania uzgodnienia. W pierwszym wypadku organ administracji zajmuje stanowisko w formie postanowienia, realizując przyznaną mu prawem materialnym kompetencję do współdziałania. W drugim postępowanie prowadzone przez organ współdziałający nie kończy się wydaniem postanowienia wyraźnego czy dorozumianego, a skutek prawny w postaci przyjęcia określonego stanowiska powstaje bezpośrednio z mocy prawa. Wraz z upływem terminu na dokonanie uzgodnienia w procesie wydawania decyzji organ współdziałający traci kompetencję do zajęcia stanowiska. Stan prawny powstały w wyniku przyjęcia wskazanej fikcji prawnej jest równoważny sytuacji, w której organ administracji zajmuje stanowisko. W konsekwencji brak stanowiska organu nie stanowi przeszkody do wydania decyzji administracyjnej w sprawie." (por. M. Miłosz, Instytucja prawna milczenia organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, [w:] Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Lex 2011; Cz. Martysz, Komentarz do art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, t. 10, 11, Lex 2010). Przy tym należy zauważyć, że na postanowienie organu współdziałającego przysługuje zażalenie i dlatego dopiero po otrzymaniu ostatecznego postanowienia organ koncesyjny może wydać decyzję (por. Cz. Martysz, tamże, t. 11). Sąd orzekający akceptuje w pełni przedstawioną argumentację. Powołane przez kasatora rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są adekwatne do niniejszej sprawy, albowiem dotyczą zupełnie innej instytucji prawnej – sprzeciwu organu nadzoru budowlanego. Wobec powyższego należało zaakceptować stanowisko Sądu I instancji, że skoro zostało wydane przez Zarząd Województwa [...] postanowienie w terminie zakreślonym przez art. 23 ust. 4 pr.energet., to nie było podstaw do umorzenia postępowania. Z powyższych powodów uznając skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 p.p.s.a. należało ją oddalić.