II SA/Gd 293/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Felicja Kajut Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania prawa własności działki 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty z dnia 20 grudnia 2011 r., nr [...], 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz W. G. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 20 grudnia 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 217 ust. 1 w związku z art. 112 i art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami Starosta odmówił W. G. przyznania prawa własności działki nr [...]położonej w Ł. obręb [...] stanowiącej własność Gminy Miejskiej Ł. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji opisał przebieg dotychczasowego postępowania. Wyjaśnił, ze wnioskodawca motywował żądanie faktem bycia spadkobiercą N. W., której przedmiotowa działka została przyznana na własność jako działka zamienna w wyniku wywłaszczenia. Prowadzący postępowanie organ pierwszej instancji ustalił, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej decyzją z dnia 25 stycznia 1974 r. przejęło od K. i N. W., w zamian za rentę, na własność Państwa nieruchomość rolną położoną w Ł., przyznając równocześnie zdającym prawo do dożywotniego użytkowania działkę gruntu, tzw. rencistówkę, o pow. 0,50 ha. W decyzji nieokreślono numeru działki ani jej położenia. Zarząd Miasta decyzją [...] z dnia 5 marca 1992 r. w trybie art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników przyznał K. i N. W. nieodpłatnie na własność działkę gruntu położoną w obrębie [...] miasta Ł., oznaczoną nr [...] o powierzchni 0,2974 ha, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...]. Z uzasadnienia decyzji wynikało, iż małżonkowie W. użytkowali działkę tzw. rencistówkę położoną w obrębie 1 miasta Ł., oznaczoną nr [...], lecz ze względu na przeznaczenie tej działki w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego pod obwodnicę, zaproponowano im działkę oznaczoną nr [...], na co wyrazili zgodę. W księdze wieczystej działki nr [...] jako właściciela ujawniono N. W., a po jej śmierci jako spadkobiercę testamentowego wnuka W. G. Wnioskiem z dnia 18 maja 1995 r. P. G. (brat W. G.) wystąpił do Wojewody o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Miasta z dnia 05.03.1992r. przyznającej małżonkom W. prawo własności dz. nr [...] ze względu na jej wydanie z naruszeniem przepisów o właściwości oraz z pominięciem jego uprawnień jako spadkobiercy K. W. Rozpoznając wniosek P. G. Wojewoda decyzją Nr [...] z dnia 27 lipca 1995 r. stwierdził nieważność decyzji Zarządu Miasta uznając, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Decyzja Wojewody stała się ostateczna z dniem 28 sierpnia 1995 r. W. G. podjął nieudaną próbę wznowienia postępowania nieważnościowego. W związku z wyczerpaniem procedury administracyjnej zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, Sąd Rejonowy w L. podjął zawieszone postępowanie w sprawie uzgodnienia treści księgi wieczystej nr [...] z rzeczywistym stanem prawnym i wyrokiem z dnia 18 listopada 1998 r., sygn. akt IC 355/98 nakazał, aby w dziale II księgi wieczystej Kw nr [...] prowadzonej dla działki gruntu nr [...] o pow. 0,2974 ha położonej w Ł., obręb [...] wpisać zamiast W. G. Gminę Miejską. Po zakończonym postępowaniu sądowym, przed Starostą z wniosku W. G. i P. G. toczyło się postępowanie o przyznanie w trybie art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 roku o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r., Nr 7, poz. 25 ze zm.) działki nr [...], w wyniku którego działka ta została przyznana na własność W. G. Przedmiotowa decyzja została zaskarżona przez P. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 25 lutego 2004 r., sygn. akt II SA/Gd 3338/01 uchylił dwa (decyzję Starosty oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego) rozstrzygnięcia korzystne dla W. G., stwierdzając, że w dalszym postępowaniu organ administracyjny będzie zobowiązany wyłącznie do ustalenia, czy i który ze zstępnych małżonków K.N. W. faktycznie władał po ich śmierci działką nr [...], a w konsekwencji czy spełnia on, w odniesieniu do tej działki, przesłanki określone w art. 118 ust. 2 wskazanej ustawy. Sąd przesądził, że małżonkom W. nie przysługiwało zarówno prawo dożywotniego użytkowania, jak i prawo nieodpłatnego uzyskania własności działki nr [...]. Przedmiotem toczącego się przed sądem postępowania mogła być wyłącznie działka nr [...], której prawo bezpłatnego dożywotniego użytkowania posiadali małżonkowie W. Kontynuując postępowanie administracyjne w konsekwencji wydanego wyroku Starosta w dniu 20 września 2006 r. wydał decyzję odmawiającą przyznania własności działki [...] na rzecz W. G. i P. G. Rozpoznając następnie wniosek W. G. z 2007 r. o przyznanie prawa własności działki nr [...] w trybie art. 217 ustawy o gospodarce nieruchomościami, po wcześniejszym rozpoznaniu tej sprawy przez dwie instancje administracyjne, Starosta odmawiając uwzględnienia wniosku wyjaśnił, że małżonkowie K. i N. W. w dniu 5 marca 1992 r. otrzymali na własność działkę nr [...], w miejsce dotychczas użytkowanej tzw. " rencistówki" o nr [...] - na mocy decyzji Burmistrza Miasta wydanej w trybie art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 roku o ubezpieczeniu społecznym rolników. Tak więc wskazany przez pełnomocnika wnioskodawcy przepis art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie mógł mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Dodatkowo podkreślono, że w dniu 5 marca 1992 r. działka nr [...] nie była własnością małżonków K. i N. W., lecz stanowiła własność Gminy Miejskiej. Tym samym działka ta nie mogła być przedmiotem zamiany dokonanej w oparciu o art. 15 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie była też wywłaszczona w trybie art. 112 wskazanej ustawy, co jednoznacznie wyklucza zastosowania w sprawie art. 217 ust. 1 ustawy. Od decyzji odwołanie złożył W. G. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegające na błędnym przyjęciu, iż wywłaszczenie nieruchomości może dotyczyć tylko i wyłącznie własności, a nie ograniczonych praw rzeczowych w postaci prawa do dożywotniego użytkowania nieruchomości nabytego poprzedników prawnych p. W. G., oraz art. 244 § 1 Kc w związku z art. 112 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, który dotyczy ograniczonych praw rzeczowych w odniesieniu do dożywotniego użytkowania ustalonego decyzją Powiatowej Rady Narodowej z dnia 25 stycznia 1974 r. na rzecz jego poprzedników prawnych. Zarzucono również naruszenie przepisów prawa procesowego: – art. 75 § 1 Kpa, polegające na nieuzasadnionej odmowie dopuszczenia zeznań wnioskowanych w sprawie świadków na okoliczności związane ze stanem faktycznym i prawnym dotyczącym postępowania prowadzonego wobec poprzedników prawnych strony w zakresie trybu przyznania im działki nr [...] w zamian za przeznaczoną do dożywotniego korzystania działkę [...], uzyskaną przez poprzedników prawnych w zamian za przekazanie Państwu gospodarstwa rolnego za rentę, – art. 77 § 1 Kpa, poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy oraz przyczyn zamiany przyznanej poprzednikom prawnym strony działki nr [...], którą przeznaczono pod drogę, – art. 76 § 1 Kpa, polegające na nieuzasadnionej odmowie uznania jako wiarygodnego dokumentu urzędowego w postaci zaświadczenia Burmistrza Miasta z dnia 3 kwietnia 2004 r. potwierdzającego cel przeznaczenia działki nr [...] pod drogę oraz wcześniejszego zaświadczenia z 29 września 2000 r., w którym stwierdzono, że "w związku z powyższym zaproponowano przywrócenie własności działki zamiennej, tj. [...] na co zainteresowaniu wyrazili zgodę"; w tym zakresie pełnomocnik strony uważa, że pojęcie działki zamiennej pozostaje w związku z wywłaszczeniem nieruchomości i uprawnia do zastosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiących podstawę złożonego w sprawie wniosku, – art. 80 Kpa, polegające na wadliwej ocenie materiału dowodowego bez wykazania przyjętego toku rozumowania, – art. 6 Kpa, wynikające z naruszenia art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (wobec uznania, iż nie jest możliwe wywłaszczenie innego niż własność prawa, tj. ograniczonego prawa rzeczowego), – art. 7 Kpa, polegające na niepodjęciu wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy związanego ze wszczętym i niezakończonym postępowaniem wywłaszczeniowym, – art. 107 § 3 Kpa, poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których oparł swe wywody oraz powodu dlaczego odmówił wiarygodności mocy dowodowej ww. zaświadczeń z 2004 r. i 2000 r. Wskazując na powyższe pełnomocnik zażądał uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i uwzględnienia złożonego w sprawie wniosku. Rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 marca 2012 r., Nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy w pierwszej kolejności zaprzeczył istnieniu tożsamości sprawy rozpatrywanej przez organ a sprawy zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 lutego 2004 r., sygn. akt II SA/Gd 3338/01. Rozpatrzona wskazanym wyrokiem sprawa administracyjna dotyczyła innego wniosku, a podstawę jej wydania stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. W niniejszej sprawie, wobec wyraźnego stanowiska strony, zastosowanie miały mieć natomiast przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Postępowanie w obu przypadkach łączy wspólny dla spraw stan faktyczny oraz argumentacja strony dotycząca istotnych okoliczności faktycznych. Różni zaś wniosek i podstawa prawna żądania. Z ustaleń dokonanych przez organ administracji w sposób niewątpliwy wynika, że małżonkowie K. i N. W. uzyskali prawo dożywotniego bezpłatnego użytkowania części działki nr [...], aktualnie oznaczonej geodezyjnie nr [...], wchodzącej w skład ich gospodarstwa rolnego, położonego w Ł. przy ulicy [...]. Następcą prawnym N. W. jest W. G. Organ odwoławczy uznał za bezsporne, że Wojewoda, ostateczną decyzją administracyjną z dnia 27 lipca 1995 r. stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Zarządu Miasta z dnia 5 marca 1992 r. przyznającej N. W. nieodpłatnie własność działki nr [...]. Wskutek unieważnienia decyzji z 1992 r. zniweczono skutki prawne nabycia własności działki [...] w zamian za działkę nr [...], do której przysługiwało małżonkom W. prawo dożywotniego użytkowania. Kolegium podtrzymało ocenę, że małżonkom W. nigdy nie przysługiwało ani prawo dożywotniego użytkowania, ani prawo nieodpłatnego uzyskania własności działki nr [...] na podstawie art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Przedmiotem postępowania w sprawie rozpatrzonej przez Sąd na gruncie tej ustawy mogła być wyłącznie działka nr [...], której prawo dożywotniego użytkowania posiadali małżonkowie W. Sąd stwierdził, że małżonkom W. nie przysługiwało prawo użytkowania działki nr [...]. W dalszym zaś postępowaniu Sąd nakazał ustalenie, czy i który ze zstępnych małżonków W. władał po ich śmierci działką nr [...], a w konsekwencji, czy spełnia on w odniesieniu do tej nieruchomości przesłanki określone w art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. To jednak zdaniem Kolegium wobec kolejnego wniosku strony stanowi inny przedmiot niż rozpatrywany obecnie. Kolegium potwierdziło, że prawo własności działki nr [...] przysługuje obecnie Gminie Miejskiej. Nie jest też prowadzone postępowanie dotyczące wywłaszczenia tej nieruchomości. Zdaniem Kolegium prawa do żądania przeniesienia na własność działki nr [...] nie dają również przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Według Kolegium nie ulega wątpliwości, że małżonkowie W. nie nabyli w zamian za działkę nr [...] działki nr [...]. Ta ostatnia miała być przyznana im na własność, jednakże unieważniono wydaną w tym przedmiocie decyzję. Pełnomocnik strony błędnie wywodzi, iż skoro poprzednikom prawnym W. G. przysługiwało prawo dożywotniego użytkowania nieruchomości nr [...], uprawnienie to daje podstawę do żądania w trybie decyzji przeniesienia na niego własności działki nr [...]. Kolegium zakwestionowało stanowisko pełnomocnika odwołującego się, wedle którego przyznanie własności działki nr [...] nastąpiło jako nieruchomości zamiennej za działkę nr [...] stanowiącej przedmiot dożywotniego użytkowania. Kolegium wskazało, że prawo dożywotniego użytkowania wygasa z chwilą śmierci uprawnionego i nie podlega dziedziczeniu. W konsekwencji W. G. nie mógł nabyć żadnych praw do tej nieruchomości. Strona pomija w tym zakresie, że prawo do dożywotniego korzystania ze wskazanej działki małżonkowie W. nabyli na podstawie innych przepisów, które samodzielnie regulowały kwestię korzystania z przyznanej im nieruchomości i nabycia do niej prawa własności, czyli ustawę z dnia 24 stycznia 1968 r. o rentach i innych świadczeniach dla rolników przekazujących nieruchomości rolne na własność Państwa (Dz. U. Nr 3, poz. 15 ze zm.), która obowiązywała do 1974 r. Przesądzone zostało także w poprzedniej sprawie zakończonej wskazanym wyrokiem, że prawa do działki nr [...] strona nie mogła nabyć na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991 r., Nr 7, poz. 24 ze zm.). Organ odwoławczy zaprzeczając zaistnieniu naruszeń prawa materialnego i procesowego zarzucanych w odwołaniu wskazał, że postępowanie z wniosku W. G. o przekazanie na własność działki nr [...] w zamian za działkę [...], do której jego poprzednicy mieli wyłącznie prawo dożywotniego użytkowania, jest bezprzedmiotowe. Przepis art. 217 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje przyznania nieodpłatnie własności działki innej niż będącej w użytkowaniu wieczystym. Wniosek strony nie mógł też dotyczyć wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, które należy do właściwego starosty na podstawie powołanych już wcześniej przepisów art. 112 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu podkreślono, że nie było dopuszczalne jednoczesne zastosowanie w sprawie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników oraz ustawy o gospodarce nieruchomości, do czego w istocie sprowadzał się wniosek strony, skoro w świetle stanowiska strony, nabycie działki nr [...] ma wynikać z uprawnień, jakie poprzednikom prawnym wnioskodawcy przysługiwały w oparciu o pierwszą z wymienionych ustawę, lecz z zastosowaniem przepisów drugiej wymienionych ustaw w zakresie trybu dotyczącego wywłaszczania nieruchomości. Zastosowanie ustawy o gospodarce nieruchomościami mogło dotyczyć tylko użytkowania wieczystego nabytego w drodze wywłaszczenia (art. 217 ustawy). W konsekwencji Kolegium uznało, że żaden z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje postępowania mającego dotyczyć nabycia nieruchomości na własność określanej jako zamienna za nieruchomość oddaną w dożywotnie użytkowanie. Nie uprawnia do tego podnoszone w odwołaniu wywłaszczenie mające dotyczyć ograniczonego prawa rzeczowego, którym według pełnomocnika strony ma być przyznane małżonkom W. prawo dożywotniego korzystania z dziatki nr [...] uzyskane w zamian za przekazanie gospodarstwa rolnego Państwu. Skargę na powyższą decyzję złożył W. G. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, a w szczególności: art. 105 § 1 Kpa, poprzez niezgodne z prawem przyjęcie, iż wydana przez organ I instancji decyzja była bezprzedmiotowa; art. 77 § 1 Kpa, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego w płaszczyźnie wszystkich środków dowodowych; art. 75 § 1 Kpa, polegające na bezzasadnym uznaniu zbędności dopuszczenia przez organ pierwszej instancji środków dowodowych w formie zeznań świadków, byłych pracowników Urzędu Miejskiego w Ł., na istotne okoliczności sprawy związane z postępowaniem administracyjnym wobec poprzedników prawnych skarżącego w zakresie, w jakim trybie przyznano im działkę zamienną; art. 80 Kpa, polegające na przekroczeniu granicy swobody uznania administracyjnego przy braku wskazania w decyzji jakie okoliczności organ uznał za udowodnione, uprawdopodobnione i na jakiej podstawie oparł swoje rozumowanie; nierozpoznaniu istoty sprawy, tj. zagadnienia czy następcą prawnym zmarłych, wobec których nie zakończono postępowania wywłaszczeniowego przysługiwałaby działka zamienna. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący stoi na stanowisku, że działka nr [...] została przyznana na własność poprzednikom prawnym skarżącego jako zamienna w trybie wywłaszczenia, o czym świadczą przedkładane przez niego dokumenty (zaświadczenia Burmistrza Miasta z 2000 i 2004 r.). Wobec powyższego zachodzą przesłanki do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego, a nie do uznania postępowania za bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić, lecz z innych przyczyn, niż wskazano w jej zarzutach. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej ustawą, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Katalog rozstrzygnięć podejmowanych przez sądy administracyjne zawiera przepis art. 145 ustawy. Art. 145 § 1 pkt 2 ustawy przewiduje, że jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kpa lub innych przepisach sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części. Wady decyzji skutkujące stwierdzeniem jej nieważności zostały enumeratywnie wyliczone w art. 156 § 1 Kpa, który stanowi, że stwierdza się nieważność decyzji, która: 1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6. w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Jedna z wyżej wskazanych podstaw nieważności decyzji administracyjnej zachodzi w przedmiotowej sprawie, a mianowicie zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty wydane zostały z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 Kpa). W postępowaniu sądowym kontroli legalności poddane zostały decyzje wydane w trybie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), oparte na art. 217 ust. 1 w związku z art. 112 i art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zakres przedmiotowo – podmiotowy oraz podstawa prawna sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego wyznaczyła treść wniosku W. G. z dnia 9 września 2007 r. Działający przez profesjonalnego pełnomocnika skarżący wniósł o przyznanie na jego rzecz własności działki nr [...] na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących przyznania działki zamiennej w wyniku wywłaszczenia, jemu jako spadkobiercy – następcy prawnemu N. W. Z rozstrzygnięć organów obu instancji wynika, że procedowały one w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oceniając roszczenie skarżącego w świetle przepisów dotyczących wywłaszczenia i odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Z dyspozycji art. 112 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że organem właściwym w sprawach wywłaszczenia jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Wywłaszczenie jest bowiem zadaniem z zakresu administracji publicznej. Podobnie w odniesieniu do sprawy ustalania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość właściwość starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej przewidują przepisy art. 129 ust. 1 i 5 tej ustawy. Tak określona właściwość organu orzekającego ma charakter ustrojowy, co oznacza, że wszędzie tam, gdzie ustawodawca przewiduje wywłaszczenie, organem właściwym do przeprowadzenia takiego postępowania i wydania decyzji jest starosta. Przepis art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) stanowi, że starosta organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. Pełni zatem funkcję przewodniczącego zarządu powiatu jako organu wykonawczego oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. Powyższe zadania starosta realizuje w ramach określonych w art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym zadań własnych powiatu, będących zadaniami publicznymi, służącymi zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej. Na gruncie ustawy powiatowej mamy również do czynienia z zadaniami zleconymi. Artykuł 4 ust. 4 przesądza o tym, że ustawy mogą określać niektóre sprawy z zakresu działania powiatu jako zadania z zakresu administracji rządowej wykonywane przez powiat. Jest to zgodne z art. 166 ust. 2 Konstytucji RP, który stanowi, iż inne zadania publiczne niż własne ustawa może zlecić do wykonania jednostkom samorządu terytorialnego, o ile wynika to z uzasadnionych potrzeb państwa. W konsekwencji, również w ustawie powiatowej spotykamy się z dychotomicznym podziałem zadań powiatu na "własne" i zlecone z zakresu administracji publicznej. Takim przykładem ustawy szczególnej określającej kompetencję starosty do wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej jest ustawa o gospodarce nieruchomościami, a przy wywłaszczeniu art. 112 ust. 4 oraz art.129 ust. 1 i 5. Wobec tego, że starosta uprawniony jest do podejmowania dwojakiego rodzaju działań w decyzji wydawanej w ramach wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej należałoby dać temu wyraźnie wyraz. Składniki decyzji administracyjnej określone w art. 107 § 1 Kpa służą bowiem ustalaniu szeregu faktów prawotwórczych (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 427). Oznaczenie organu pozwala na ocenę, czy zachowane zostały przepisy regulujące właściwość rzeczową, miejscową oraz instancyjną. Skoro na podstawie ustawy odrębnej w stosunku do ustawy o samorządzie powiatowym w sprawach dotyczących wywłaszczenia starosta realizuje swoją kompetencję wykonując zadania zlecone z zakresu administracji rządowej nie jest wystarczające oznaczenie decyzji odciskiem pieczęci nagłówkowej i wskazaniem organu administracyjnego. W takiej sytuacji nieodzowne jest wskazanie dokładnej podstawy prawej właściwości, tak jak w niniejszej sprawie art. 112 ust. 4 bądź art. 129 ust. 1 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. O tym bowiem, czy w sprawie została zachowana właściwość organu orzekającego decydują kryteria obiektywne, czyli przepisy prawa, z których wynika jego właściwość do orzekania w sprawie. Wskazanej postawie prawnej towarzyszyć może, choć nie musi, pełne oznaczenie organu orzekającego, z zaznaczeniem rodzaju wykonywanego zadania, co ułatwić może określenie właściwości instancyjnej organu odwoławczego. Starosta w decyzji z dnia 30 grudnia 2011 r. ograniczył się do wskazania jej podstawy prawnej poprzez przywołanie m.in. przepisu art. 112 i art. 129, bez dokładnego wskazania ich jednostek redakcyjnych – ustępów zawierających normy kompetencyjne w postaci art. 112 ust. 4 bądź art. 129 ust. 1 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz oznaczenia decyzji odciskiem pieczęci nagłówkowej Starostwa Powiatowego. Te błędy ugruntowane zostały w pouczeniu umieszczonym na końcu decyzji skierowanym do stron postępowania. Organ pouczył bowiem o możliwości złożenia odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Treść pouczenia świadczy o tym, że starosta wydając decyzję w pierwszej instancji działał jako reprezentant jednostki samorządu terytorialnego (powiatu), a nie jako wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Tym samym zignorowany został przepis szczególny art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Przepis ten ma charakter regulacji szczególnej wobec zasad ustalonych w art. 17 pkt 1 Kpa, w świetle którego organem wyższego stopnia wobec starosty byłoby samorządowe kolegium odwoławcze, niezależnie od tego, jakie zadania starosta wykonuje. Tymczasem art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami przesądził, że organem wyższego stopnia w stosunku do wszystkich decyzji, jakie podejmuje starosta wykonujących zadania z zakresu administracji rządowej w zakresie gospodarki nieruchomościami, przewidziany w ustawie o gospodarce nieruchomościami, jest wojewoda. Uprawnienia wojewody dotyczą tylko tych decyzji wydawanych przez starostę, w których działa on jako organ wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (a nie jako organ reprezentujący powiat). Dlatego właściwe i precyzyjne oznaczenie organu pierwszej instancji ma takie znaczenie dla sprawy. Równocześnie dotyczy to nie tylko decyzji odnoszących się do nieruchomości Skarbu Państwa, ale także do decyzji podejmowanych z upoważnienia ustawowego przez starostę w stosunku do innych nieruchomości (np. do decyzji wywłaszczeniowych lub o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości). W konsekwencji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze z naruszeniem przepisów o właściwości podjęło rozstrzygnięcie w drugiej instancji administracyjnej. Pomijając ustawowy obowiązek przestrzegania z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej w każdym stadium postępowania administracyjnego (art. 19 Kpa) Kolegium rozstrzygnęło merytorycznie sprawę administracyjną należącą do właściwości wojewody. W art. 156 § 1 pkt 1 Kpa nie wprowadza się żadnego elementu kwalifikującego naruszenie właściwości, a wobec tego każdy taki przypadek, w odniesieniu do wszystkich rodzajów właściwości i niezależnie od jej podstaw, będzie przesłanką stwierdzenia nieważności. W takiej sytuacji Sąd orzekający w niniejszej sprawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest obowiązany stwierdzić nieważność decyzji obu instancji, w związku z ich kwalifikowaną wadliwością. Odnosząc się do przedmiotu rozpoznawanej sprawy należy zwrócić uwagę, że treść wniosku skarżącego zdeterminowała kształt sprawy administracyjnej rozpoznawanej przez organy administracji, wskazując przede wszystkim podstawę prawną żądań, czyli przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, w tym przyznania nieruchomości zamiennej. Skarżący domagał się bowiem we wniosku przyznania własności działki nr [...] jako działki zamiennej w trybie postępowania wywłaszczeniowego. Jego żądanie winno zostać zatem rozpoznane w świetle przepisów Rozdziału 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczących odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Przepis art. 128 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. Art. 131 ust. 1 ustawy przewiduje natomiast, że w ramach odszkodowania właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu wywłaszczonej nieruchomości może być przyznana, za jego zgodą, odpowiednia nieruchomość zamienna. Organy obu instancji rozpoznały wniosek skarżącego w świetle dyspozycji art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co świadczy o tym, że działały we właściwym kierunku. Nie można natomiast zgodzić się z tym, że organy weryfikowały również wniosek skarżącego w świetle dyspozycji art. 217 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarżący we wniosku nie podał takiej podstawy prawnej swoich roszczeń. Poza tym przepis art. 217 ust. 1 ustawy przewiduje, że osobom, które w wyniku utraty własności nieruchomości otrzymały tytułem odszkodowania lub rekompensaty inne nieruchomości w użytkowanie wieczyste, oraz spadkobiercom tych osób przysługuje roszczenie o nieodpłatne przeniesienie na ich rzecz własności nieruchomości przyznanych z tytułu odszkodowania lub rekompensaty. Przepis ten przyznaje zatem byłym właścicielom oraz ich spadkobiercom roszczenie o nieodpłatne przeniesienie na ich rzecz własności nieruchomości, które zostały oddane im w użytkowanie wieczyste tytułem odszkodowania lub rekompensaty w zamian za utracone nieruchomości. Co istotne, realizacja roszczenia następuje w tym przypadku w wyniku złożenia przez osobę uprawnioną wniosku do Skarbu Państwa (reprezentowanego przez starostę) lub do gminy, przez zawarcie umowy cywilnoprawnej przeniesienia własności nieruchomości, zawieranej z zachowaniem formy aktu notarialnego. W przypadku uchylenia się właściciela od dobrowolnego przeniesienia prawa własności i dopełnienia obowiązku złożenia oświadczenia woli w tym zakresie w formie aktu notarialnego, osoba uprawniona będzie mogła wystąpić na drogę sądową z powództwem o zobowiązanie właściciela do złożenia oświadczenia woli o przeniesieniu prawa własności nieruchomości. Wyrok uwzględniający powództwo będzie zastępował oświadczenie woli właściciela (J. Jaworki, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2011, s. 1615). Z powyższego wynika, że roszczenie to ma charakter roszczenia cywilnoprawnego o przeniesienie własności nieruchomości, którego realizacja nie odbywa się we władczej formie rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach stron poprzez wydanie decyzji administracyjnej, ale poprzez zawarcie umowy cywilnej przeniesienia własności nieruchomości bądź na drodze postępowania cywilnego. Błędnie zatem organ administracji motywował brak przesłanek przyznania skarżącemu własności nieruchomości nr [...] faktem niespełnienia przesłanek określonych w art. 217 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uzasadnienie decyzji Kolegium narusza zatem w sposób istotny art. 107 § 3 kpa. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 152 tej ustawy, z uwagi na charakter kontrolowanej decyzji, nienadającej się do wykonania. Wobec wadliwości zaskarżonych decyzji skutkujących stwierdzeniem ich nieważności Sąd nie ustosunkowywał się merytorycznie do zarzutów skargi, albowiem kwestionowane decyzje jako wadliwe zostały wyeliminowane z obrotu. Skutkiem tego wniosek skarżącego z dnia 9 września 2007 r. o przyznanie mu prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w Ł. będzie poddany ponownemu rozpoznaniu przez organy właściwe wedle przepisów prawa materialnego. W toku ponownego rozpoznania sprawy skarżący będzie mógł skorzystać z inicjatywy dowodowej w kierunku wskazanym w skardze i zmierzać do wykazania zasadności swoich żądań. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji, orzekające zgodnie ze swoją właściwością, winny uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, obejmujących uiszczony w sprawie wpis sądowy w wysokości 200 zł oraz kwotę 240 tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego obejmującego wynagrodzenie radcy prawnego określone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).