II SA/Gl 161/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Gminy S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zjazdu z dróg publicznych oddala skargę. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 19 ust. 1 i 5, art. 20 pkt 8, art. 29 oraz art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.), uwzględniając wniosek J. G. udzielił zezwolenia na wykonanie zjazdu indywidualnego z ul. [...] w S. na nieruchomość o numerze 1. Jednocześnie rozstrzygnięciem tym uzgodnił przedłożony projekt budowlany dotyczący budynku garażowego na tej nieruchomości. Decyzja ta stała się ostateczna. W piśmie procesowym z dnia 25 marca 2011 r. W. B. zakwestionował prawidłowość usytuowania wjazdu na nieruchomość o numerze 1, wskazując na potencjalne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego (likwidacja części chodnika), zagrożenie dla posesji sąsiednich (naruszenie stateczności należącego doń budynku), a także niedochowanie wymaganych parametrów zabudowy, w tym zasady dobrego sąsiedztwa. W odpowiedzi organ poinformował W. B., że w świetle obowiązujących przepisów wszelkie uwagi dotyczące projektu zjazdu powinny być kierowane bezpośrednio do jego projektanta lub izby samorządu zawodowego. W dniu [...] r. do Urzędu Miejskiego w S. wpłynął wniosek W. B. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...]r. nr [...]. Jako podstawę wznowienia powołał art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego wskazując, że bez własnej winy nie brał udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym. W treści wniosku wnioskodawca sformułował ponadto szereg zarzutów pod adresem toczącego się postępowania, w szczególności, że zjazd ma charakter publiczny, nie zaś indywidualny, jego lokalizacja narusza treść § 79 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), a ponadto sprawa zjazdu została już wcześniej rozstrzygnięta decyzją ostateczną z dnia [...] r. nr [...]. Pismem z dnia [...] r. o numerze [...] Zastępca Prezydenta Miasta S. odmówił wznowienia postępowania informując W. B., że nie był i nie może być nadal stroną postępowania w sprawie wyrażenia zgody na wykonania zjazdu z drogi publicznej. Na skutek zażalenia W. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] uchyliło postanowienie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. (w taki sposób potraktowane zostało wspomniane pismo) wskazując, że nie ustalono w sposób bezsporny, czy rzeczywiście wnoszący to pismo nie jest stroną postępowania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezydent Miasta S., postanowieniem z [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 148, art. 150 § 1 oraz art. 28 Kpa odmówił wznowienia postępowania w sprawie wykonania zjazdu indywidualnego z ul. [...] w S. na działkę nr 1 w związku z planowaną budową zespołu garaży. Uzasadniając swoje stanowisko organ przywołał art. 29 ustawy o drogach publicznych, którego treść wyklucza przyznanie interesu prawnego komukolwiek innemu aniżeli właściciel lub użytkownik wieczysty gruntu przyległego do drogi, z której ma być wykonany zjazd. Ponieważ W. B. nie jest właścicielem ani też użytkownikiem nieruchomości, na której wykonano zjazd, to tym samym oczywistym jest, że brak jest podstaw do wznowienia postępowania, a okoliczność ta nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego. Na skutek odwołania wniesionego przez W. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 138 § 2 Kpa, postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że złożenie wniosku na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa obliguje organ do wszczęcia postępowania wznowieniowego. Powołując się na wypowiedzi doktryny oraz orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium zauważyło, że w opisywanym przypadku organ nie będzie badał, czy osoba występująca z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego istotnie ma przymiot strony, gdyż kwestia ta stanie się dopiero przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym już po wznowieniu postępowania. Wobec tego, w takiej sytuacji nie ma podstaw do wydania rozstrzygnięcia o odmowie wznowienia postępowania. W skardze na to postanowienie Gmina S., reprezentowana przez Prezydenta Miasta, podnosząc zarzut naruszenia art. 147 w związku z art. 149 § 3 Kpa poprzez przyjęcie błędnej wykładni tych przepisów, wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania sądowego. Zdaniem strony skarżącej pogląd prezentowany przez organ odwoławczy jest nie do zaakceptowania, albowiem w sytuacji, w której w sposób oczywisty i bez żadnych wątpliwości można stwierdzić, że wnioskodawca nie ma przymiotu strony postępowania, nie jest konieczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Na poparcie tej tezy skarżąca Gmina przywołała szereg orzeczeń sądów administracyjnych. Wobec powyższego organ pierwszej instancji uprawniony był do odmowy wznowienia postępowania, ponieważ z treści art. 29 ustawy o drogach publicznych nie sposób było wywieść istnienia interesu prawnego po stronie W. B.. Stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie wykonania lub przebudowy zjazdu z drogi publicznej w trybie art. 29 ustawy o drogach publicznych może być wyłącznie właściciel lub użytkownik wieczysty gruntów przyległych do drogi. Autor skargi zaznaczył przy tym, że brak było związku przyczynowego pomiędzy treścią dotychczasowej decyzji administracyjnej, a powołaną przez stronę podstawą prawną. Decyzja objęta wnioskiem o wznowienie postępowania sądowego dotyczyła tylko i wyłącznie wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu z ulicy [...] na nieruchomość należącą do J. G. Wobec tego, skoro oczywistym było, że W. B. nie mógł być stroną takiego postępowania administracyjnego, to również ze względów ekonomiki procesowej zbędnym było wszczynanie postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., w pierwszej kolejności wniosło o jej odrzucenie, a w przypadku uznania jej za dopuszczalną - o oddalenie skargi. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Kolegium wskazało, że Gmina S. nie posiadała przymiotu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym, albowiem z treści art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz regulacji ustawy o drogach publicznych nie sposób wywieść istnienia interesu prawnego dla tego podmiotu. Wobec tego, zgodnie z treścią art. 50 § 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Gmina S. nie posiada legitymacji skargowej. Nadto Kolegium podniosło, że stronę skarżącą reprezentuje Prezydent Miasta, który był zarazem organem pierwszej instancji w toczącym się postępowaniu administracyjnym, które ma stać się przedmiotem kontroli Sądu. Wnosząc o oddalenie skargi Kolegium z kolei odwołało się do stanowiska zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przywołując ponownie zarówno dorobek doktryny, jak i orzecznictwa zaakcentowało, że w przypadku wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa przyjmuje się tzw. subiektywną koncepcję legitymacji procesowej strony, co rzecz jasna nie oznacza bezkrytycznej aprobaty takiego stanowiska. W ramach czynności podejmowanych już po złożeniu wniosku organ zobligowany jest do zbadania szeregu przesłanek formalnych, w tym do wstępnej oceny, czy żądanie pochodzi od osoby, która nie posiada legitymacji procesowej. Tylko w sytuacji, gdy nie istnieją żadne wątpliwości w tym zakresie możliwe jest wydanie decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania wznowieniowego. Zarazem Kolegium zaznaczyło, że w orzecznictwie zarysowały się w tej kwestii dwa odmienne stanowiska, a organ odwoławczy przychyla się do tego, zgodnie z którym złożenie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego obliguje organ do jego wszczęcia, a dopiero po tym bada się, czy wniosek pochodzi od strony. W piśmie procesowym z dnia 29 grudnia 2011 r. uczestnik postępowania sądowego W.B. podniósł szereg kwestii związanych, jego zdaniem, z nieprawidłowościami dotyczącymi inwestycji polegającej na budowie zjazdu z drogi publicznej na nieruchomość J. G.. W piśmie procesowym z dnia 5 stycznia 2012 r. Gmina S. zakwestionowała stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. odnośnie braku legitymacji skargowej. W bardzo obszernych wywodach pełnomocnik skarżącej Gminy przytoczył szereg argumentów, które przemawiają za przyznaniem stronie skarżącej legitymacji procesowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przede wszystkim zwrócono uwagę na fakt doręczenia odpisu decyzji organu II instancji Prezydentowi Miasta S., przy czym zaznaczono, że sformułowanie zawarte w rozdzielniku decyzji Kolegium ("otrzymuje" zamiast "do wiadomości") wskazuje na przyznanie Gminie S. możliwości wniesienia skargi. Dalej pełnomocnik skarżącej zaznaczył, że pomimo rozbieżności, jakie pojawiły się w doktrynie oraz w orzecznictwie, akceptowany jest pogląd, zgodnie z którym występowanie w jednym postępowaniu gminy jako strony oraz wójta (burmistrza, prezydenta) jako organu orzekającego jest dopuszczalne i akceptowane. Również treść art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje podstaw do wykluczenia gminy z kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zdaniem strony skarżącej odmowa przyznania Gminie S. przymiotu strony postępowania sądowego pozostawałaby w sprzeczności z wyrażoną w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą demokratycznego państwa prawa i sprawiedliwości społecznej. Skarżąca wystąpiła bowiem ze skargą w celu ochrony interesu publicznego, a przepisem, w którym należy upatrywać podstawy do takiego działania jest art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji. Skorzystanie z możliwości wniesienia skargi stanowi bowiem jedną z form urzeczywistnienia samodzielności oraz podmiotowości jednostki samorządu terytorialnego. Odmowa przyznania Gminie S. statusu strony postępowania sądowego naruszałaby również art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz zawartą w nim zasadę równości, albowiem pozbawiałaby skarżącą możliwości skorzystania z sądowej ochrony swoich praw. Podsumowując strona skarżąca podniosła, że zamknięcie jej drogi sądowej stanowiłoby naruszenie art. 7, art. 32 ust.1, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 w związku z art. 165 ust. 1 i 2 i art. 2 Konstytucji RP, a ponadto zaznaczyła, że wniesienie skargi do Sądu służy interesowi publiczno - prawnemu całej wspólnoty samorządowej, która tworzą mieszkańcy Gminy S. Ustosunkowując się do wspomnianych zarzutów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oraz w odpowiedzi na skargę. W ocenie Kolegium brak jest podstaw do przyznania jednemu podmiotowi podwójnej roli: organu administracji oraz strony postępowania. Organ podkreślił również, że fakt umieszczenia organu pierwszej instancji w rozdzielniku rozstrzygnięcia wydanego po rozpatrzeniu środka odwoławczego nie może stanowić podstawy do uznania, że organ ten stał się stroną postępowania. Organ pierwszej instancji otrzymał bowiem to orzeczenie celem jego wykonania, a doręczenie kopii postanowienia nie nadaje podmiotowi, który je otrzymał przymiotu strony w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym. Uczestnik postępowania W. B. w kolejnych pismach procesowych podtrzymał dotychczasową argumentację przychylając się do stanowiska organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przystępując do rozpoznania skargi Gminy S. na kasacyjne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na pierwszy plan wysuwa się zagadnienie, czy Gmina S. dysponuje legitymacją skargową umożliwiającą zainicjowanie postępowania sądowoadministracyjnego, co zostało podniesione w odpowiedzi na skargę. Dopiero pozytywna odpowiedź na to pytanie daje podstawę do odniesienia się do merytorycznych zarzutów zawartych w skardze i oceny legalności zaskarżonego aktu administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej Ppsa, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W przywołanej regulacji ustawodawca odwołał się do kategorii interesu prawnego jako podstawowego atrybutu istnienia legitymacji skargowej. Interes ten należy postrzegać jako związek pomiędzy sferą indywidualnych praw lub obowiązków strony skarżącej, a aktem będącym przedmiotem skargi. Tym samym o legitymacji skargowej nie decyduje samo podniesienie zarzutu naruszenia interesu strony skarżącej, lecz istnienie interesu prawnego, którego istotę stanowi domaganie się dokonania oceny przez sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z istniejącym stanem prawnym. Interes ten winien więc być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej, a przy tym musi to być interes o charakterze osobistym przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01 – Lex nr 53376). Zarazem interesu tego nie można wywodzić z zasad ogólnych (a więc norm o charakterze abstrakcyjnym), lecz winien on mieć swoje umocowanie w konkretnej normie prawa materialnego, ewentualne procesowego. Oceniając z tej perspektywy kwestię legitymacji skargowej Gminy S. w ocenie Sądu brak jest podstaw do odrzucenia skargi, o co wnosiło Kolegium. Co prawda w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym już sam fakt powierzenia organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 1551/09 – Lex nr 531745, Wspólnota 2009/51/45, postanowienie NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2428/11 – Lex nr 1107476). Nie jest to jednakże pogląd jedyny i skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela w pełni tak jednoznacznie sformułowanego stanowiska. Brak jest bowiem podstaw normatywnych do pozbawienia jednostki samorządu terytorialnego statusu strony postępowania sądowoadministracyjnego tylko z tego powodu, że jej organ wykonawczy wydał rozstrzygnięcie w toku postępowania administracyjnego w pierwszej instancji. Na rozbieżności prezentowane w tym zakresie w orzecznictwie sądów administracyjnych zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08 (OTK-A 2009/9/139) oraz w postanowieniu z dnia 26 maja 2008 r., sygn. akt P 14/05 (OTK-A 2008/4/69). Uznając co do zasady dopuszczalność wniesienia skargi należy jednak stwierdzić, że skarżąca Gmina S. nie wykazała istnienia własnego, indywidualnego interesu prawnego, który dawałby jej uprawnienie do skutecznego skontrolowania postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. Skarżąca w piśmie procesowym z dnia 5 stycznia 2012 r. ustosunkowując się do podniesionego w odpowiedzi na skargę zarzutu braku legitymacji powołała szereg przepisów Konstytucji RP, z których wywiodła istnienie po jej stronie interesu prawnego dającego podstawę do zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd nie podziela jednak tej argumentacji, albowiem przywołane przez stronę normy nie mogą stanowić samoistnej podstawy do uznania, że jakikolwiek podmiot posiada interes prawny w zaskarżeniu konkretnego rozstrzygnięcia. Ani z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), ani z treści art. 7 Konstytucji (nakładającego na organy władzy publicznej obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa) nie sposób wywieść normy, przyznającej organom jednostek samorządu terytorialnego ogólne uprawnienie do inicjowania i uczestniczenia we wszelkich postępowaniach administracyjnych i sądowych, co skarżąca zdaje się sugerować we wspomnianym piśmie. Również przepisy o charakterze ustrojowym, mocą których jednostkom samorządu terytorialnego została przyznana osobowość prawna (art. 165 ust. 1 Konstytucji RP) oraz sądowa ochrona ich samodzielności (art. 165 ust. 2 Konstytucji) nie mogą, w ocenie Sądu, stanowić samodzielnej podstawy do przyznania gminie legitymacji procesowej w konkretnym postępowaniu. Fakt, że Prezydent Miasta S. (organ wykonawczy Gminy S.) był adresatem rozstrzygnięcia wydanego przez organ odwoławczy, nie kreuje interesu prawnego tej Gminy. Prezydent Miasta otrzymał bowiem zaskarżone postanowienie jako organ pierwszej instancji, nie zaś jako organ wykonawczy Gminy. Autorowi pisma procesowego z dnia 5 stycznia 2012 r. umknęło, że w polskim systemie prawnym organom jednostek samorządu terytorialnego przypisano dualistyczne funkcje: reprezentantów tych jednostek oraz organów administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie Prezydent Miasta S., w toku postępowania administracyjnego zajmował wyłącznie pozycję organu pierwszej instancji, nie zaś przedstawiciela Gminy S.. Stąd też sam fakt otrzymania przezeń postanowienia Kolegium nie oznacza, że Gminę S. uznano za stronę postępowania administracyjnego. Powoływane przez skarżącą Gminę przepisy Konstytucji nie wymagają zaś zapewnienia gminie statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, gdy gmina nie jest adresatem władczych wobec niej działań, na co wskazał Trybunał Konstytucyjny w powołanym już wyroku z dnia 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08. Przedmiotem skargi jest postanowienie SKO w K. uchylające postanowienie Prezydenta Miasta S. o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego i przekazujące sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Podkreślić wypada, że postępowania to zostało zainicjowane wnioskiem W. B. o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej ze względu na to, że nie brał on udziału w tym postępowaniu. Regulacją, w oparciu o którą możliwe jest ustalenie istnienia interesu prawnego, jest przepis art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Z jego treści wynika, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zarazem jednak nadając takie brzmienie temu przepisowi ustawodawca ograniczył krąg stron postępowania w sprawie wykonania zjazdu z drogi publicznej tylko do tych, którzy władają nieruchomością, na której ma powstać zjazd (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 401/07 - Lex nr 456693, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 488/03 – ZNSA 2005 r. nr 1, str. 92 i nast.). Nie ulega wątpliwości, że przywołany wyżej przepis stanowi materialnoprawną podstawę do uznania za stronę właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości przyległej do drogi, z której ma zostać urządzony zjazd. W rozpoznawanej sprawie interes prawny w ewentualnym zaskarżeniu orzeczenia administracyjnego wydanego w takim postępowaniu ma inwestor, który wystąpił o udzielenie zezwolenia na wykonanie zjazdu, a nadto wnioskujący o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją w tym przedmiocie. Ani gmina, na obszarze której zlokalizowana jest nieruchomość, ani zarządca drogi nie należą do podmiotów mogących być uznanym za stronę postępowania, gdyż wynik tego postępowania nie dotyka ich interesu prawnego. Mając na względzie powyższe uwagi należało przyjąć, że skarżąca Gmina S. nie dysponuje Interesem prawnym, który umożliwiałby poddanie kontroli Sądu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...]. Nie posiada bowiem żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, na której został wykonany zjazd, zaś fakt, że jako jednostka samorządu terytorialnego zobowiązana jest do realizacji zadań publicznych w żaden sposób nie uzasadnia uzyskania przez nią statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Tym samym niemożliwym jest odniesienie się do zgłoszonych w skardze merytorycznych zarzutów mających wykazać wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem prawa. Oddalenie skargi z braku interesu prawnego strony skarżącej nie oznacza więc akceptacji ze strony sądu treści rozstrzygnięcia zawartego w kasacyjnym postanowieniu organu odwoławczego. Z przytoczonych powodów Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.