I OSK 431/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha, po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewódzkiego Szpitala Psychiatrycznego w A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 sierpnia 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 1413/11 w sprawie ze skarg Wojewódzkiego Szpitala Psychiatrycznego w A. na decyzje Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia 23 września 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzje Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] września 2011 r. [...] i poprzedzające je decyzje Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. – Oddział w N. z dnia [...] lipca 2011 r.; 2. odstępuje od zasądzenia od Okręgowego Inspektora Pracy w K. na rzecz Wojewódzkiego Szpitala Psychiatrycznego w A. kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w oparciu o przepis art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., połączył sprawę o sygn. akt III SA/Kr 1413/11 z pozostałymi sprawami ze skarg Wojewódzkiego Szpitala Psychiatrycznego w A. na decyzje Okręgowego Inspektora Pracy w K. w przedmiocie nakazu umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, tj. ze sprawami o sygnaturach o sygn. akt III SA/Kr 1414/11, III SA/Kr 1415/11, III SA/Kr 1416/11, III SA/Kr 1417/11, III SA/Kr 1418/11, III SA/Kr 1419/11, III SA/Kr 1420/11 – do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. akt III SA/Kr 1413/11. Następnie wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1413/11, oddalił skargi Wojewódzkiego Szpitala Psychiatrycznego w A. na powyższe decyzje Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] września 2011 r. odpowiednio o numerach: [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Zaskarżonymi decyzjami z dnia[...] września 2011 r., znak: [...], Okręgowy Inspektor Pracy w K. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) i art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589 z późn. zm.) – utrzymał w mocy decyzję Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. – Oddział w N. z dnia [...] lipca 2011 r. znak: [...], nakazujące umieszczenie: M. C., M. W., B. T., A. P., M. M., J. C., I. K., G. B. w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. Nr 237, poz. 1656 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o emeryturach pomostowych". Z kolei powyższe ostateczne decyzje zapadły w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Pismami z dnia: [...] marca 2010 r., [...] lutego 2010 r., [...] marca 2010 r., [...] marca 2010 r., M. C., M. W., B. T., A. P., M. M., J. C., I. K., G. B. złożyły w Państwowej Inspekcji Pracy, Okręgowy Inspektorat Pracy w K., skargę na nieumieszczenie ich przez pracodawcę, tj. Wojewódzki Szpital Psychiatryczny w A. – w ewidencji pracowników wykonujących prace o szczególnym charakterze. W skardze tej wniesiono o nakazanie pracodawcy umieszczenia w powyższym wykazie stanowiska salowej, wyjaśniając, że w skład obowiązków służbowych wchodzi między innymi czuwanie nad bezpieczeństwem chorych oraz wykonywanie poleceń przełożonych w zakresie obsługi chorych. Salowe przez cały czas przebywają z pacjentami psychiatrycznymi, z którymi kontakt wymaga maksymalnego skupienia oraz wysiłku psychofizycznego. W następstwie powyższego Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. – Oddział w N. przeprowadził postępowania zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], o umorzeniu postępowań administracyjnych na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Powyższe decyzje zostały utrzymane w mocy przez Okręgowego Inspektora Pracy w K. decyzjami z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]. W wyniku skarg złożonych przez M. C., M. W., B. T., A. P., M. M., J. C., I. K., G. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wyrokami z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 1074/10, III SA/Kr 1073/10, III SA/Kr 1072/10, III SA/Kr 1069/10, III SA/Kr 1066/10, III SA/Kr 1065/10, III SA/Kr 1064/10, III SA/Kr 1063/10, Sąd uchylił powyższe decyzje. W uzasadnieniu wyroków Sąd wskazał na brak podstaw do wydania decyzji umarzającej postępowanie. Sąd stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji publicznej powinny wydać decyzje administracyjne rozstrzygające co do istoty sprawy umieszczenia skarżących w tej ewidencji, dokonując zgodnej z prawem materialnym merytorycznej oceny przesłanek decydujących o możliwości zakwalifikowania danego stanowiska jako pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Rozpoznając sprawy ponownie organ przeprowadził w dniach [...] i [...] lipca 2011 r. ponowną kontrolę w Wojewódzkim Szpitalu Psychiatrycznym w A., dokonując dodatkowych ustaleń m.in. w zakresie faktycznych czynności wykonywanych przez: starszą salową M. C., starszą salową M. W., starszą salową B. T., starszą salową A. P., starszą salową M. M., starszą salową J. C., starszą salową I. K., starszą salową G. B., zatrudnione w oddziale [...] psychiatrycznym. W wyniku tej kontroli ustalono m.in., że wszystkie mają bezpośredni kontakt z pacjentem. Ich obowiązki obejmują m.in.: czuwanie nad bezpieczeństwem chorych, pomoc w zabezpieczaniu pacjentów, udzielanie pomocy chorym przy zaspakajaniu potrzeb fizjologicznych, pomoc przy kąpieli, posiłkach, itp. Zgodnie z oświadczeniem z dnia [...] lipca 2011 r. przełożonej pielęgniarek "salowe i sanitariusze w Wojewódzkim Szpitalu Psychiatrycznym w A. są członkiem zespołu terapeutycznego i biorą również udział przy udzielaniu świadczeń medycznych". Organ podkreślił, że pracodawca poinformował pracownice o ryzyku zawodowym, które wiąże się z wykonywaną pracą, określając to ryzyko na poziomie małym – dopuszczalnym (narażenie na czynniki szkodliwe – biologiczne, chemiczne, fizyczne oraz zagrożenia urazu ze strony pacjenta i inne). Zdaniem organu, z powyższego wynika, że czynności salowej na oddziale psychiatrycznym nie ograniczają się tylko do czynności pomocniczych, lecz obejmują przede wszystkim czynności pielęgnacyjno-opiekuńcze. Bezsprzecznym jest fakt, że wszystkie salowe wykonują prace w bezpośrednim kontakcie z pacjentem. W ocenie Inspektora Pracy, nie ulega zatem wątpliwości, że praca salowej na oddziale psychiatrycznym wymaga szczególnej odpowiedzialności oraz szczególnej sprawności psychofizycznej, których możliwość należytego wykonywania w sposób niezagrażający bezpieczeństwu publicznemu, w tym zdrowiu lub życiu innych osób, zmniejsza się przed osiągnięciem wieku emerytalnego na wskutek pogorszenia się sprawności psychofizycznej, związanego z procesem starzenia się (o czym stanowi art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych). Biorąc pod uwagę powyższe, a zarazem podzielając stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt. II SA/Rz 1114/10, organ stwierdził, że pojęcie "personel medyczny" użyte w załączniku nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych nie może być wykładane przez definicję "zawodu medycznego", gdyż "personel medyczny" jest pojęciem szerszym (każda osoba wykonująca zawód medyczny może wchodzić w skład personelu medycznego ale nie odwrotnie). Wobec tego o tym, czy konkretne stanowisko pracy przynależy do "personelu medycznego" musi decydować stan faktyczny (wykonywane przez pracownika na stanowisku pracy czynności), oceniany pod kątem przesłanek z art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych. Wobec powyższego salowa świadcząca pracę w oddziale psychiatrycznym winna być zaliczona do wykonujących pracę o szczególnym charakterze. Na marginesie organ zaznaczył, że personel domów pomocy społecznej dla przewlekle chorych psychicznie, niepełnosprawnych, (w których przebywają osoby w lżejszych stanach – np. opiekunki sprawujące opiekę nad mieszkańcami), ma prawo do zamieszczenia ich w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze – bez wymogu statusu personelu medycznego. Tym bardziej powinny mieć takie prawo salowe sprawujące opiekę nad osobami będącymi w cięższych stanach, agresywnymi, niebezpiecznymi dla otoczenia, w tym na oddziałach zamkniętych. Z tego powodu organ I instancji decyzjami z [...] lipca 2011 r., znak: [...], orzekł o umieszczeniu salowych: M. C., M. W., B. T., A. P., M. M., J. C., I. K., G. B. w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. W odwołaniach od tych decyzji Wojewódzki Szpital Psychiatryczny w A. zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 41 ust. 4 pkt 2 oraz art. 3 ust. 3 i pkt 23 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych poprzez przyjęcie, wskutek błędnej wykładni, że pracownik zatrudniony na stanowisku salowej, wykonuje pracę w szczególnych warunkach i charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 ustawy. Zdaniem strony odwołującej, salowa mimo tego, że pracuje w styczności z pacjentami, nie wykonuje działań leczniczych, a świadczy jedynie czynności pomocnicze. Powołując się na powyższe zarzuty strona odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Okręgowy Inspektor Pracy w K. nie uwzględnił odwołań, podzielił pogląd organu I instancji i utrzymał w mocy decyzje pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniach decyzji podniósł, że prace na stanowisku starszej salowej wymagają szczególnej odpowiedzialności oraz szczególnej sprawności psychofizycznej i spełniają definicję prac o szczególnym charakterze z art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych. Odnosząc się do zakwestionowanego w odwołaniu rozumienia przez organ I instancji terminu "personel medyczny" organ odwoławczy przychylił się do interpretacji tego zwrotu zaprezentowanej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 1114/10, uznając, że pojęcia "personelu medycznego" zawartego w pkt 23 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych nie można utożsamiać z definicją "zawodu medycznego", o której mowa w art. 18d ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jednolity, Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89, z późn. zm.), zmienionej ustawą z 22 października 2010 r. o zmianie ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2010 r. Nr 230, poz. 1507). Gdyby bowiem ustawodawca chciał zrównać znaczeniowo to pojęcie z zawodem medycznym, nie wprowadzał by nowego terminu, a posłużył by się już istniejącym i zdefiniowanym w ustawie. Odnosząc się z kolei do zarzutu braku udział pracowników na stanowiskach salowych w udzielaniu świadczeń medycznych organ odwoławczy wskazał, iż w trakcie kontroli ustalono na podstawie oświadczenia przełożonej pielęgniarek, a więc osoby zorientowanej w warunkach udzielania świadczeń medycznych, że salowe faktycznie wchodzą w skład zespołów terapeutycznych. Potwierdza to także fakt odbycia przez wskazane salowe szkolenia z pomocy doraźnej i uzyskania tytułu ratownika przedmedycznego. W oparciu o powyższe organ uznał, że spełnione zostały przesłanki do uznania, iż: M. C., M. W., B. T., A. P., M. M., J. C., I. K., G. B. wykonują pracę o szczególnym charakterze. W skargach złożonych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wojewódzki Szpital Psychiatryczny w A. zarzucił organom orzekającym naruszenie art. 41 ust. 4 pkt. 2 oraz art. 3 ust. 3 i pkt 23 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych poprzez przyjęcie, wskutek błędnej wykładni, że pracownik zatrudniony na stanowisku salowej, wykonuje pracę w szczególnych warunkach i charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 ustawy o emeryturach pomostowych. Skarżący podniósł, że w świetle regulacji ustawy o emeryturach pomostowych, pojęcie pracy o szczególnym charakterze, konstruowane jest w oparciu o definicję zawartą w art. 3 oraz wykaz nr 2 do tej ustawy. O ile nie budzi wątpliwości fakt, że praca salowej wykonywana jest w warunkach określonych w art. 3, to nie sposób przyjmować, że salowa, jest personelem medycznym, wykonującym pracę na oddziałach psychiatrycznych. Strona skarżąca zwróciła uwagę, że ustawa o emeryturach pomostowych nie zawiera legalnej definicji pojęcia personel medyczny. Nie sposób tej definicji szukać w innych aktach prawnych. W celu określenia desygnatu tej nazwy, należy sięgnąć do reguł znaczeniowych języka potocznego, zgodnie z którymi, za osobę będącą personelem medycznym uważa się pracownika, udzielającego świadczeń medycznych, to jest wykonującego szeroko pojęte działania lecznicze, przy odpowiednim przygotowaniu zawodowym. Salowa mimo tego, że pracuje w styczności z pacjentami, nie wykonuje działań leczniczych, a świadczy jedynie czynności pomocnicze, uzupełniające wobec tych działań, polegające na zapewnieniu porządku i czystości, pomocy przy kąpieli, posiłkach i inne podobne. Spełnianie tych czynności, nie pozwala jednak przyjąć, że personel, który je wykonuje, jest personelem medycznym. Salowe bowiem nie dysponują, żadnym specjalnym wykształceniem medycznym, które jest wymagane dla wykonywania pracy na zajmowanym przez nie stanowisku. Żaden pracownik, nie staje się personelem medycznym tylko dlatego, że spełnia świadczenia, w zakresie opieki na chorym zlecone przez personel medyczny, jeżeli nie posiada specjalnego formalnego przygotowania zawodowego. Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz umorzenie postępowania. W odpowiedzi na skargi Okręgowy Inspektor Pracy w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że w związku z brakiem legalnej definicji pojęcia personelu medycznego, nie można stawiać tezy, że osoba wchodząca w jego skład musi posiadać formalne przygotowanie zawodowe. Ponadto organ zwrócił uwagę, że strona skarżąca nie odniosła się jednak w żaden sposób co do tego, że salowe świadczące pracę u skarżącego wchodzą w skład zespołu terapeutycznego, oraz że ukończyły kurs ratownika przedmedycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skargi nie zasługują na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wyjaśnił, że materialnoprawną podstawą orzekania przez organy w niniejszej sprawie stanowił m. in. art. 41 ust. ust. 4 pkt 2 ustawy z 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych, w świetle którego pracodawca ma obowiązek prowadzić ewidencję pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Natomiast przepisy art. 11a i 19 ust. 1 pkt 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy przyznają państwowej inspekcji pracy kompetencję do kontroli prowadzonej przez pracodawcę ewidencji, jak i do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, wykreślenia go z takiej ewidencji, dokonania skorygowania wpisu w tej ewidencji. W ocenie Sądu I instancji, nie ulega więc wątpliwości, że istnieje prawny obowiązek weryfikacji prawidłowości prowadzenia przez pracodawców takiej ewidencji na wniosek uprawnionego podmiotu. Wniesienie skargi przez pracownika na nieumieszczenie go w ewidencji powoduje bowiem wszczęcie sprawy administracyjnej, która winna zakończyć się odpowiednią merytoryczną decyzją, co w ponownym rozpoznaniu tej sprawy nastąpiło, zgodnie ze wskazaniami i oceną prawną, która wiąże sąd i organy w myśl art. 153 P.p.s.a., wyrażonymi w uprzednio zapadłych wyrokach. W ocenie Sądu, kontrolowane decyzje odpowiadają prawu, a zaprezentowane w nich stanowiska uznać należało za trafne. I tak, jak wyjaśnił dalej Sąd I instancji, ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych, wprowadziła z dniem 1 stycznia 2009 r. reformę systemu ubezpieczeń społecznych. Przepisy tej ustawy definiują m. in. pracę w szczególnych warunkach i pracę o szczególnym charakterze. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych prace o szczególnych charakterze, to takie prace, które wymagają szczególnej odpowiedzialności oraz szczególnej sprawności psychofizycznej, których możliwość należytego wykonywania w sposób niezagrażający bezpieczeństwu publicznemu, w tym zdrowiu lub życiu innych osób, zmniejsza się przed osiągnięciem wieku emerytalnego na skutek pogorszenia się sprawności psychofizycznej, związanego z procesem starzenia się. Wykaz prac o szczególnym charakterze określa załącznik nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych. W tym też zakresie Sąd I instancji podzielił stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, zaprezentowane w wyroku z 13 grudnia 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 653/11; LEX nr 1102241, że ustawodawca zadecydował o określeniu prac w szczególnych warunkach i o szczególnym charakterze. Sąd zgodził się przy tym z tezą, że katalog prac "w szczególnych warunkach", jak i "o szczególnym charakterze", jest katalogiem zamkniętym. Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie przedmiotem oceny organów inspekcji pracy, była praca o szczególnym charakterze, wymieniona w pkt 23 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych w brzmieniu: "prace personelu medycznego oddziałów psychiatrycznych i leczenia uzależnień w bezpośrednim kontakcie z pacjentami, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego" (tekst jednolity, Dz. U. z 2011 r. Nr 231, poz. 1375 z późn. zm.). W ocenie Sądu, zasadne jest stanowisko organów orzekających, że pracownice wykonujące prace salowej w Wojewódzkim Szpitalu Psychiatrycznym w A., należy zaliczyć do personelu medycznego, o którym mowa we wskazanym pkt 23 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych. Jednocześnie Sąd nie zgodził się z twierdzeniem skarżącego, że "personel medyczny" należy utożsamiać jedynie z definicją "zawodu medycznego", zawartą w ustawie z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (art. 2 pkt 2 tej ustawy, Dz. U. Nr 112, poz. 654 z późn. zm.). WSA w Krakowie uznał, że osoba wykonująca zawód medyczny to osoba uprawniona na podstawie odrębnych przepisów do udzielania świadczeń zdrowotnych oraz osoba legitymująca się nabyciem fachowych kwalifikacji do udzielania świadczeń zdrowotnych w określonym zakresie lub w określonej dziedzinie medycyny. Użyte zatem przez prawodawcę w ustawie o emeryturach pomostowych pojęcie "personel medyczny" jest pojęciem zakresowo szerszym niż pojęcie "zawodu medycznego". WSA w Krakowie przyznał, że ustawa o emeryturach pomostowych nie definiuje pojęcia "personelu medycznego". Skoro zatem ani w tym akcie prawnym, ani w innych, nie ma definicji pojęcia prawnego, tzw. definicji legalnej, to według reguł wykładni, należy w pierwszym rzędzie sięgnąć do znaczenia tego pojęcia według języka ogólnego (powszechnego), stosując tzw. językową metodę wykładni. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie jest to język potoczny. Nie chodzi tutaj o "język na co dzień" , którym posługujemy się przy załatwianiu spraw życia codziennego, lecz o język, który jest zbiorem elementów języka etnicznego powszechnie dostępnych dla przeciętnego członka danej grupy etnicznej (Polki, Polaka), a więc co istotne, którego wszystkie wyrażenia są powszechnie rozumiane. Sąd I instancji wyjaśnił, że według Słownika języka polskiego pod red. Mieczysława Szymczaka (Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002 r., s. 611), "personel", to zespół, ogół pracowników instytucji, biura, sklepu itp. np. personel administracyjny, naukowy, pomocniczy. Personel szpitala, drukarni, restauracji. Zaznaczył też, że zgodnie z doktryną i orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego na wykładni językowej nie należy jednak poprzestać, zwłaszcza w prawie administracyjnym, ponieważ: "Nietrafną jest metoda, która polegałaby na odrywaniu pojęć od całości tekstu ustawy i rozpatrywaniu ich w abstrakcyjny, ogólnikowy sposób" (J. Łętowski, Prawo administracyjne, a także uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2000 r., sygn. akt FPS 2/00, publik. w ONSA 2001, nr 1, poz. 2), a: "żadnego przepisu ustawy (...) nie można interpretować w oderwaniu od jej pozostałych przepisów". Koniecznym jest zatem sięgnięcie do innych metod wykładni – celowościowej i systemowej. Otóż, wedle WSA w Krakowie, dla właściwego rozumienia pojęcia "personelu" jako zespołu pracowników w zakładzie opieki zdrowotnej, pomocna więc będzie, jak słusznie zauważa WSA w Lublinie w wyroku z 13 grudnia 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 653/11; LEX nr 1102241, definicja "pracownika działalności podstawowej" zawarta w § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 29 lipca 2011 r. w sprawie warunków wynagradzania za pracę pracowników niektórych podmiotów leczniczych (Dz. U. Nr 159, poz. 954). Zgodnie z tym przepisem wyróżniono dwie grupy pracowników: 1. osoby wykonujące zawód medyczny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej, będące pracownikami, 2. innych pracowników niż wymienieni w pkt 1, których praca pozostaje w związku z udzielaniem świadczeń zdrowotnych. Zgodnie z załącznikiem nr 2 do cytowanego wyżej rozporządzenia salowa wymieniona została jako pracownik działalności podstawowej. Tym samym poczynione przez organy Inspekcji Pracy ustalenia zakresu obowiązków uczestników niniejszego postępowania sądowego – salowych – nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że wszystkie z salowych w zakresie czynności służbowych, jak wynika z umów o pracę, mają bezpośredni kontakt z pacjentami, tj., w takiej relacji z pacjentem, o której mówi pkt 23 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych. Obowiązki ich obejmują m.in.: czuwanie nad bezpieczeństwem chorych, pomoc w zabezpieczaniu pacjentów, udzielanie pomocy chorym przy zaspakajaniu potrzeb fizjologicznych, pomoc przy kąpieli, posiłkach, co zresztą potwierdza sam dyrektor Szpitala, dodając, że czuwają one także nad porządkiem. Ta ostatnia okoliczność również wynika z akt administracyjnych, wyjaśnień salowych i specyfiki ich pracy w szpitalu psychiatrycznym. Bez wątpienia więc w przypadku agresji nie tylko słownej, ale i fizycznej, oporu, co niejednokrotnie jak podkreśliły salowe ma miejsce ze strony pacjentów, mogą one na polecenie pielęgniarki, czy lekarza, użyć przymusu bezpośredniego, który polega na przytrzymywaniu i przymusowym podaniu leków, unieruchomieniu pacjenta, jeżeli taka konieczność zachodzi. Bezzasadne jest więc w świetle powyższego stanowisko strony skarżącej, że praca salowych nie może być zaliczona do pracy o szczególnym charakterze w rozumieniu ustawy o emeryturach pomostowych, bo nie świadczą one usług leczniczych. Wbrew tym twierdzeniom przemawia za tym nie tylko wykładnia językowa, ale przede wszystkim systemowa i celowościowa. Zwrócić należy bowiem uwagę, że ustawodawca kwalifikując prace personelu medycznego oddziałów psychiatrycznych i leczenia uzależnień, nie kierował się unikalnym rodzajem świadczeń zdrowotnych udzielanych przez personel oddziałów psychiatrycznych i leczenia uzależnień, lecz faktem bezpośredniego kontaktu tego personelu z chorymi lub zaburzonymi psychicznie. Argumentacja skargi prowadzi do nie dających się zaakceptować wniosków, że prace salowych oddziałów psychiatrycznych, mających bezpośredni kontakt z pacjentami tych oddziałów, nie wymagają szczególnej odpowiedzialności oraz szczególnej sprawności psychofizycznej oraz, że możliwość należytego wykonywania tych prac w sposób niezagrażający bezpieczeństwu publicznemu, w tym życiu i zdrowiu innych osób, nie zmniejsza się przed osiągnięciem wieku emerytalnego na skutek pogorszenia się sprawności psychofizycznej, związanego z procesem starzenia się. Stan faktyczny oraz doświadczenie życiowe prowadzi wręcz do odmiennych wniosków. Niewłaściwa bowiem postawa salowych może wywołać agresję u pacjentów oddziałów psychiatrycznych. Zapobieżenie takim stanom realizowane jest w drodze m.in. przymusu bezpośredniego. Przemawiające za szerokim rozumieniem pojęcia "personelu medycznego" jest również to, że ustawa o ochronie zdrowia psychicznego określając przesłanki zastosowania przymusu bezpośredniego łączy je z jednym elementów definicji pracy o szczególnym charakterze, wskazanym w pkt 23 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych. Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przesądzone zostało także, że obowiązek umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace o szczególnym charakterze obciąża pracodawcę wówczas, gdy wykonuje on rodzaj pracy wymieniony w załączniku nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych, będąc zatrudnionym w pełnym wymiarze czasu pracy, bez względu na to, czy oprócz wymienionego rodzaju pracy wykonuje również inne czynności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 2011 r., sygn. akt I OSK 440/11, I OSK 441/11, I OSK 442/11, I OSK 443/11, I OSK 444/11 oraz z 12 października 2011 r., sygn. akt I OSK 508/11, I OSK 509/11, I OSK 510/11). Sąd pogląd ten w pełni zaakceptował. Nie ma zatem podstaw, wbrew twierdzeniom skargi, do zarzucenia organom orzekającym naruszenia przepisów postępowania, artykułów: 7, 77 § 1 i 80 oraz 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazanie przez organ odwoławczy w decyzji art. 138 § 2 k.p.a. stanowi jedynie błędne przywołanie tego przepisu zamiast art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co w żaden sposób nie może stanowić podstawy do uchylenia kontrolowanych decyzji, gdyż nie mogło mieć to żadnego wpływu na wynik sprawy. Co więcej, nie można również zarzucić organom błędnej wykładni przepisów prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, skoro nie tylko, że prawidłowo je zrozumiały ale i zastosowały. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewódzki Szpital Psychiatryczny w A., reprezentowany przez radcę prawnego. Skarżący kasacyjnie wystąpił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Zamieścił również wniosek o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy P.p.s.a. poprzez zaniechanie uchylenia decyzji Okręgowego Inspektora Pracy w K. Postawił również zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, a mianowicie przepisu art. 41 ust. 4 pkt 2 oraz art. 3 ust. 3 i pkt 23 załącznika nr 2 do ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych, poprzez błędne przyjęcie, wskutek błędnej wykładni, że pracownik zatrudniony na stanowisku salowej wykonuje pracę w szczególnych warunkach i charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 ww. ustawy, co warunkuje umieszczenie go w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Uzasadniając tak postawione zarzut, skarżący kasacyjnie przytoczył treść art. 4 ustawy cyt. powyżej ustawy i wskazał, że przepis ten z uwzględnieniem unormowań zawartych w art. 5-12 tejże ustawy, stwierdza, że prawo do emerytury pomostowej przysługuje pracownikowi, który spełnia, jak podkreślił, łącznie przesłanki w nim wymienione. Przytoczył także treść powołanego powyżej art. 3 ust. 3 ustawy zawierającego definicje prac o szczególnym charakterze. Stwierdził, że załącznik nr 2 zawierający z kolei wykaz prac wykonywanych w szczególnym charakterze w wierszu 23 uznaje za takie prace – prace personelu medycznego oddziałów psychiatrycznych i leczenia uzależnień w bezpośrednim kontakcie z pacjentami, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego. Z powyższych przepisów skarżący kasacyjnie wyprowadził wniosek, że o ile nie budzi wątpliwości fakt, że praca salowej wykonywana jest w warunkach określonych w art. 3, to nie sposób przyjmować, że salowa jest personelem medycznym, wykonującym pracę na oddziałach psychiatrycznych. W tym zakresie wyjaśnił, że w związku z brakiem definicji legalnej pojęcia "personel medyczny" należy posłużyć regułami znaczeniowymi języka potocznego, zgodnie z którymi za osobę będącą personelem medycznym uważa się pracownika udzielającego świadczeń medycznych, to jest wykonującego szeroko pojęte działania lecznicze, przy odpowiednim przygotowaniu zawodowym. Do kręgu tych osób nie można zaliczyć salowej, która mimo tego, że pracuje w styczności z pacjentami, nie wykonuje działań leczniczych, a świadczy jedynie czynności pomocnicze, uzupełniające względem działań leczniczych. Stwierdził zatem, że za personel medyczny uznać należy osoby spełniające świadczenia polegające na udzielaniu świadczeń medycznych oraz posiadające określone przygotowanie zawodowe. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Okręgowy Inspektor Pracy w K. wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając tak zajęte stanowisko procesowe, podniósł, iż zarzut naruszenia przepisów postępowania jest chybiony, ponieważ jego niezastosowanie jest konsekwencją prawidłowo dokonanej przez Sąd I instancji interpretacji pojęcia "personel medyczny". W odniesieniu do sformułowanego zarzutu naruszenia prawa materialnego stwierdził, ze jest on również niezasadny. Wyjaśnił, że szerszy zakres pojęciowy "personelu medycznego" przyjęty przez organ i Sąd I instancji ma szczególne znaczenie w szpitalach i klinikach psychiatrycznych, w których to placówkach świadczenia medyczne nie mogą być zwykle realizowane bez udziału pomocniczego personelu medycznego. Zauważył również, że w powołanym przez autora skargi kasacyjnej pkt 23 załącznika nr 2 do ustawy, ustawodawca nie zawęża czynności do świadczeń medycznych, tylko używa szerszego pojęcia "prace personelu medycznego". W piśmie procesowym z dnia 26 marca 2014 r. organ wniósł o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy z art. 24 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia regulacji materialnoprawnej. Według art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy "Właściwe organy Państwowej Inspekcji Pracy są uprawnione do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych, wykreślenia go z ewidencji oraz sporządzenia korekty dokonanego wpisu w tej ewidencji". Obowiązek płatnika składek na Fundusz Emerytur Pomostowych umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których przewidziany jest obowiązek opłacania składek na ww. Fundusz, reguluje art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych. Ustawą o emeryturach pomostowych przyznano pracownikowi, który nie został umieszczony w ewidencji środek prawny ochrony – skargę do Państwowej Inspekcji Pracy (art. 41 ust. 6 ustawy o emeryturach pomostowych). W następstwie zasadnej skargi właściwy organ Państwowej Inspekcji Pracy stosuje środki unormowane w art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Zakres przedmiotowy stosowania nakazów unormowanych w art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy wyznacza regulacja ustawy o emeryturach pomostowych. Przyjęta regulacja zakresu właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w ustawie o emeryturach pomostowych oraz właściwość sądów powszechnych w sprawach ubezpieczeń społecznych, w tym i emerytur pomostowych ogranicza zakres właściwości organów Państwowej Inspekcji Pracy do spraw, w których kwalifikacja pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze nie jest sporna. W razie sporu właściwym do kwalifikacji jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych a następnie sąd powszechny. Takie wyznaczenie granic rozdzielenia właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i właściwości Państwowej Inspekcji Pracy wynika z regulacji prawnej przyjętej w ustawie z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.). Według art. 10 ust. 1 tej ustawy "Przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie". Udzielenie interpretacji następuje w drodze decyzji, od której przysługuje odwołanie (art. 10 ust. 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Od decyzji służy odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Właściwość sądu pracy i ubezpieczeń społecznych wskazał Sąd Najwyższy w szeregu postanowieniach. W postanowieniu z 18 stycznia 2012 r., II UK 113/11 stwierdził: "W sprawach z odwołania od decyzji organu rentowego w przedmiocie interpretacji co do zakresu i sposobu stosowania przepisów z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie (art. 10 ust. 1 u.s.d.g.) właściwy jest sąd powszechny (sąd pracy i ubezpieczeń społecznych) (art. 83 ust. 2 u.s.u.s.)". Wykładnia art. 41 ust. 4 pkt 2 w związku z pkt 23 załącznika nr 2 "Wykaz prac o szczególnym charakterze" ustawy o emeryturach pomostowych budzi wątpliwości interpretacyjne i jest przedmiotem sporu pomiędzy płatnikami składek na Fundusz Emerytur Pomostowych a Zakładem Ubezpieczeń Społecznych. W wyroku z 14 czerwca 2011 r., I UK 415/10, Sąd Najwyższy wskazał: "Przyznanie salowej zatrudnionej w bezpośrednim kontakcie z pacjentami oddziałów psychiatrycznych lub oddziałów leczenia uzależnień prawa do emerytury pomostowej wymaga spełnienia ustawowych warunków, o których mowa w art. 3 ust. 3 w związku z art. 4 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. Nr 237, poz. 1656 ze zm.), co oznacza, że nie może być oparte na interpretacji nieobowiązujących aktów prawnych, które regulowały uposażenia pracowników zakładów społecznych służby zdrowia i zaliczały salowe do niższego personelu działalności podstawowej". W uzasadnieniu Sąd Najwyższy wskazał na konieczność podjęcia czynności wyjaśniających, które wymagają zasięgnięcia opinii adekwatnego biegłego. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie uwzględnił charakteru spornego sprawy zakwalifikowania prac salowych, pracujących w bezpośrednim kontakcie z pacjentami oddziałów psychiatrycznych do prac w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, która wymaga rozstrzygnięcia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych a następnie, w razie odwołania, przez sąd pracy i ubezpieczeń społecznych. Sąd oraz organy Okręgowego Inspektora Pracy w K. naruszyły przepisy regulujące zakres właściwości do orzekania przez organy inspekcji pracy w sprawie nakazu pracodawcy umieszczania pracowników w ewidencji pracowników wykonujących pracę w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, przyjmując właściwość do rozpoznawania spraw spornych przypisanych do właściwości sądów powszechnych. W uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., I OPS 4/12, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał: "Sprawy o emerytury pomostowe oraz sprawy dotyczące obowiązku opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych, w których mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy z dnia 17 stycznia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a także przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (art. 25 i 40 ustawy o emeryturach pomostowych). O spełnieniu warunków wymaganych do nabycia prawa do emerytury pomostowej, w tym warunku w postaci okresu pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze wynoszącego co najmniej 15 lat (art. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych), rozstrzyga organ rentowy, a w razie wniesienia odwołania sąd powszechny (art. 25 ustawy o emeryturach pomostowych). W ramach tego postępowania ustala się, czy został spełniony przez pracownika warunek wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze przez co najmniej 15 lat. Tak więc to organ rentowy, a w razie sporu i wniesienia odwołania – sąd powszechny, rozstrzyga o tym, czy przez wymagany okres co najmniej 15 lat pracownik wykonywał prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. W tym postępowaniu rozstrzyga się także o tym, czy była to praca w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze wykonywana w pełnym wymiarze czasu pracy, w rozumieniu art. 3 ustawy o emeryturach pomostowych. Prawo do emerytury pomostowej zależy więc od tego, czy pracownik wykonywał prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze przez okres co najmniej 15 lat, a nie od tego czy był umieszczony w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. O tym, że pracownik spełnia lub nie spełnia ten warunek nabycia prawa do emerytury pomostowej nie może zatem rozstrzygać wpis do ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, ani decyzja administracyjna organów Państwowej Inspekcji Pracy wydana na podstawie art. 11a i art. 12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Oznaczałoby to bowiem, że o spełnieniu przez pracownika jednego z warunków nabycia prawa do emerytury pomostowej rozstrzygają organy Państwowej Inspekcji Pracy oraz w razie wniesienia skargi – sądy administracyjne. Nie ulega zaś wątpliwości, że decyzje administracyjne wydawane przez organy Państwowej Inspekcji Pracy w tych sprawach nie są objęte właściwością sądów powszechnych. Przemawia to za stanowiskiem, że prowadzenie ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych oraz wydawanie decyzji administracyjnych przez organy Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach związanych z prowadzeniem tej ewidencji ma służyć jedynie dokumentowaniu tego, że pracownik wykonuje prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Umieszczenie lub nieumieszczenie w ewidencji nie przesądza zaś o tym, że pracownik spełnia lub nie spełnia ten warunek nabycia prawa do emerytury pomostowej (...). Umieszczenie w ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, wskazuje jedynie, że pracownik wykonuje prace na stanowisku, na którym jest wykonywana praca w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, co nie jest równoznaczne z tym, że za takiego pracownika pracodawca ma obowiązek opłacania składek. Wskazują na to wyraźnie przepisy art. 41 ust. 1 pkt 2 oraz art. 41 ust. 4 pkt 2 i ust. 6, w których jest mowa o pracownikach »za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek«, a nie pracownikach, za których opłaca się składki. Pracownik, za którego przewidziany jest obowiązek opłacania składek, to pracownik, który wykonuje prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, ale ocena i rozstrzygnięcie w razie sporu, czy za takiego pracownika pracodawca jest obowiązany opłacać składki na Fundusz Emerytur Pomostowych należy do właściwości organów rentowych i sądów powszechnych. Prowadzenie ewidencji, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt 2 oraz centralnego rejestru pracowników, o którym mowa w art. 41 ust. 1 pkt 2 ustawy o emeryturach pomostowych, ma ułatwić pobór składek i orzekanie w tych sprawach przez organy rentowe, a nie wyłączyć właściwość organów rentowych w tych sprawach". Zasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 41 ust. 4 pkt 2 oraz art. 3 ustawy o emeryturach pomostowych w związku z pkt 23 załącznika nr 2 do tejże ustawy. Zarzutów i wątpliwości co do zgodności art.11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy z art. 24 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela. Nie znalazł w związku z tym podstaw do skierowania pytania do Trybunału Konstytucyjnego, o co wnioskował organ. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach naruszenia przepisów prawa materialnego, na mocy art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.