I SA/Wa 460/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński WSA Maria Tarnowska Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi [...] Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o. o. w W. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania oddala skargę. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] odmawiające zawieszenia postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...]. Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: M. Sp. z o.o. wnioskiem z dnia 25 sierpnia 2011 r. wystąpiło do Starosty [...] o zawieszenie, w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...], z uwagi na toczące się przed Prezydentem W. postępowanie o ustanowienie na rzecz wnioskodawcy prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu. W uzasadnieniu podano, że wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego złożony został przed wystąpieniem o zwrot nieruchomości. Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania i wskazał, że postępowanie o zwrot nieruchomości ma pierwszeństwo przed postępowaniem o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, nawet wówczas, gdy wniosek o zwrot był późniejszy niż wszczęcie postępowania dotyczącego użytkowania wieczystego. Jeżeli zatem jednocześnie toczy się postępowanie o zwrot i postępowanie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, to drugie z nich powinno ulec zawieszeniu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, bowiem to jego wynik jest zależny od postępowania w przedmiocie zwrotu i zagadnienie to ma walor zagadnienia wstępnego. Wojewoda [...], po rozpoznaniu zażalenia M. Sp. z o.o., postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r. W uzasadnieniu wskazał, powołując się na przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa, że zagadnienie wstępne to kwestia materialnoprawna pojawiająca się w toku sprawy administracyjnej, która uniemożliwia – bez uprzedniego jej rozstrzygnięcia – załatwienie istoty sprawy administracyjnej. Z kolei o pierwszeństwie postępowań, w sytuacji ich kolizji, nie decyduje data wszczęcia, a skutki jakie może wywołać zakończenie każdego z tych postępowań. Postępowanie dotyczące zwrotu nieruchomości wywołuje natomiast dalej idące skutki prawne, niż ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Tym samym to rozstrzygnięcie o zasadności żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu uwłaszczeniowym, skoro uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich, do których należy zaliczyć również poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Od powyższego postanowienia M. Sp. z o.o. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wskazało, że postępowanie dotyczące ustanowienia prawa użytkowania wieczystego stanowi prejudykat w stosunku do postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, gdyż pozytywne rozpoznanie wniosku o uwłaszczenie rzutowałoby na los wniosku o zwrot. Zdaniem skarżącego istotną kwestią jest również ustalenie, czy wniosek o zwrot nieruchomości pochodzi od wszystkich jej współwłaścicieli lub ich spadkobierców. Nawet rozstrzygnięcie dotyczące zawieszenia postępowania powinno zostać poprzedzone ustaleniem, czy postępowanie o zwrot nieruchomości toczy się przy udziale wszystkich uprawnionych stron, natomiast brak takich ustaleń stanowi uchybienie proceduralne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy rozstrzygnięcie sprawy dotyczącej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa w postępowaniu o zwrot ww. nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z zagadnieniem wstępnym, w rozumieniu powołanego przepisu, mamy zatem do czynienia wówczas, gdy istnieje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd, co należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się niezbędna do rozstrzygnięcia w toku postępowania administracyjnego, lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii, mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie nie jest możliwe. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne jest w toku; 2) rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, czyli istnieje związek przyczynowy pomiędzy zagadnieniem wstępnym a rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej; 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Przez pojęcie zagadnienia wstępnego w postępowaniu administracyjnym należy zatem rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości realizacji celu tego postępowania i ma bezpośredni wpływ na jego wynik. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy administracyjnej, na tle której wystąpiło (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 65/12; z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 269/12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt I FSK 33/08). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła, bowiem nie sposób uznać, aby rozstrzygnięcie sprawy o zwrot działki nr [...] zależało od rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej ustanowienia na rzecz skarżącej użytkowania wieczystego do ww. gruntu. Wskazać należy, że stosownie do treści art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), powoływana dalej jako "ugn", poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W orzecznictwie wskazuje się, że uprawnienie byłego właściciela ma pierwszeństwo przed wszystkimi innymi roszczeniami, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Inne stanowisko w tej kwestii godziłoby nie tylko w zasadę pewności obrotu prawnego, lecz także w zasadę ochrony prawa własności i innych praw majątkowych wyrażoną w art. 64 Konstytucji RP. Prawo żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości niewykorzystanej na cele wskazane w decyzji wywłaszczeniowej doznaje jedynie ograniczenia w sytuacji przewidzianej w art. 229 ugn, który wyraźnie stanowi, że jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w tym przepisie (została ona sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej) i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to byłemu właścicielowi, ewentualnie jego następcy prawnemu, nie przysługuje roszczenie o zwrot tej nieruchomości, choćby spełnione były przesłanki do zwrotu określone w powołanych przepisach. Jest to jedyna regulacja w całym systemie prawnym, która wyłącza skuteczne domaganie się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność tej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 647/10). Celem art. 229 ugn jest usankcjonowanie stanu prawnego powstałego przed wejściem w życie cytowanej ustawy w wyniku sprzedaży wywłaszczonej nieruchomości lub oddania jej w użytkowanie wieczyste, jeżeli prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. Już zatem sama treść powołanego przepisu pozwala stwierdzić, że rozstrzygnięcie kwestii roszczenia strony skarżącej o oddanie spornej nieruchomości w użytkowanie wieczyste nie stanowi zagadnienia wstępnego w postępowaniu o zwrot nieruchomości. Wręcz przeciwnie, to zagadnienie zasadności roszczenia o zwrot nieruchomości jest zagadnieniem wstępnym dla nabycia przez państwową jednostkę organizacyjną prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości, skoro nabycie tego prawa nie może nastąpić z naruszeniem praw osób trzecich (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 września 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 178/09). Nie mógł również odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi dotyczący niezbadania przez organy orzekające w przedmiocie zawieszenia postępowania, czy wniosek o zwrot nieruchomości złożony został przez wszystkie uprawnione do tego osoby. Jak już wskazano powyżej niniejsza sprawa dotyczy kwestii zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, natomiast poruszony problem podlegać będzie badaniu w postępowaniu dotyczącym zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż organy orzekające w niniejszej sprawie zasadnie uznały, że sprawa roszczenia strony skarżącej o ustanowienia na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego nie stanowi zagadnienia wstępnego w stosunku do sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Tym samym zarzuty skargi odnoszące się do zaskarżonego postanowienia w związku z zastosowaniem art. 97 § 1 pkt 4 kpa nie zasługiwały na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.