I OSK 3048/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz (spr.) del. WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 441/12 w sprawie ze skargi Z. B., D. S., M. K., M. M., J. P., M. P., M. G., B. N. na uchwałę Rady Miejskiej w Osieku z dnia 31 stycznia 2012 r. nr XVI/120/12 w przedmiocie likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej w Bukowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z. B. na rzecz Gminy Osiek kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 441/12 oddalił skargę Z. B., D. S., M. K., M. M., J. P., M. P., M. G. i B. N. na uchwałę Rady Miejskiej w Osieku z dnia 31 stycznia 2012 r. nr XVI/120/12 w przedmiocie likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej w Bukowej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i ocenę prawną sprawy: Uchwałą z dnia 31 stycznia 2012 r. Nr XVI/120/12 w sprawie likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej w Bukowej, Rada Miejska w Osieku na podstawie art. 59 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 5c pkt 1 ustawy o systemie oświaty stwierdziła, że z dniem 31 sierpnia 2012 r. likwiduje Publiczną Szkołę Podstawową w Bukowej. Uczniom tej szkoły umożliwia się kontynuowanie nauki w Publicznej Szkole Podstawowej w Osieku. Mienie likwidowanej Szkoły przejmuje Urząd Miasta i Gminy w Osieku, a dokumentację, poza dokumentacją przebiegu nauczania, przejmuje Burmistrz Miasta i Gminy w Osieku. W uzasadnieniu podniesiono, że w dniu 28 września 2011 r. Rada Miejska w Osieku podjęła uchwałę o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w Bukowej. Przyczyną likwidacji była mała liczba dzieci oraz wysokie koszty utrzymania szkoły. Obwód zlikwidowanej szkoły miał zostać włączony do obwodu Publicznej Szkoły Podstawowej w Osieku. Wszyscy rodzice zostali pisemnie powiadomieni o zamiarze likwidacji. Świętokrzyski Kurator Oświaty nie wniósł zastrzeżeń do zamiaru likwidacji szkoły z dniem 31 sierpnia 2012 r. Ponadto projekt uchwały poddano konsultacjom z organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego. Skargę na powyższą uchwałę złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Z. B., D. S., M. K., M. M., J. P., M. P., M. G. i B. N. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz zarzucając naruszenie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez niepowiadomienie imiennie każdego z rodziców uczniów w wyznaczonym terminie o zamiarze likwidacji szkoły. W uzasadnieniu skarżący wskazali, że wymienieni w skardze rodzice otrzymali jedno pismo adresowane do obojga małżonków, którego odbiór kwitował tylko jeden z rodziców. Tymczasem fakt zapoznania się z informacją o likwidacji szkoły powinien być stwierdzony podpisem złożonym przez każdego rodzica na piśmie doręczonym każdemu z nich osobiście. Ponadto w jednym przypadku pismo odebrała córka adresatów i nie wiadomo w imieniu którego z rodziców dokonała powyższej czynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Sąd podniósł, że skarga wniesiona została w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z akt przedstawionych Sądowi wynika, że skarżący spełnili opisane wyżej wymogi formalne. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Przepis ten stanowi, że szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także odpowiednio o tym samym lub zbliżonym profilu kształcenia ogólnozawodowego albo kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych – uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Stosownie natomiast do ust. 2 szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, a szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez inną osobę prawną lub fizyczną – za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie. Sąd zaznaczył, że nie było w sprawie kwestionowane, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji Rada Gminy w Osieku prawidłowo określiła termin likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej w Bukowej, a uczniom tej szkoły zapewniono możliwość nauki w innej szkole publicznej tego samego typu. Nie budzi także wątpliwości fakt dopełnienia obowiązku poinformowania właściwego kuratora oświaty o zamiarze likwidacji szkoły. Uchwała została pozytywnie zaopiniowana przez Świętokrzyskiego Kuratora Oświaty w Kielcach. W aktach sprawy znajduje się także pismo Związku Nauczycielstwa Polskiego Zarząd Oddziału w Staszowie z dnia 8 sierpnia 2011 r., z którego wynika, że Związek ten o zamiarze likwidacji szkoły został zawiadomiony. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy podjęcie zaskarżonej uchwały poprzedzone zostało zawiadomieniem rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem. Stanowiska skarżących, że doszło do uchybień w tym względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie podzielił. Sąd podniósł, że jak wynika z nadesłanych akt administracyjnych, zawiadomienia o zamiarze likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej w Bukowej zostały przesłane na adresy wskazane w sporządzonej przez dyrektorkę tej szkoły liście rodziców uczniów, którzy w roku szkolnym 2011/2012 uczęszczali do tej szkoły. Rzeczywiście – jak podkreślają skarżący – zawiadomienia doręczane były jedną przesyłką do obojga rodziców na ich wspólny adres, a nie oddzielnie do każdego z nich, jednak okoliczność ta - w ocenie Sądu - nie wpływa na skuteczność zawiadomienia. Zdaniem Sądu I instancji przyjąć należy, że w sytuacji, gdy władza rodzicielska (bądź wykonywanie pieczy nad dzieckiem) przysługuje prawnie obojgu rodzicom (opiekunom), informacja o zamiarze likwidacji szkoły powinna być adresowana tak do ojca jak i do matki dziecka, a nie tylko do jednego z nich. Nie oznacza to jednak, że jeśli ustawowy obowiązek zawiadomienia rodziców organ realizuje poprzez formę pisemną np. przesłanie listu poleconego, to winien kierować oddzielne zawiadomienia do każdego rodzica nawet wówczas, gdy zamieszkują oni razem i wspólnie wykonują przysługującą im z mocy prawa władzę rodzicielską. W takim wypadku wystarczy skierowanie jednego wspólnego zawiadomienia zaadresowanego do obojga rodziców, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Sąd zwrócił uwagę, że zawiadomienie z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty nie jest tożsame z zawiadomieniem, o jakim mowa w K.p.a. Z treści tego przepisu wynika, że zawiadomienie powinno być skierowane do rodziców dzieci, przy czym ustawa nie określa formy takiego zawiadomienia, a jedynie wymaga, by rodzice zostali poinformowani o likwidacji szkoły. Dlatego zawiadomienie nie musi nastąpić na piśmie, a przykładowo powiadomienie osób obecnych na zebraniu oraz skierowanie pisemnych zawiadomień do pozostałych rodziców uczniów czyni zadość wymaganiom, o których mowa w art. 59 ust. 1 ustawy. Jak wynika z nadesłanej Sądowi dokumentacji, wszystkie zawiadomienia dotyczące zamiaru dokonania likwidacji szkoły skierowane pod adresy rodziców, których prawidłowość nie została zakwestionowana, zostały odebrane przed upływem terminu 6-miesięcznego, a więc przed 1 marca 2012 r. (w dniach 12 i 13 grudnia 2011 r.). Dla oceny prawidłowości tych zawiadomień z punktu widzenia wymogów art. 59 ust.1 ustawy, nie bez znaczenia jest okoliczność, że żaden z rodziców, ani na etapie procedury uchwałodawczej, ani w toku postępowania sądowego nie zarzucał braku faktycznego zawiadomienia go o zamiarze likwidacji szkoły, a konkretnie tego, że osoba która przesyłkę odebrała – nie przekazała jej drugiemu małżonkowi lub rodzicowi. Sam fakt, że na zwrotnym poświadczeniu odbioru zawiadomienia nie znajduje się podpis adresata, nie stwarza domniemania, że przesyłka do niego nie dotarła, a co za tym idzie nie może automatycznie podważyć skuteczności powiadomienia takiego rodzica o zamiarze likwidacji szkoły. Zdaniem Sądu podnoszenie jedynie zarzutu nie otrzymania zawiadomienia adresowanego wyłącznie do jednego z rodziców, w sytuacji gdy niesporne jest, że powiadomienia skierowane do obojga rodziców odebrał i podpisał jeden z nich nie może automatycznie oznaczać nieskuteczności wypełnienia przez organ obowiązku z art. 59 ust. 1 ustawy. W związku z powyższym Sąd uznał, że spełnione zostały warunki do przyjęcia, iż wszyscy skarżący zostali zawiadomieni o likwidacji szkoły, co musiało prowadzić do uznania nietrafności zarzutu skargi wskazującego na naruszenie przepisu prawa materialnego. Odnosząc się do wyroków sądów administracyjnych powołanych w skardze Sąd stwierdził, że zarówno w sprawie o sygn. I OSK 374/09, jak i I OSK 66/07, NSA orzekał w odmiennych, aczkolwiek rodzajowo zbliżonych stanach faktycznych, dlatego wyrażonego tam poglądu nie należy generalizować i przenosić na grunt każdej innej, podobnej sprawy. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł Z. B., reprezentowany przez adwokata. Zaskarżonemu wyrokowi w całości zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że do uznania za prawidłowe zawiadomienia rodziców o likwidacji szkoły wystarczającym jest doręczenie zawiadomienia jednemu z rodziców, podczas gdy o likwidacji szkoły powinien być zawiadomiony każdy z rodziców z osobna, oraz poprzez konstruowanie domniemania, że zawiadomienie jednego z rodziców jest skuteczne względem drugiego, podczas gdy ustawa takiego domniemania nie przewiduje. Wskazując na ten zarzut wniesiono o uchylenie w całości skarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że rodzice uczniów likwidowanej szkoły nie zostali prawidłowo powiadomieni o zamiarze jej likwidacji i w konsekwencji skarżona uchwała, jako podjęta z naruszeniem prawa, jest nieważna. Wskazano, że z treści art. 59 ust. 1 zd. drugie ustawy o systemie oświaty wynika bezspornie, że każdy rodzic dziecka musi być skutecznie zawiadomiony o zamiarze likwidacji szkoły. Powyższy przepis nie zawiera domniemania, że zawiadomienie jednego z rodziców dziecka jest skuteczne względem drugiego. Ma on zatem charakter bezwzględnie zobowiązujący organ do zawiadomienia wszystkich rodziców o zamiarze likwidacji szkoły. Informacja o zamiarze likwidacji szkoły winna być imiennie adresowana do każdego rodziców i musi do niego dotrzeć (por. wyrok NSA z dnia 7 października 2009 r. w sprawie I OSK 374/09, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2007 r. w sprawie III SA/Kr 437/07). Żaden z przepisów prawa nie pozwala na przyjęcie założenia, jak to przyjął WSA w Kielcach, że doręczenie zawiadomienia jednemu z rodziców dziecka czyni skutecznym doręczenie drugiemu z nich. W sprawie nie zostali powiadomieni o likwidacji szkoły oboje rodzice uczniów Publicznej Szkoły Podstawowej w Bukowej, tj. A. i R. K., S. i P. S., B. i Z. F., A. i M. G., B. i A. N., J. i M. M., A. i M. K., J. i E. T., E. i D. S., D. i Z. B., ale tylko jeden z rodziców. Zawiadomienia doręczane były jedną przesyłką do obojga rodziców i tylko przez jednego z nich odbiór został poświadczony. Organ nie dysponuje dowodem doręczenia zawiadomienia drugiemu z rodziców. Opieranie się w tym zakresie na domniemaniach wynikających z doświadczenia życiowego jest niczym nieuzasadnione. Nie można wykluczyć sytuacji, że mimo przysługiwania władzy rodzicielskiej rodzice żyją w faktycznej separacji, czy pracują z dala od domu – jak w przypadku skarżącego. To na organie prowadzącym spoczywa ciężar udowodnienia ponad wszelką wątpliwość, że wywiązał się z wymaganego przepisem art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty obowiązku. Faktu doręczenia zawiadomienia nie można domniemywać. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Osieku wniosła o oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu podniesiono, że czym innym jest doręczenie pisma w postępowaniu administracyjnym, a czym innym zawiadomienie o zamiarze likwidacji szkoły. Zawiadomienie to nastąpić może w każdy skuteczny sposób. Skoro sam skarżący potwierdza fakt otrzymania zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły jedną przesyłką zaadresowaną do obojga rodziców i przez jednego z nich poświadczoną, zdaniem organu, skutecznie doszło do zawiadomienia obojga rodziców w dacie doręczenia pisma. Doręczenie zawiadomienia wszystkim rodzicom nastąpiło do 13 grudnia 2011 r., o zamiarze likwidacji szkoły wszyscy rodzice wiedzieli już w 2011 r., wówczas na prośbę rodziców i mieszkańców odłożono zamiar likwidacji szkoły o rok. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Wobec tego, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wyliczone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę – w myśl art. 183 § 1 tej ustawy – w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 59 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez jego błędną wykładnię nie jest usprawiedliwiony. Zdanie drugie art. 59 ust. 1 powołanej ustawy brzmi: "Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych – uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwy do prowadzenia szkół danego typu". Zarzut błędnej wykładni odnosi się do przyjętej w zaskarżonym wyroku interpretacji normy dotyczącej obowiązku zawiadomienia o zamiarze likwidacji szkoły rodziców uczniów. Skarżący stwierdził, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że do uznania za prawidłowe zawiadomienia rodziców o zamiarze likwidacji szkoły wystarczającym jest doręczenie zawiadomienia jednemu z rodziców. Ponadto, zdaniem skarżącego, Sąd przyjął domniemanie, że zawiadomienie jednego z rodziców jest skuteczne względem drugiego, czego ustawa nie przewiduje. Omawiając powyższy zarzut przede wszystkim wskazać trzeba, że jego konstrukcja nie uwzględnia w pełni stanowiska wyrażonego co do omawianej kwestii w zaskarżonym wyroku. Ponadto pomija okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, które nie zostały zakwestionowane w skardze kasacyjnej, w tym fakt, że niesporne w sprawie jest, że zawiadomienia o zamiarze likwidacji Publicznej Szkoły Podstawowej w Bukowej zostały przesłane, zgodnie z listą rodziców uczniów uczęszczających w roku szkolnym 2011/2012 do tej szkoły jedną przesyłką adresowaną do obojga rodziców na ich wspólny adres. Wszystkie zawiadomienia zostały skierowane na adresy, których prawidłowość nie została zakwestionowana, przesyłki doręczono 12 i 13 grudnia 2011 r. (zawiadomienie powinno nastąpić przed 1 marca 2012 r.). Nikt z rodziców na etapie procedury uchwałodawczej ani w toku postępowania sądowego nie zarzucał braku faktycznego zawiadomienia go o zamiarze likwidacji szkoły, a konkretnie tego, że osoba, która przesyłkę odebrała nie przekazała jej drugiemu małżonkowi. W takich okolicznościach sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach słusznie uznał, że jedynie z tej przyczyny, że zawiadomienia, choć zostały skierowane do obojga rodziców, to przesłane zostały jedną przesyłką, której doręczenie pokwitował jeden z rodziców, nie można uznać, że nie został w sprawie wypełniony obowiązek wynikający z art. 59 ust. 1 ustawy. Powyższą ocenę Sąd I instancji poprzedził przedstawieniem pominiętego w skardze kasacyjnej poglądu, że w sytuacji, gdy władza rodzicielska przysługuje prawnie obojgu rodzicom informacja o zamiarze likwidacji szkoły powinna być adresowana tak do ojca, jak i do matki dziecka, a nie tylko do jednego z nich. Nie oznacza to jednak – jak podkreślił Sąd – że jeśli ustawowy obowiązek zawiadomienia rodziców organ realizuje przez formę pisemną, np. przesłanie listu poleconego, to winien kierować oddzielne zawiadomienie do każdego rodzica nawet wówczas, gdy zamieszkują oni razem i wspólnie wykonują władze rodzicielską. W takim wypadku – zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach – wystarczy skierowanie jednego wspólnego zawiadomienia zaadresowanego do obojga rodziców. Stanowisko to skład orzekający w sprawie niniejszej w postępowaniu kasacyjnym podziela. Jak słusznie bowiem podniesiono w zaskarżonym wyroku art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty nie określa formy, w jakiej rodzice winni być poinformowani o zamiarze likwidacji szkoły. Czynność zawiadomienia, o której mowa w tym przepisie, jest tzw. czynnością materialnotechniczną, która choć ma charakter faktyczny, to jednak pośrednio wywołuje skutki prawne, gdyż warunkuje prawidłowość procedury likwidacyjnej. Ustanawiając obowiązek zawiadomienia rodziców o zamiarze likwidacji szkoły ustawodawca nie sprecyzował, w jaki sposób zawiadomienie to ma nastąpić, zakreślił jedynie ramy czasowe powiadomienia. W omawianym przepisie ustawy o systemie oświaty nie wskazano, że zawiadomienie, jeżeli następuje w formie pisemnej, winno być doręczone według zasad doręczania korespondencji w postępowaniu administracyjnym przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego (rozdział 8 "Doręczenia"), nie ma więc podstaw do odwoływania się w tych sprawach wprost do tej regulacji. Oceniając prawidłowość działań organu prowadzącego szkołę, podejmowanych w ramach niezbędnej procedury przewidzianej w ustawie o systemie oświaty, jako poprzedzającej podjęcie uchwały o likwidacji szkoły, należy mieć na uwadze cel omawianej regulacji. Obowiązek odpowiednio wczesnego (minimum 6 miesięcy wcześniej) przekazania rodzicom małoletnich dzieci informacji o zamiarze likwidacji szkoły służyć ma możliwości podjęcia przez nich stosownych działań z racji obowiązków wynikających z wykonywania władzy rodzicielskiej, w tym zapewnienia małoletniemu dziecku należytej pieczy i strzeżenia jego interesów. Uznanie przez Sąd I instancji, że w sytuacji, gdy zgodnie z wiedzą, jaką dysponowała szkoła oboje rodzice zamieszkują razem z małoletnim dzieckiem i wspólnie wykonują władzę rodzicielską, organ prowadzący szkołę mógł wysłać jedno wspólne zawiadomienie pisemne adresowane do obojga rodziców na ich wspólny adres nie stanowiło błędnej wykładni art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, jak zarzucono w skardze kasacyjnej. Słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zauważył, odnosząc się do argumentacji nawiązującej do treści wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych w sprawach o sygn. I OSK 66/07 i I OSK 374/09 – że poglądy wyrażone w rodzajowo tożsamych sprawach, jednakże dotyczących odmiennych stanów faktycznych, nie mogą być generalizowane i przenoszone na grunt każdej innej, podobnej sprawy. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekając o kosztach postępowania kasacyjnego w myśl art. 204 pkt 1 tej ustawy.