II GZ 388/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Jagielska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia "A." Spółki z o.o. w B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 13 sierpnia 2012 r. sygn. akt III SA/Gl 1164/12 w zakresie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji w sprawie ze skargi "A." Spółki z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem objętym zażaleniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił wniosek "A." Spółki z o.o. z B. o wstrzymanie wykonania decyzji w sprawie ze skargi tej Spółki na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Referując stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w opisanej wyżej skardze Spółka zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na realne niebezpieczeństwo spowodowania trudnych lub wręcz niemożliwych do odwrócenia skutków. Uzasadniając wniosek podała, że utrata prawa do organizowania gier we wszystkich punktach ujętych w zezwoleniu oznacza fizyczną likwidację tych punktów gier, a to powoduje nieodwracalny brak możliwości czerpania dochodów z automatów do gier znajdujących się w niniejszych punktach. Podkreśliła, że nawet pozytywne dla niej rozstrzygnięcie Sądu nie da Spółce możliwości natychmiastowego powrotu do prowadzenia działalności w tych samych punktach gier, a w konsekwencji nawet w takim przypadku sytuacja skarżącej ulegnie pogorszeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. uzasadniając rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku wskazał, że nie dopatrzył się przesłanek przemawiających za jego uwzględnieniem, albowiem wniosek ten został sformułowany ogólnikowo, a ponadto nie przedłożono żadnych dokumentów dotyczących sytuacji finansowej i majątkowej skarżącej. W takiej sytuacji Sąd uznał, że nie mógł przeprowadzać postępowania wyjaśniającego z urzędu w poszukiwaniu przyczyn ubiegania się skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w postępowaniu sądowym, ani domniemywać okoliczności, które przemawiałyby za pozytywnym rozpatrzeniem wniosku strony i biorąc pod uwagę powyższe wniosek ten oddalił. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła "A." Sp. z o.o. zarzucając mu rażące naruszenie: 1) art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej jako: p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik postępowania, poprzez: - bezpodstawne uznanie, iż dla wykazania, że w sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla skarżącej, w przypadku wykonania zaskarżonej decyzji, potrzebne są szczególne dowody, podczas gdy stwierdzić należy, że dyspozycja przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. nie wprowadza żadnych szczególnych reguł dowodowych, tym bardziej dowody w postaci dokumentów dotyczących sytuacji finansowej Spółki są zupełnie bezprzedmiotowe dla stwierdzenia przesłanek zastosowania przepisu, - błędną jego wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie, podczas gdy skarżąca w sposób logiczny i przekonujący wykazała, że wykonanie zaskarżonej decyzji i przerwa w prowadzeniu działalności tworzy potencjalne niebezpieczeństwo wyrządzenia Spółce szkody lub spowodować może skutki trudne do odwrócenia, 2) dowolną, a nie swobodną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, mającą istotne znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy poprzez uznanie, że Spółka nie przedstawiła okoliczności faktycznych świadczących o możliwości, potencjalnym niebezpieczeństwie, powstania dla niej szkody lub zaistnienia okoliczności, których skutków nie można będzie odwrócić w związku z wykonaniem zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że Spółka od blisko czterech miesięcy ponosi negatywne konsekwencje zaskarżonej decyzji polegające na niemożności prowadzenia działalności gospodarczej w ramach cofniętego zezwolenia. Dalsze wykonywanie decyzji oznaczać będzie fizyczną likwidację wszystkich punktów objętych tym zezwoleniem. Z cofnięciem zezwolenia wiąże się obowiązek fizycznego wyłączenia wszystkich automatów eksploatowanych w punktach objętych cofniętym zezwoleniem, podjęcia czynności takich jak zgłoszenie zawieszenia pracy automatów z punktów gier oraz przemieszczenie ich w inne miejsce, co często nie zdejmuje ze Spółki obowiązku rozliczenia się z właścicielami lokali, w których urządzane są punkty gier. Ewentualnie pomyślny dla skarżącej wyrok Sądu I instancji i czynności "reaktywacyjne" będą się wiązały z kolejnymi wysokim kosztami, a ich przeprowadzenie będzie czasochłonne przez co niemożliwe będzie prowadzenie przez Spółkę działalności przez kolejny okres. Ponadto stwierdzono, że brak znacznej części przychodu po stronie Spółki z działalności prowadzonej w ramach cofniętego zezwolenia powoduje poważne utrudnienia w spłacie bieżących zobowiązań Spółki, w szczególności podatkowych oraz kredytowych. W piśmie z dnia 15 listopada 2012 r. Spółka zamieściła "uzupełnienie zażalenia", w którym podtrzymała stanowisko zawarte w zażaleniu. Jednocześnie, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do tego pisma. W obszernym uzasadnieniu pisma Spółka stwierdziła m.in., że spłaca zadłużenie w zapłacie podatku od gier w kwocie ok. 130.000 zł miesięcznie, na dowód czego przedłożyła dowody wpłat dokonywanych na rachunek organów egzekucyjnych. Jednocześnie wyjaśniła, że główną przyczyną powstania zaległości podatkowej, było wprowadzenie, od dnia 1 stycznia 2010 r., nowej stawki w podatku od gier na automatach o niskich wygranych. Nagła zmiana zasad urządzania gier utrudniła Spółce planowaną spłatę poczynionych inwestycji i spowodowała, że zakupione przez nią w 2009 r. nowe automaty o niskich wygranych, jak i dotychczas posiadane stały się bezwartościowe wobec niemożności ich wprowadzenia na rynek, odsprzedaży czy przerobienia na inne funkcje. W okresie swojej działalności Spółka zaciągnęła kredyty i pożyczki w Banku S. w J. oraz N. Bank S.A. w W. Łączna kwota zobowiązań z ich tytułu wynosi 4.781.647,73 zł i zobowiązania te nie zostały spłacone. Miesięczna wysokość raty z tytułu ww. zobowiązań wynosi ok. 80.000 zł. Dodatkowo wskazując na spadek przychodów Spółka stwierdziła, że w grudniu 2009 r. eksploatowała 426 automatów o niskich wygranych, uzyskując przychód w wysokości 4.619.318 zł (za kwartał), a aktualnie eksploatuje jedynie 73 automaty, uzyskując przychód w wysokości 1.128.336 zł (za kwartał). Szczegółowe zestawienie liczby eksploatowanych automatów oraz wysokości uzyskiwanych przychodów miały obrazować załączone do pisma dokumenty. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Zgodnie natomiast z § 3 powołanego przepisu po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że co do zasady wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu w całości lub w części stanowi zatem odstępstwo od tej generalnej zasady i jest dopuszczalne jedynie po spełnieniu określonych w p.p.s.a. przesłanek, których istnienie strona musi należycie uzasadnić. Przystępując do oceny prawidłowości orzeczenia Sądu I instancji należy przede wszystkim wskazać, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji przez Sąd zależy od spełnienia istnienia przesłanek niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Ustawodawca nie sprecyzował, co należy rozumieć pod tymi pojęciami, dlatego ocena wystąpienia tych przesłanek za każdym razem zależy od sądu. Ocena ta jest swobodna, ale nie dowolna. Zatem sąd rozpoznając wniosek o udzielenie tymczasowej ochrony ma obowiązek za każdym razem wskazać podstawę uwzględnienia bądź odmowy uwzględnienia wniosku o wstrzymanie wykonania aktu lub czynności. Natomiast obowiązek wykazania okoliczności stanowiących podstawę wstrzymania wykonania decyzji spoczywa na wnioskodawcy (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Zakamycze 2005, s. 168). Podkreślenia wymaga, iż przesłanki wstrzymania wykonania aktu lub czynności zostały określone przy użyciu zwrotów nieostrych. Uzasadnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających stwierdzić, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Jego twierdzenia w tym zakresie powinny zostać poparte dokumentami źródłowymi, zwłaszcza dotyczącymi jego sytuacji finansowej oraz majątkowej, zmierzającymi do wykazania istnienia przesłanek. Wniosek nieuzasadniony w ten sposób uniemożliwia sądowi dokonania jego merytorycznej oceny (por. postanowienie NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 466/09, zbiór lex nr 563508). Przenosząc rozważania ogólne na grunt niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił wskazywane przez skarżącą okoliczności mające jej zdaniem uzasadniać złożony wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Twierdzenia te sprowadzały się bowiem do sformułowań o charakterze ogólnym, a za takie należy uznać okoliczności dotyczące zamknięcia punktu gier, czy też kwestie organizacyjne i techniczne spowodowane wycofaniem automatu z obrotu. Wobec tego, po pierwsze, należy stwierdzić, że wnioskowanie, iż wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje w omawianym stanie sprawy automatycznie skutki wskazane we wniosku, jest co najmniej przedwczesne wobec nieznajomości przez Sąd sytuacji finansowej skarżącej. Spółka we wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie wykazała, dlaczego Sąd winien uznać, iż jej wykonanie spowoduje wskazywane zagrożenia. Do akt nie złożono bowiem żadnych dowodów obrazujących stan finansowy i majątkowy skarżącej, które uprawdopodabniałyby wskazywane okoliczności i które pozwoliłyby Sądowi na dokonanie oceny faktycznego wpływu wykonania zaskarżonej decyzji na możliwość wyrządzenia Spółce znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Po drugie, okoliczności, na które powołuje się Spółka nie stanowią o zagrożeniach z art. 61 § 3 p.p.s.a., lecz określają naturalną konsekwencję, logiczne następstwa wykonania decyzji o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach. Podsumowując, ewentualne uwzględnienie wniosku mogłoby nastąpić jedynie, gdyby wskazano w nim konkretne okoliczności odnoszące się do sytuacji finansowej, majątkowej skarżącej, które dawałyby podstawy do uznania, że w przypadku cofnięcia zezwolenia na prowadzenie i urządzanie gier na automatach o niskich wygranych dojdzie do realizacji wskazanych przez stronę przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom zażalenia z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, że WSA w Warszawie zarzucił Spółce zaniechanie udowodnienia w jakiś szczególny, konkretny sposób okoliczności z art. 61 § 3 p.p.s.a. WSA stwierdził bowiem jedynie, że wniosek skarżącej został uzasadniony ogólnikowo, do wniosku "nie przedłożono żadnych dokumentów dotyczących sytuacji finansowej i majątkowej skarżącej Spółki". Mając na uwadze, że wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji istotnie nie miał wystarczająco konkretnego i tym samym przekonującego uzasadnienia, należy uznać, że WSA prawidłowo wniosek ten oddalił. Powyższej oceny nie zmienia fakt, że w zażaleniu i przede wszystkim w uzupełnieniu zażalenia na postanowienie odmawiające wstrzymanie wykonania decyzji skarżąca podnosiła bardziej szczegółowe okoliczności, które ewentualnie mogłyby zostać ocenione jako uzasadniające zastosowanie omawianej formy ochrony tymczasowej oraz przedłożyła dokumenty mające świadczyć o prawdziwości swoich twierdzeń. W związku z tym wskazać należy, że mając na uwadze wyjątkowy charakter instytucji wstrzymania wykonania decyzji i ustawowe wymogi z tym związane, określenie dopiero w zażaleniu przesłanek wstrzymania wykonania decyzji nie może prowadzić do uznania zażalenia za zasadne (tak również: postanowienie NSA z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II GZ 172/12, z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt II OZ 1074/11, opubl., tak jak pozostałe powołane orzeczenia, w bazie orzeczeń na stronie internetowej: nsa.gov.pl). Zażalenie nie jest bowiem środkiem służącym do uzupełniania złożonego w sprawie wniosku. Zażalenie jest jednym z dwóch środków odwoławczych od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, co wynika z treści art. 194 p.p.s.a. Jego istotą jest kontrola legalności wymienionych w przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnych postanowień i zarządzeń wydanych w toku postępowania (tak: postanowienie NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FZ 110/10). Rozpatrując zatem wiosek o przeprowadzenie dowodów z załączonych do uzupełnienia zażalenia dokumentów Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wszelkie okoliczności zaprezentowane w postępowaniu zażaleniowym mogą stać się przedmiotem badania Sądu, o ile strona złoży powtórny wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasadnie Sąd I instancji ocenił, iż rozpoznawany w niniejszym postępowaniu wniosek został sformułowany w sposób lakoniczny i ogólnikowy, bez przedstawienia konkretnych okoliczności wskazujących, iż spełnione zostały przesłanki wstrzymania wykonania decyzji wynikające z art. 61 § 3 p.p.s.a. Strona nie wykazała w wystarczającym stopniu istnienia okoliczności uzasadniających obawę wyrządzenia znacznej szkody bądź spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania zażaleniowego z uwagi na brak podstawy prawnej w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie orzeczono.