II GSK 2048/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy i Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 611/12 w sprawie ze skargi Gminy i Miasta K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wypłaconych środków 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy i Miasta K. na rzecz Ministra Pracy i Polityki Społecznej kwotę 2200 (dwa tysiące dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 sierpnia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 611/12, oddalił skargę Gminy i Miasta K. (dalej: skarżąca, Gmina) na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] stycznia 2012r., nr [...] w przedmiocie nakazu zwrotu wypłaconych środków. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu, że w dniu [...] lipca 2010 r. Gmina złożyła do Prezesa Zarządu Funduszu, za pośrednictwem Oddziału Ś. PFRON z siedzibą w K., wniosek o przekazanie kwoty rekompensującej utracone dochody z tytułu zwolnień określonych w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych na łączną kwotę [...] zł, wskazującą przewidywane roczne skutki zwolnień, wynikające z decyzji, dokonanych czynności cywilnoprawnych w formie aktów notarialnych oraz deklaracji i informacji podatkowych na dany rok podatkowy, według stanu na dzień [...] czerwca 2010 r. W dniu [...] października 2010 r. Fundusz przekazał na rachunek bankowy Urzędu Gminy kwotę [...] zł, stanowiącą 87,80 % kwoty wynikającej z § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 sierpnia 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad obliczania i trybu przekazywania gminom dotacji celowej ze środków PFRON (Dz. U. z 2003 r. nr 166, poz. 1616 ze zm.), tj. kwoty [...] zł i następnie w dniu [..] stycznia 2011 r. kwotę [...] zł, stanowiącą uzupełnienie kwoty wynikającej z § 4 pkt 1 rozporządzenia. W dniu 7 kwietnia 2011 r. Gmina złożyła wniosek o przekazanie kwoty rekompensującej utracone dochody z tytułu zwolnień określonych w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, według stanu na [...] grudnia 2010 r. Pismem z dnia [...] maja 2011 r., Fundusz poinformował Gminę, iż w związku z niedotrzymaniem ustawowego terminu złożenia do dnia [...] marca 2011 r. wniosku, o którym mowa w art. 47 ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 201r., nr 127, poz. 721 ze zm., dalej: ustawa o rehabilitacji), zgodnie zaś z art. 47 ust. 2b tej ustawy, środki otrzymane przez gminę na podstawie wniosku, o którym mowa w art. 47 ust. 2a pkt 1 ustawy o rehabilitacji, należy zwrócić na rachunek Funduszu wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie 3 miesięcy od dnia upływu terminu do złożenia wniosku, tj. do dnia [...] czerwca 2011 r. Pismem z dnia [...] maja 2011 r. Gmina wniosła o uwzględnienie wniosku pomimo upływu terminu. Następnie w piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r. Fundusz poinformował stronę, iż nie ma podstaw prawnych do pozytywnego rozpatrzenia jej wniosku. W dniu [...] lipca 2011 r. Fundusz wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu przekazanych Gminie środków. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych nakazał Gminie zwrócić przekazane środki w łącznej kwocie 28.674,00 zł wraz z odsetkami. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 45 ust. 3a i art. 47 ust. 2b ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. ustawy o rehabilitacji. Gmina K. wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji podnosząc, że przepis art. 47 ust. 2b ustawy o rehabilitacji przewiduje obowiązek zwrotu dotacji tylko w razie niezłożenia wniosku, a nie w razie jego nieterminowego złożenia. Zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu PFRON nakazującą Gminie zwrot wypłaconych środków. W uzasadnieniu Minister wyjaśnił, iż zgodnie z art. 47 ust. 2a ustawy o rehabilitacji gminy składają do Funduszu wnioski o wypłatę kwoty rekompensującej dochody utracone z tytułu zwolnień w terminach: 1) do dnia 31 lipca roku podatkowego - wykazując przewidywane roczne skutki zwolnień, wynikające z decyzji, dokonanych czynności cywilnoprawnych w formie aktów notarialnych oraz deklaracji i informacji podatkowych na dany rok podatkowy, według stanu na dzień 30 czerwca roku podatkowego, za który sporządzany jest wniosek; 2) do dnia 25 marca roku następującego po roku podatkowym - wykazując faktyczne roczne skutki zwolnień, wynikające z decyzji, dokonanych czynności cywilnoprawnych w formie aktów notarialnych oraz deklaracji i informacji podatkowych na dany rok podatkowy, według stanu na dzień 31 grudnia roku podatkowego, za który sporządzany jest wniosek. W myśl zaś art. 47 ust. 2b w przypadku niezłożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2a pkt 2, gmina zwraca do PFRON otrzymane środki wykazane we wniosku, o którym mowa w ust. 2a pkt 1, wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie 3 miesięcy od dnia upływu terminu do dnia złożenia wniosku, o którym mowa w art. 47 ust. 2a pkt 2 ustawy. Organ zauważył następnie, że w wyroku z dnia 30 kwietnia 2009 r. sygn. akt U 2/08 Trybunał Konstytucyjny wyraźnie stwierdził, iż złożenie wniosku o wypłatę kwoty rekompensującej dochody utracone z tytułu zwolnień do dnia 25 marca roku następującego po roku podatkowym ("wniosku rozliczeniowego") ma charakter materiaInoprawny. Dochowanie tego terminu - czyli złożenie przed jego upływem wniosku "rozliczeniowego" jest warunkiem uzyskania rekompensaty przez gminy. Mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego Minister wskazał, że skoro w niniejszej sprawie Gmina złożyła wniosek o wypłatę kwoty rekompensującej w dniu 7 kwietnia 2011 r., a więc po terminie określonym w art. 47 ust. 2a pkt 2 ustawy o rehabilitacji, zasadnym było wezwanie jej do zwrotu rekompensaty, a następnie wydanie decyzji nakazującej zwrot środków. Gmina i Miasto K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej zarzucając naruszenie art. 47 ust. 2b ustawy o rehabilitacji przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż niedochowanie terminu złożenia wniosku, podlega sankcji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.) oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że o terminie do złożenia wniosku "rozliczeniowego", o którym mowa w art. 47 ust. 2a pkt 2 ustawy o rehabilitacji wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 kwietnia 2009 r. w sprawie o sygn. akt U 2/08. W wyroku tym Trybunał, uznał za niezgodny z art. 47 ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92, Nr 227, poz. 1505 i Nr 237, poz. 1652 oraz z 2009 r. Nr 6, poz. 33), a przez to jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 sierpnia 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad obliczania i trybu przekazywania gminom dotacji celowej ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 166, poz. 1616 oraz z 2004 r. Nr 174, poz. 1811). Termin ten był bowiem początkowo umieszczony w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy i dopiero po wyroku Trybunału dodany do ustawy. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że termin do złożenia wniosku "rozliczeniowego" ma charakter materialnoprawny, a jego uchybienie powoduje utratę prawa do rekompensaty. Stanowisko to zachowuje w pełni aktualność w obecnym stanie prawnym, gdyż rozwiązania z rozporządzenia zostały po wyroku Trybunału w wersji niemalże identycznej przeniesione do ustawy o rehabilitacji. Zgodnie z definicja termin materialny to okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw i obowiązków jednostki w ramach administracyjnoprawnego stosunku prawnego. Uchybienie terminu materialnego powoduje skutek w postaci wygaśnięcia praw i obowiązków o charakterze materialnym. Powyższa sytuacja ma miejsce w przypadku niezłożenia wniosku w terminie określonym w art. 47 ust. 2a pkt 2 ustawy o rehabilitacji, zaś zgodnie z art. 47 ust. 2b w przypadku niezłożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2a pkt 2, gmina zwraca do Funduszu otrzymane środki wykazane we wniosku, o którym mowa w ust. 2a pkt 1, wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie 3 miesięcy od dnia upływu terminu do dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 2a pkt 2. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska Gminy, że w przypadku złożenia wniosku z uchybieniem terminu sankcja w postaci zwrotu otrzymanych środków nie może być zastosowana, gdyż jest ograniczona do sytuacji, gdy wniosek ten w ogóle nie zostaje złożony. Stanowisko Gminy jest całkowicie błędne, gdyż upływ terminu materialnoprawnego powoduje, wygaśnięcie uprawnienia, tym samym termin "złożenie wniosku" oznacza jedynie wniosek złożony w terminie a więc wniosek złożony po upływie terminu nie wywołuje żadnych skutków i nie ma żadnego prawnego znaczenia. Reasumując, skarga Gminy i Miasta K. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Gmina ta nie zwróciła w terminie do [...] czerwca 2011 r. otrzymanych środków. Prezes Zarządu PFRON miał podstawy do wydania decyzji nakazującej zwrot tych środków na podstawie art. 47 ust. 2b ustawy o rehabilitacji w związku z art. 45 ust. 3a tejże ustawy. Gmina i Miasto K. złożyła skargę kasacyjną na orzeczenie Sądu I instancji wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego: - art. 47 ust. 2b ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r., nr 127, poz. 721 ze zm.) poprzez uznanie, że niezłożenie informacji w terminie wskazanym w art. 47 ust. 2a pkt 2 tej ustawy zawsze powoduje konieczność zwrotu środków wskazanych we wniosku z art. 47 ust. 2a pkt 1 powołanej ustawy. Nadto Gmina na podstawie art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. wniosła o zawieszenie postępowania i przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności art. 47 ust. 2b z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu strona skarżąca przedstawiła uzasadnienie wniesionej skargi kasacyjnej. Minister Pracy i Polityki Społecznej złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, w której wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej Gminy Miasta K. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy- p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej określonej w art.174 pkt 1 p.p.s.a. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego to jest art.47 ust.2b ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych poprzez uznanie, że niezłożenie informacji w terminie wskazanym w art.47 ust.2a pkt 2 ustawy zawsze powoduje konieczność zwrotu środków wskazanych we wniosku z art.47 ust.2a pkt 1 ustawy. Przystępując do oceny zasadności zarzutu przedstawionego w skardze kasacyjnej należy podkreślić, że konstrukcja zarzutu opisanego w skardze kasacyjnej wskazuje na to, iż skarżący stawia Sądowi I instancji zarzut niewłaściwego zastosowania art.47 ust.2b ustawy z 27 sierpnia 1997 roku o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r., nr 127, poz.721) w związku z art.47 ust.2a pkt 2 ustawy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 października 2010 roku o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r., nr 226 poz.1475) oraz kwestionuje stanowisko Sądu I instancji o materialnoprawnym charakterze terminu o którym mowa w art.47 ust.2a pkt 2 ustawy. W skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, a to oznacza, że stan faktyczny stanowiący podstawę faktyczną orzekania nie jest przedmiotem sporu. Przypomnieć należy, że w orzecznictwie wskazuje się, iż brak zarzutów natury procesowej oznacza, że przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej w pełni miarodajny jest stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku (vide wyrok NSA z 28.06.2011 r. I OSK 166/11 niepublikowany, wyrok NSA z 20.03.2013 r. II GSK 2360/11 niepublikowany). W tym stanie rzeczy poza sporem pozostaje okoliczność, że Gmina składając w dniu [...] kwietnia 2011 roku wniosek o wypłatę kwoty rekompensującej utracone dochody na skutek zastosowania ustawowych zwolnień, według stanu na dzień [...] grudnia 2010 roku, dokonała tego z uchybieniem terminu, o którym mowa w art.47 ust.2a pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych. Z treści art.47 ust.2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych wynika, że środki Funduszu przeznacza się również na zrekompensowanie gminom dochodów utraconych na skutek zastosowania ustawowych zwolnień, o których mowa w art.31 ust.1 pkt 1 ustawy, w wysokości utraconych dochodów. Natomiast przepis art.47 ust.2a pkt 1 i 2, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 29 października 2010 roku o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych oraz niektórych innych ustaw wskazuje, że wnioski o wypłatę kwoty rekompensującej utracone dochody z tytułu ustawowych zwolnień gminy składają dwukrotnie w odniesieniu do jednego roku podatkowego. W pierwszej kolejności w terminie do dnia [...] lipca roku podatkowego-wykazując przewidywane roczne skutki zwolnień, wynikające z decyzji, dokonanych czynności cywilnoprawnych w formie aktów notarialnych oraz deklaracji i informacji podatkowych, według stanu na dzień 30 czerwca roku podatkowego, za który sporządzany jest wniosek (art.47 ust.2a pkt 1) Następnie zaś - w terminie do dnia 25 marca roku następującego po roku podatkowym - gmina składa drugi wniosek, wykazując w nim faktyczne roczne skutki zwolnień, wynikające z decyzji, dokonanych czynności cywilnoprawnych w formie aktów notarialnych oraz deklaracji i informacji podatkowych na dany rok podatkowy, według stanu na dzień 31 grudnia roku podatkowego, za który sporządzany jest wniosek (art.47 ust.2a pkt 2). W przypadku niezłożenia wniosku, o którym mowa w art.47 ust.2a pkt 2 ustawy, gmina jest zobowiązana do zwrotu Funduszowi otrzymanych środków wykazanych we wniosku, o którym mowa w art.47 ust.2a pkt 1 ustawy, wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie 3 miesięcy od dnia upływu terminu do dnia złożenia wniosku, o którym mowa w art.47 ust.2a pkt 2 ustawy (art.47ust.2b ustawy). W odniesieniu do treści powołanego przepisu Sąd I instancji trafnie podniósł, że ustawowe określenie "niezłożenia wniosku" powiązać należy z terminem, o którym mowa w art.47 ust.2a pkt 2 ustawy i nie może oznaczać wyłącznie w ogóle niezłożenia wniosku. Jeżeli ustawodawca w art.47 ust.2b ustawy odwołuje się do wniosku, o którym mowa w art.47 ust.2a pkt 2 ustawy to należy uznać, że chodzi o sytuacje gdy wniosek, o którym mowa w tym przepisie w ogóle nie będzie złożony oraz o sytuacje, gdy wniosek zostanie złożony po upływie terminu określonego w tym przepisie prawa. W obu przypadkach skutek z tym związany jest ten sam, gmina jest zobowiązana do zwrotu Funduszowi otrzymanych środków wykazanych we wniosku, o którym mowa w art.47 ust.2a pkt 1 ustawy wraz z odsetkami w terminie wskazanym w art.47 ust.2b. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie wskazał, że termin, o którym mowa w art.47 ust.2a pkt 2 ustawy jest terminem materialnoprawnym, co skutkuje tym, że po jego bezskutecznym upływie wygasają uprawnienia gminy do realizowania swoich uprawnień w obszarze wnioskowania o zrekompensowanie utraconych dochodów z tytułu ustawowych zwolnień. W tym zakresie Sąd I instancji trafnie odwołał się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 kwietnia 2009 roku sygnatura akt U 2/08, w którym Trybunał Konstytucyjny zakwestionował rozwiązania w zakresie konsekwencji prawnych związanych z niedochowaniem materialnoprawnego terminu, do złożenia wniosku o wypłatę rekompensaty z tytułu utraconych dochodów na skutek zwolnień ustawowych, zamieszczonego w akcie wykonawczym. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego kwestionujące wprowadzenie do rozporządzenia terminu materialnoprawnego nie przewidzianego w ustawie zawierającej delegację do wydania aktu wykonawczego, nie wykluczało jednocześnie wprowadzenie takiego rozwiązania do ustawy. Na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego ustawą z dnia 29 października 2010 roku o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych oraz niektórych innych ustaw zmieniono przepis art.47 w ten sposób, że dodano ust.2a i ust.2b w powołanym wyżej brzmieniu. Tym samym termin materialnoprawny do składania wniosku, o którym mowa w art.47 ust.2a pkt 2 został wprowadzony do aktu prawnego rangi ustawowej. Z tych względów przedstawiony powyżej zarzut skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie. Ponadto NSA nie znajduje podstaw do skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności art.47ust.2b z art.2 Konstytucji RP. Należy bowiem pamiętać, że przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie prawne zawarte także w treści art.47 ust.2b ustawy jest wynikiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym ocenie poddane zostały identyczne rozwiązania prawne zawarte w treści aktu wykonawczego i zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny wyłącznie z tego powodu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. oraz art.207 § 2 p.p.s.a. przy uwzględnieniu stopnia zawiłości sprawy, jak i nakładu pracy, orzekł, jak w sentencji wyroku.