II SA/Op 789/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi W. C. na zarządzenie zastępcze Wojewody Opolskiego z dnia 19 października 2011 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę. Pismem z dnia 1 sierpnia 2011 r. poinformowano Wojewodę Opolskiego, że W. C. został wybrany w październiku 2007 r. przez Radę Gminy [...] na ławnika oraz został wybrany w wyborach samorządowych w roku 2010 na radnego Rady Gminy [...]. W/w radny złożył ślubowanie w dniu 2 grudnia 2010 r., lecz do dnia 2 marca 2011 r. nie zrzekł się funkcji ławnika Sądu Rejonowego w [...]. Wojewoda Opolski pismem z dnia 9 sierpnia 2011 r., doręczonym 16 sierpnia 2011 r., wezwał Radę Gminy [...] do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego - W. C., w terminie 30 dni od daty doręczenia wezwania. Organ nadzoru wskazał, że stosownie do art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 5 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.), znajdującej zastosowanie w niniejszej sprawie z mocy art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 ze zm.), wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa powyżej, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Taki zakaz wynika np. z art. 159 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070 ze zm.), wedle którego - w brzmieniu obowiązującym do 13 czerwca 2011 r. - ławnikami nie mogą być radni gminy, której rada dokonuje wyboru ławników. Skoro W. C. nie zrzekł się mandatu w wymaganym terminie, a rada nie podjęła uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, należało wystąpić z niniejszym wezwaniem, stosownie do wymogu ust. 6 art. 190 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Jednocześnie organ przypomniał o obowiązku umożliwienia radnemu złożenia wyjaśnień przed podjęciem przedmiotowej uchwały, oraz pouczył, że w razie bezskutecznego upływu wyznaczonego terminu zostanie wydane zarządzenie zastępcze. Pismem z dnia 29 sierpnia 2011 r. Przewodniczący Rady Gminy [...] poinformował Wojewodę, że jego wniosek w sprawie wprowadzenia do porządku obrad sesji punktu dotyczącego podjęcia uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego nie uzyskał poparcia radnych. Wobec powyższego, Wojewoda Opolski zawiadomił Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 27 września 2011 r. o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Rady Gminy [...] - W. C. Następnie, dnia 19 października 2011 r., działając na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wydał zarządzenie zastępcze o numerze [...], którym stwierdził wygaśnięcie mandatu w/w radnego. W uzasadnieniu aktu, odwołując się do treści art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 5 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw, wskazał na naruszenie przez W. C. ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem funkcji ławnika i niezrzeczenie się przez niego tej funkcji w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania w ustawowym terminie. Wyjaśnił również, że przepisy powołanej ustawy znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie na mocy art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy, który stanowi, że do wyborów zarządzonych przed dniem wejścia w życie ustawy wymienionej w art. 1 (tj. ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy, która weszła w życie w dniu 1 sierpnia 2011 r.) stosuje się przepisy dotychczasowe. Dalej organ odnotował, że jeden z zakazów łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych funkcji został ustanowiony w art. 159 § 1 pkt 9 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych. Zgodnie z treścią tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym do dnia 13 czerwca 2011 r., ławnikami nie mogą być radni gminy, której rada dokonuje wyboru ławników. Od dnia 14 czerwca 2011 r. w/w przepis stanowi, że ławnikami nie mogą być radni gminy, powiatu i województwa. Następnie organ nadzoru przypomniał, że W. C. został wybrany w październiku 2007 r. przez Radę Gminy [...] na ławnika, a w wyborach samorządowych został wybrany na radnego Rady Gminy [...] i złożył ślubowanie w dniu 2 grudnia 2010 r. Trzymiesięczny termin na zrzeczenie się funkcji ławnika upłynął więc w dniu 2 marca 2011 r., do czego jednak w tym czasie nie doszło. Tym samym została spełniona przesłanka wygaśnięcia mandatu radnego przewidziana w art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw, a po stronie Rady Gminy [...] powstał obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu trzymiesięcznego terminu do zrzeczenia się funkcji ławnika, o czym stanowi art. 190 ust. 6 w/w ustawy. Wojewoda Opolski przypomniał, że w dniu 16 sierpnia 2011 r. wezwał Radę Gminy [...] do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego W. C. w terminie 30 dni od daty doręczenia wezwania, jednak ustawowy termin do podjęcia uchwały upłynął bezskutecznie, w związku z czym wydanie zarządzenia zastępczego stało się konieczne i uzasadnione. W skardze skierowanej do tut. Sądu W. C. wniósł o uchylenie opisanego powyższej zarządzenia. Zarzucił, że organ nadzoru zastosował wykładnię rozszerzającą przepisów art. 190 Ordynacji wyborczej w zw. z art. 27 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż w dacie wydania zarządzenia nie istniały podstawy do jego wydania, co z kolei może wskazywać na naruszenie "zasady proporcjonalności dopuszczalności ingerencji administracji rządowej w autonomię samorządu terytorialnego". Uzasadniając stawiane zarzuty skarżący podniósł, iż Konstytucja RP statuuje zasadę samodzielności i autonomii jednostek samorządu terytorialnego, a to oznacza to, że ingerencja administracji rządowej w sprawy samorządowe jest dopuszczalna tylko na zasadach określonych w przepisach prawa i jedynie na podstawie kryterium legalności, na co wyraźnie wskazuje treść art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Równocześnie, kontrola ta powinna być przeprowadzona przy zachowaniu zasady proporcjonalności, co ma szczególne znaczenie przy stosowaniu środków nadzoru personalnego, związanych z podważaniem decyzji wyborczych, które to środki mają charakter restytucyjny, a więc służą przywróceniu stanu zgodnego z prawem, a nie karaniu radnego za zachowanie sprzeczne z prawem. W ocenie W. C., Wojewoda naruszył zasadę proporcjonalności, wydając kwestionowane zarządzenie zastępcze. Dalej, skarżący przyznał, że od października 2007 r. do 8 sierpnia 2011 r. pełnił funkcję ławnika Sądu Rejonowego, jednak nie był nim w chwili wezwania Rady Gminy do podjęcia uchwały o wygaśnięciu jego mandatu, zatem postępowanie Wojewody było bezprzedmiotowe. Skoro sam zrzekł się funkcji ławnika, to Wojewoda nie miał uprawnień do wydania zarządzenia na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Następnie skarżący, przytaczając obszerne fragmenty poglądów wyrażonych w doktrynie oraz powołując się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, wywodził, że środki nadzoru powinny być tak skonstruowane i stosowane, aby interwencja w sprawy lokalne nie powodowała niechęci mieszkańców do podejmowania aktywności na swoim terenie, zaś zakres używania środków nadzoru nie powinien łamać samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Stąd legalność, jako kryterium oceny działań nadzorczych administracji rządowej nad jednostkami samorządu terytorialnego, powinna być dochowywana z zachowaniem zasady proporcjonalności, o jakiej mowa w art. 2 Konstytucji RP. Treść art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw wyraźnie wskazuje, iż chodzi w nim o sytuacje, w których radny aktualnie, na bieżąco sprawuje swój mandat z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. W dalszej części uzasadnienia skarżący podniósł, że Przewodniczący Rady - wbrew swoim obowiązkom - nie podjął żadnych czynności, by poinformować radnych o zastrzeżeniach ustawowych mających wpływ na realizowanie mandatu radnego. Ponadto wskazał na konflikty z Przewodniczącym, powstałe na tle jego niezgodnych z prawem działań, a które spowodowały, że Przewodniczący poinformował Wojewodę o wystąpieniu podstawy prawnej do wygaszenia skarżącemu mandatu radnego. Wojewoda Opolski, działający przez pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi, uznając ją za bezzasadną, oraz domagał się zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W całości podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym, a odnosząc się do zarzutów skargi podniósł, że wskazywany jako naruszony art. 27 ustawy o samorządzie gminnym nie miał zastosowania w niniejszej sprawie. Ponadto, bezpodstawny jest zarzut dokonania wykładni rozszerzającej przepisów Ordynacji, wobec zaktualizowania się przesłanki, o jakiej mowa w jej art. 190 ust. 1 pkt 2a, oraz z uwagi na obowiązek Wojewody wdrożenia postępowania z art. 98a ustawy o samorządzie gminnym. Następnie organ podkreślił, odwołując się do orzecznictwa sądowego, że bez znaczenia dla sprawy pozostawała okoliczność, iż od dnia 8 sierpnia 2011 r. radny nie pełnił funkcji ławnika sądowego. Mandat radnego wygasł bowiem z mocy prawa w dniu 3 marca 2011 r., tj. z chwilą upływu 3 miesięcznego terminu przewidzianego do zrzeczenia się funkcji objętej ustawowym zakazem łączenia z wykonywaniem mandatu. Stąd, postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. Na rozprawie skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazał na konieczność stosowania wykładni funkcjonalnej przepisów prawa oraz akcentował, że cel art. 190 Ordynacji wyborczej został osiągnięty, gdyż zrezygnował z funkcji ławnika. Z kolei pełnomocnik organu nadzoru wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kryterium sprawowania tej kontroli stanowi zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a. Wskazane wyżej kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu, przy uwzględnieniu skargi na akt nadzoru, jakim jest m.in. zarządzenie zastępcze wojewody o wygaśnięciu mandatu, na jego uchylenie (art. 148 P.p.s.a.), jednak w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie zaskarżone zarządzenie zastępcze nie narusza prawa. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Sądu było zarządzenie zastępcze Wojewody Opolskiego z dnia 19 października 2011 r. stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy [...] – W. C. Skarga na to zarządzenie została wniesiona przez W. C., po spełnieniu wymogu formalnego w postaci złożenia jej w wymaganym terminie 30 dni; przez osobę, której interesu prawnego niewątpliwie dotyczy zarządzenie zastępcze, bowiem wskutek jego podjęcia skarżący został pozbawiony mandatu radnego (art. 98a ust. 3 w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej u.s.g.). Przedmiotowa skarga podlega zatem merytorycznemu rozpoznaniu. Kwestionowane zarządzenie Wojewoda oparł o przepisy ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.), zwanej dalej Ordynacją wyborczą, pomimo że utraciła ona moc z dniem 1 sierpnia 2011 r. Także w ocenie Sądu zastosowanie przepisów tej właśnie ustawy uzasadniał art. 16 obowiązującej od dnia 1 sierpnia 2011 r. ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 ze zm.), zwanej dalej ustawą wprowadzającą Kodeks wyborczy, lecz nie jego ust. 2 , jak wadliwie wskazał Wojewoda, tylko ust. 3. Odnotować trzeba, że w wyroku z dnia 20 lipca 2011 r., K 9/11, Trybunał Konstytucyjny orzekł niekonstytucyjność m.in. art. 16 ust. 2 ustawy wprowadzającej Kodeks wyborczy oraz wyraźnie stwierdził, że z dniem ogłoszenia wyroku przepis ten traci moc obowiązującą. Natomiast wskazana wyżej regulacja art. 16 ust. 3 tej ustawy stanowi o stosowaniu przepisów dotychczasowych do nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której weszła w życie ustawa wymieniona w art. 1 (tj. ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm.), i zdaniem Sądu należy przyjąć, że wynikająca z tego przepisu reguła intertemporalna obejmuje również przypadek wygaszenia mandatu radnego gminy, wybranego - tak jak w niniejszej sprawie - na kadencję 2010-2014. Podzielić przy tym trzeba stanowisko Państwowej Komisji Wyborczej zawarte w wyjaśnieniach z dnia 28 listopada 2011 r. ([...]) dotyczących zmian w składach rad i stwierdzania wygaśnięcia mandatów wójtów, burmistrzów i prezydentów miast w kadencji 2010-2014, w których Komisja wskazała, że "stwierdzanie wygaśnięcia mandatów oraz uzupełnianie składu rad mieści się w szeroko rozumianym pojęciu wyborów, które zgodnie z art. 16 ust. 3 i 4 tej ustawy (chodzi o ustawę wprowadzającą Kodeks wyborczy - dop. Sądu), do końca bieżącej kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego przeprowadza się na podstawie przepisów dotychczasowych". W omawianej kwestii słusznie także wywodził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 142/12 (dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że zanim dojdzie do przeprowadzenia wyborów przedterminowych lub uzupełniających, o jakich mowa w art. 16 ust. 3 ustawy wprowadzającej Kodeks wyborczy, musi być wcześniej uwolniony mandat, zatem racjonalne wydaje się stanowisko, że zarówno stwierdzenie wygaśnięcia mandatu, jak i przeprowadzenie procedury uzupełnienia tegoż mandatu, powinno następować według tych samych regulacji prawnych. Podobne stanowisko w kwestii właściwych przepisów mających zastosowanie do stwierdzenia wygaszenia mandatu radnych (wójtów) kadencji 2010-2014 zaprezentował np. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 22 marca 2012 r., III SA/Kr 172/12; WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 6 marca 2012 r., II SA/Ol 38/12; WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 29 lutego 2012 r., II SA/Po 31/12 - dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podsumowując ten fragment wywodów stwierdzić przyjdzie, że rozwiązania intertemporalne przyjęte w art. 16 ust. 3 ustawy wprowadzającej Kodeks wyborczy, odnoszące się m.in. do przypadków wygaszania mandatów radnych, pozwalają na wyprowadzenie wniosku, iż do całej kadencji ma zastosowanie ten sam reżim prawny, co zresztą pozostaje w zgodzie z intencją prawodawcy. Sytuacja w tym zakresie nie zmieniła się po wejściu w życie cyt. wcześniej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W konsekwencji, uzasadniony jest pogląd, że organ nadzoru miał w niniejszej sprawie podstawy prawne do zastosowania art. 190 Ordynacji wyborczej. Wedle ust. 1 pkt 2a tego przepisu, wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, zaś stosownie do jego ust. 5, jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał taką funkcję lub prowadził taką działalność, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W okolicznościach sprawy jest bezsporne, że W. C. został wybrany w październiku 2007 r. przez Radę Gminy [...] na ławnika Sądu Rejonowego w [...] i pełnił tę funkcję w czasie, kiedy - po wybraniu na radnego Rady Gminy [...] w wyborach samorządowych - złożył ślubowanie (2 grudnia 2010 r.) Trzymiesięczny termin na zrzeczenie się funkcji ławnika, liczony od dnia 2 grudnia 2010 r., upłynął więc w dniu 2 marca 2011 r., do czego jednak nie doszło. W tych okolicznościach Wojewoda prawidłowo uznał - nawiązując do art. 159 § 1 pkt 9 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz.1070 ze zm.), w brzmieniu sprzed zmiany tego przepisu z dniem 14 czerwca 2011 r., stosownie do którego ławnikami nie mogą być radni gminy, której rada dokonuje wyboru ławników - że została spełniona przesłanka wygaśnięcia mandatu radnego przewidziana w art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej. Dodać jedynie można, że ustawowy zakaz łączenia funkcji ławnika i radnego gminy wynika także z obecnego brzmienia art. 159 § 1 pkt 9 Prawa o ustroju sądów powszechnych. Analiza cyt. wyżej art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej prowadzi do wniosku, że to ustawodawca przesądził, iż w przypadku zaistnienia przewidzianych w nim zdarzeń dochodzi do wygaśnięcia mandatu radnego. Wówczas obowiązek podjęcia stosownej uchwały w tej materii spoczywa na radzie (o czym jeszcze poniżej), a w dalszej kolejności - o ile rada pozostaje bierna - na wojewodzie, który podejmuje zarządzenie niejako w zastępstwie rady. Oba akty tych organów mają charakter deklaratoryjny, czyli jedynie potwierdzają skutek prawny zaistniały z mocy prawa, a także związany, bo ich treść nie wynika ze swobodnego uznania organu. O obowiązku w powyższym zakresie świadczy niezbicie użycie w art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej sformułowania, w swej wymowie kategorycznego, że wygaśnięcie mandatu "następuje"..., co pozbawia organ możliwości oceny, czy w stanie faktycznym, o jakim mowa w tym przepisie, należy wygasić mandat radnego. Oczywiście, organ nie jest natomiast pozbawiony prawa do samodzielnego ustalenia samego faktu wystąpienia przesłanki wygaśnięcia mandatu. Z tej przyczyny zarzucane w skardze naruszenie przez Wojewodę przepisów prawa przy stosowaniu przedmiotowego środka nadzoru, zwłaszcza w kontekście podnoszonej zasady proporcjonalności i nieuprawnionej ingerencji w samodzielność Gminy, nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem według przyjętej w omawianym przepisie konstrukcji mandat ustaje z mocy prawa, a nie z woli organu podejmującego uchwałę, czy z woli organu nadzoru (por. np. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2005 r., I OSK 1417/04, a także wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., II OSK 334/08 - dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Badając dalej zaskarżony akt Sąd stwierdził, że organ nadzoru prawidłowo również wskazał w skarżonym zarządzeniu na wynikający z art. 190 ust. 6 Ordynacji wyborczej obowiązek Rady podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego – W. C., najpóźniej po upływie miesiąca od upływu trzymiesięcznego terminu do zrzeczenia się funkcji ławnika. I w tym przepisie ustawodawca użył kategorycznego zwrotu "stwierdza", co oznacza obowiązek odpowiedniego zachowania. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że zakreślony ustawą termin ma instrukcyjny charakter, zatem jego upływ nie pozbawiał Rady prawa do podjęcia stosownej uchwały. Skoro w niniejszej sprawie Rada Gminy [...] nie stwierdziła wygaśnięcia mandatu w/w radnego, to zastosowanie znajdował przepis art. 98a ust. 1 u.s.g., nakazujący wojewodzie wezwanie organu gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni, w razie braku podjęcia uchwały w zakresie dotyczącym wygaśnięcia mandatu radnego, pomimo takiego obowiązku wynikającego z odrębnych przepisów, tj. - w niniejszej sprawie - z art. 190 Ordynacji wyborczej. Z akt sprawy wynika, że termin ten upłynął bezskutecznie. Powyższe, stosownie do treści ust. 2 art. 98a u.s.g., nie tylko uprawniało, ale również zobowiązywało organ nadzoru do wydania przedmiotowego zarządzenia, po wcześniejszym powiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, co nastąpiło pismem z dnia 22 września 2011 r. Przepis ten, podobnie jak ust. 6 art. 190 Ordynacji odnoszący się do obowiązku rady gminy, nie pozostawia organowi nadzoru swobody działania, wyraźnie stanowiąc, że w opisanej w nim sytuacji wojewoda "wydaje" zarządzenie zastępcze i z tego obowiązku nie może go zwolnić podnoszona przez skarżącego okoliczność braku poinformowania radnych przez Przewodniczącego Rady o wymogach ustawowych mających wpływ na realizowanie mandatu radnego. Wojewoda, jako organ administracji publicznej, działa na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Skoro przepisy w omawianym zakresie są jasne i nie sprawiają trudności w ich odczytaniu, sugerowane przez skarżącego kierowanie się w ich stosowaniu wykładnią celowościową jest niedopuszczalne, zwłaszcza że w sferze prawa publicznego przepisy prawne powinny być przede wszystkim interpretowane przy użyciu dyrektyw wykładni językowej. Dlatego, już choćby z tego powodu, nie zasługuje na uwzględnienie argument skargi o potrzebie uwzględnienia przez Wojewodę faktu, że w chwili wezwania Rady do podjęcia uchwały wygaszającej mandat skarżący nie łączył już mandatu radnego z pełnieniem jakiejkolwiek innej funkcji lub działalności. Przede wszystkim jednak Sąd miał na uwadze, że to przepisy prawa łączą złamanie zakazu z art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej z wygaśnięciem mandatu, na co wskazywano już wcześniej, zatem fakt tego wygaśnięcia nie mógł być sanowany przez późniejszą rezygnację skarżącego z funkcji ławnika. Na uwagę zasługuje argumentacja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zawarta w wyroku z dnia 29 kwietnia 2004 r. (sygn. akt II SA/Bk 17/04, LEX nr 173753), wedle której późniejsze zaprzestanie działalności (chodziło o działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia powiatu) nie prowadzi do restytucji stanu poprzedniego, albowiem Ordynacja wyborcza nie zna instytucji przywrócenia, czy "odrodzenia" mandatu, który zgodnie z prawem wygasł, a w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie wygasł on z mocy prawa w konkretnej dacie, wobec niezrzeczenia się przez skarżącego w ustawowym terminie funkcji ławnika. Powyższą argumentację WSA w Białymstoku zaprezentował wprawdzie na tle nieco innego stanu faktycznego, jednak ma ona zastosowanie także w niniejszej sprawie. Dodać można, że jest to stanowisko powszechnie prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. np. wyrok NSA z 25 stycznia 2010 r., II OSK 1544/09; wyrok NSA z dnia 4 listopada 2010 r., II OSK 1701/10; wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2010 r., II OSK 768/10 - dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oczekiwanego przez skarżącego skutku nie mógł też odnieść szeroko eksponowany w skardze zarzut naruszenia zasady proporcjonalności, wsparty poglądami i postulatami doktryny oraz wywodami Trybunału Konstytucyjnego zawartymi w wyroku z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt K 8/07, a co polegać miało na zastosowaniu środka nadzoru w sytuacji, gdy skarżący zrzekł się już wcześniej niepołączalnej funkcji. Zgodzić się trzeba bowiem ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który w wyroku z dnia 16 czerwca 2009 r. (sygn. akt II SA/Bk 244/09) celnie zauważył, że zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności może być kierowany w stosunku do ustawodawcy, a nie pod adresem organu nadzoru. W powołanym przez skarżącego wyroku Trybunał formułował tezy dotyczące m.in. proporcjonalności normowania, a więc analizował konkretne rozwiązania prawne w kontekście konstytucyjnego standardu proporcjonalności, natomiast skarżący odniósł stanowisko Trybunału - zdaniem Sądu błędnie - do działań Wojewody i do sytuacji faktycznej, w jakiej się znalazł. Poza tym należy również mieć na uwadze i to, że w rozpoznawanej sprawie Wojewoda nie "decydował" o wygaśnięciu mandatu skarżącego a jedynie potwierdzał zaistnienie tego faktu, bowiem mocą ustawy został zobowiązany do zastosowania konkretnej sankcji w razie zaktualizowania się przesłanki z art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej. Nadmienić jedynie można, że legalności tego przepisu, jak i kompetencji wojewodów do jego realizowania Trybunał Konstytucyjny w żadnym z orzeczeń nie zakwestionował. Pamiętać też trzeba, że wojewodowie nie posiadają uprawnień do nakazania gminie podjęcia uchwały o wygaszeniu mandatu radnego, mogą jedynie wezwać ją do wypełnienia ustawowego obowiązku. Nadzór nad działalnością gminy sprawują wyłącznie w oparciu o kryterium zgodności z prawem, a w sprawach "personalnych" związanych z wygaśnięciem mandatu podejmują zarządzenie zastępcze w sytuacji, gdy gmina nie wypełnia ustawowych obowiązków. Podobnie, zarzut ewentualnego naruszenia przez istniejące rozwiązania prawne art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, powinien być adresowany do ustawodawcy, do którego kompetencji należy prawidłowa realizacja postanowień tej umowy międzynarodowej przy stanowieniu przepisów prawa krajowego. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżone zarządzenie zastępcze zostało podjęte z zachowaniem właściwego trybu oraz w zgodzie z normami prawa materialnego, skargę należało oddalić, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Odnośnie złożonego przez pełnomocnika organu żądania zasądzenia kosztów postępowania, wyjaśnić trzeba, że wniosek w tym zakresie nie mógł być uwzględniony, gdyż stosownie do art. 200 i 209 P.p.s.a., zwrot kosztów postępowania zasądza się na rzecz skarżącego od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, w razie uwzględnienia skargi.