II SA/Ol 452/12

Dnia 29 sierpnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak- Sikora Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Protokolant Referent-stażysta Anna Zofia Głażewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2012 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nowym Mieście Lubawskim na uchwałę Rady Miejskiej w Nowym Mieście Lubawskim z dnia 22 maja 2006 r. nr XLV/337/06 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta 1. stwierdza nieważność § 1 ust. 3 pkt. 5, 7, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16 , § 7 ust. 2 zaskarżonej uchwały ; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. orzeka, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie 1 wyroku nie podlega wykonaniu. Rada Miejska w Nowym Mieście Lubawskim, działając na podstawie art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 175, poz. 1458), podjęła w dniu 22 maja 2006 r. uchwałę nr XLV/33706 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Nowego Miasta Lubawskiego. Wojewoda Warmińsko-Mazurski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 26 czerwca 2006 r., na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność § 6 ust. 2, § 13 ust. 1 pkt 10 i 11, § 14, § 18 i § 20 ust. 3 przedmiotowej uchwały. W złożonej na tę uchwałę skardze Prokurator Rejonowy w Nowym Mieście Lubawskim wniósł o stwierdzenie nieważności przepisów: § 1 ust. 3 pkt. 5, 7 – 16, § 7 ust. 2 i § 13 ust. 1 pkt 10 i 11. Prokurator podniósł w uzasadnieniu, że w punktach 5, 12, 13 i 14 § 1 zaskarżonej uchwały Rada Miejska powtórzyła definicje pojęć: nieczystości ciekłych, stacji zlewnej, właściciela nieruchomości, zbiorników bezodpływowych, które zostały zawarte odpowiednio w art. 2 ust. 1 pkt. 1, 3, 4 i 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Natomiast w punktach 7 – 11, 15 i 16 tego paragrafu Rada zdefiniowała pojęcia używane lub zdefiniowane w innych aktach prawnych, takie jak: odpady komunalne, odpad wielkogabarytowy, odpad opakowaniowy, odpady niebezpieczne, odpady ulegające biodegradacji, zwierzęta gospodarskie i zwierzęta domowe. Prokurator wywiódł, że żaden przepis nie upoważniał organu gminy do definiowania pojęć już używanych i zdefiniowanych w ustawach. Ponadto zarzucił, że Rada uregulowała zakaz spalania odpadów w pojemnikach i koszach na śmieci, który został zawarty w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, zaś w § 13 ust. 1 uchwały zobowiązała osoby utrzymujące zwierzęta domowe do uiszczania podatku z tego tytułu i do uzyskania odpowiedniego zezwolenia w przypadku posiadania psa rasy uznanej za agresywną, które to obowiązki wynikają z odrębnych ustaw, tj. ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych i z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Brak więc było podstaw do uregulowania tych kwestii w zaskarżonej uchwale. W ocenie Prokuratora, stanowiąc powyższe przepisy, Rada Miejska działała bez ustawowego upoważnienia, co rażąco narusza prawo i uzasadnia stwierdzenie nieważności tych przepisów. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie. Wywiodła, że za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, należy uznać takiego rodzaju naruszenia prawa jak, np. podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy do podjęcia uchwały o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu będącego podstawą uchwały lub naruszenie procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić jedynie, gdy uchwała pozostaje w wyraźniej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co bezpośrednio wynika z treści tego przepisu. W skardze, zdaniem Rady Miejskiej, nie wykazano, że zaskarżona uchwała istotnie narusza prawo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Przedmiotem skargi są przepisy uchwały, którą uchwalono regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Nowego Miasta Lubawskiego. Regulamin ten, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jest aktem prawa miejscowego. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie delegacji ustawowej i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. W świetle tego przepisu, kompetencja organu gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego wyznaczona jest ustawami, zarówno co do podstaw, jak i granic przedmiotowych regulacji. Samodzielność samorządu terytorialnego nie jest bowiem absolutna. Określają ją nie tylko przepisy Konstytucji (w szczególności art. 7), ale także ustawy z zakresu prawa ustrojowego, materialnego i procesowego. Wszelkie działania władcze muszą mieć zawsze wyraźną podstawę ustawową, przede wszystkim w przepisach prawa materialnego (zob. M. Stahl, Dorobek orzeczniczy sądów administracyjnych w sprawach samorządowych, ZNSA Wydanie jubileuszowe z okazji 30-lecia Naczelnego Sądu Administracyjnego 1980-2010, nr 5-6/ 2010, s. 404 - 406). Nie może zatem budzić wątpliwości, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy aktu prawa miejscowego nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, zaś ich treść może być tylko i wyłącznie wykonaniem przepisów ustaw. Podstawę prawną do działań organu samorządu gminy w zakresie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta stanowi art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepisy te przewidują, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, określający szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące kwestii szczegółowo wymienionych w ust. 2 tego artykułu. Zasadnie zarzucono w skardze, że w przedmiotowej uchwale doszło do powtórzenia pojęć, które zostały już zdefiniowane w przepisach ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz w innych aktach rangi ustawowej. W § 1 ust. 3 pkt. 5, 12 - 14 zaskarżonej uchwały powtórzono definicje: właścicieli nieruchomości, nieczystości ciekłych, zbiornika bezodpływowego i stacji zlewnych, zawarte już w art. 2 ust. 1 pkt. 1, 3, 4 i 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ponadto, w § 1 ust. 3 pkt 7 i 10 powtórzono definicje: odpadów komunalnych, odpadów niebezpiecznych i odpadów ulegających biodegradacji, zawarte w art. 3 ust. 3 pkt 4, pkt 2, pkt 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, zaś w pkt 9 ust. 3 § 1 definicję odpadu opakowaniowego, zawarta już w art. 3 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o opakowania i odpadach opakowaniowych (Dz. U. nr 63, poz. 638 ze zm.). Rada powtórzyła ponadto w pkt 15 i pkt 16 § 1 ust. 3 uchwały pojęcia zwierząt gospodarskich i zwierząt domowych, które zostały zdefiniowane przez ustawodawcę w - odpowiednio - art. 2 pkt 15 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały) i w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Powtarzanie w uchwalanym przez radę gminy regulaminie przepisów zamieszczonych w różnych ustawach lub w aktach wykonawczych jest niedopuszczalne. Regulamin stanowi bowiem prawo miejscowe, co powoduje że powinien zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Powtarzanie przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony (tak NSA w wyroku z dnia 1 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1930/09). Wprowadzenie powtórzeń regulacji ustawowej w aktach prawa miejscowego zaciera przejrzystość systemu prawnego i może się stać przyczyną niejasności interpretacyjnych. Powtórzony przepis będzie bowiem interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (por. wyroki NSA z 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09 i z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt II SA/Wr 1179/90 oraz wyrok tut. Sądu z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 199/12). Ponadto, uchwalając przepisy prawa miejscowego rada gminy powinna to czynić zgodnie z przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908). Stosownie zaś § 137 załącznika powołanego rozporządzenia, które zgodnie z § 143 stosuje się odpowiednio do aktów prawa miejscowego, w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów (zob. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09). Wbrew zatem stanowisku Rady Miejskiej, regulowanie przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w akcie prawa powszechnie obowiązującego narusza w stopniu istotnym powszechnie obowiązujący porządek prawny (zob. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 453/11). Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej uchwały, Sąd uwzględnił, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 26 czerwca 2006 r. Wojewoda Warmińsko – Mazurski stwierdził nieważność § 6 ust. 2, § 13 ust. 1 pkt 10 i 11, § 14, § 18 i § 20 tej uchwały. Wobec wyeliminowania ich z obrotu prawnego, nie podlegały one ocenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nie można też zgodzić się ze skarżącym co do powtórzenia definicji pojęcia "odpady wielkogabarytowe’ zawartego w § 1 ust.3 pkt 8 zaskarżonej uchwały, gdyż w obecnym stanie prawnym nie ma przepisu zawierającego definicje tego pojęcia. Na marginesie dodać należy, że Prokurator Rejonowy wniósł o stwierdzenie nieważności poszczególnych punktów § 3 zaskarżonej uchwały, jednakże z uzasadnienia skargi jasno wynikało, że żąda on stwierdzenia nieważności § 1 w związku z czym ten paragraf powołany jest w wyroku. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o stwierdzeniu nieważności uchwały w części, która została podjęta z naruszeniem prawa. O wykonalności tej części uchwały orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie.