II SA/Ol 427/12

Dnia 29 sierpnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak- Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant Referent-stażysta Anna Zofia Głażewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2012 roku sprawy ze skargi J. J., I. Z. i K. Ś. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odszkodowania za działki oddala skargę. Decyzją z dnia 10 stycznia 2012 r. Starosta O., na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130, art. 132 ust. 1a i ust. 2, art. 134 w związku z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), ustalił na wniosek "[...]" odszkodowanie w kwocie 96.452,00 zł za działki oznaczone "[...]", o łącznej powierzchni 0,2378 ha, które przeszły z mocy prawa na własność Gminy B. i zobowiązał Burmistrza B. do wypłaty odszkodowania. W uzasadnieniu Starosta podał, że decyzją Burmistrza B. z dnia 7 września 2007 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości zostały wydzielone m.in. pod nowe drogi gminne działki "[...]". Rokowania współwłaścicieli z Burmistrzem nie doprowadziły do zawarcia zgodnego porozumienia co do wypłaty odszkodowania, wobec czego ustalenie odszkodowania nastąpiło w trybie postępowania administracyjnego. Wyjaśnił, że podstawą wydania orzeczenia w sprawie wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, którą ustalono na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego dnia 14 października 2011 r. Starosta ocenił, że dokument ten został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Uznał, że operat mógł stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, gdyż był wyczerpujący, logiczny i nie zawierał wewnętrznych sprzeczności, a ustalona wartość odzwierciedlała w sposób wiarygodny aktualną wartość wydzielonych pod lokalną drogę gminną nieruchomości. Starosta dodał, że w piśmie z dnia 19 grudnia 2011 r. rzeczoznawca majątkowy spójnie i logicznie wyjaśnił wątpliwości Gminy dotyczące sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, zaś wnioskodawcy obecni na rozprawie administracyjnej w dniu 9 listopada 2011 r. zaakceptowali bez uwag ustaloną wartość nieruchomości. W złożonym odwołaniu Gmina B. zakwestionowała prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Zarzuciła, że rzeczoznawca majątkowy błędnie dobrał i ocenił nieruchomości porównawcze. Wskazała, że w okresie ostatnich 3 lat Gmina wypłaciła lub otrzymała odszkodowanie za grunty przejęte pod drogi w najatrakcyjniej położonych nieruchomościach (miasto "[...]") w kwotach, które nie przekraczały znacznie 20 zł/m², a w nielicznych przypadkach 30 zł/m², a wartość gruntów oszacowanych przez rzeczoznawcę majątkowego ponad dwukrotnie przewyższa te kwoty. Zdaniem odwołującej się, było to wynikiem błędnego oparcia wyliczeń rzeczoznawcy na transakcjach, które miały miejsce około 2,5 roku przed datą sporządzenia operatu szacunkowego. Ponadto, rzeczoznawca ujął jako nieruchomości porównawcze transakcje dotyczące gruntów położonych w obrębie B., pomimo że wiedział, iż znaczący wpływ na ceny ich sprzedaży miała wartość roślin ogrodowych znajdujących się na tych działkach i konieczność przesunięcia stojącego na nich ogrodzenia. Zdaniem Gminy, niezasadnie też rzeczoznawca pominął wskazane przez nią transakcje sprzedaży działek nabywanych pod drogi, które miały najbardziej zbliżone cechy do wycenianych nieruchomości, a ich zbycie miało miejsce nie wcześniej niż rok od daty sporządzenia operatu oraz błędnie wskazał cenę sprzedaży nieruchomości położonej w obrębie D., ujętej pod poz. 11 w tabeli porównawczej, gdyż była to kwota powiększona o 23% podatku od towarów i usług. Wojewoda Warmińsko – Mazurski decyzją z dnia 24 kwietnia 2012 r. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu stwierdził, że operat szacunkowy został sporządzony w sposób uniemożliwiający przyjęcie go jako dowodu w sprawie. Wojewoda wywiódł, że do porównania nieruchomości należy przyjmować nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w najbliższym okresie poprzedzającym datę wyceny, nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. Przy ograniczonej dostępności transakcji nieruchomości podobnych, rzeczoznawca majątkowy ma możliwość zastosowania podejścia porównawczego w sytuacji słabo rozwiniętego rynku nieruchomości, pod warunkiem dokonania szczegółowego uzasadnienia wydłużenia okresu monitorowania rynku. Wprawdzie rzeczoznawca majątkowy zaznaczył w operacie, że jest mała liczba transakcji nieruchomości drogowych, lecz w ocenie organu odwoławczego, nie stanowiło to szczegółowego wyjaśnienia wyboru transakcji wykraczających poza okres dwóch lat od daty wyceny. Ponadto Wojewoda zarzucił, że rzeczoznawca majątkowy przyjął jako obiekty porównawcze nieruchomości, które stanowią teren m.in. przeznaczony pod budowę zjazdu z drogi krajowej, dróg wewnętrznych i gminnej drogi lokalnej. Zdaniem organu drugiej instancji, niedopuszczalne było przyjęcie do porównania nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie pod drogę wewnętrzną, gdyż wyceniane działki były przeznaczone pod lokalną ulicę publiczną i pod dojazdową ulicę publiczną. Wojewoda wskazał, że tylko dwa obiekty porównawcze w operacie szacunkowym spełniały warunki nieruchomości podobnej do nieruchomości wycenianej pod względem przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zakwestionował ponadto przyjęcie obiektu nr 2 jako nieruchomości porównawczej, gdyż przedmiotem tej transakcji był udział 1/5 w prawie własności nieruchomości, a jej stronami były osoby fizyczne. Wojewoda stwierdził, że operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, a w kontrolowanej sprawie wycena nieruchomości została oparta na wadliwie dobranym materiale porównawczym. Ponowne sporządzenie operatu przy zastosowaniu innych danych rynkowych jest równoznaczne z przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co uzasadniało uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W złożonej skardze "[...]" zarzucili, że w zaskarżonej decyzji Wojewoda nie wykazał w sposób dostateczny błędów, które mogłyby skutkować nieprzydatnością tego dowodu w postępowaniu w sprawie. Zakwestionowali twierdzenie Burmistrza B. dotyczące kwot wypłaconych odszkodowań i wyjaśnili, że kwoty te zostały wypłacone w ramach negocjacji i porozumień. Wycena rzeczoznawcy oparta została natomiast na wartości rynkowej i dowiodła, że cena rynkowa ich nieruchomości byłaby zdecydowanie wyższa, gdyby grunt nie przeszedł na własność gminy. Podnieśli ponadto, że wskazane przez Burmistrza nieruchomości w obrębie W. nie spełniały kryterium nieruchomości podobnej, gdyż były to tereny bagienne, skrajnie położone. Działki skarżących są natomiast gruntami o lepszych walorach. Wskazali również, pozbawienie prawa własności winno nastąpić za słusznym odszkodowaniem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko – Mazurski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewody Warmińsko - Mazurskiego uchylająca w całości decyzję organu pierwszej instancji, wydaną w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomości, które przeszły z mocy prawa na własność Gminy B., i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.). Podnieść należy, że charakter rozstrzygnięcia organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy zawisłej przed organem pierwszej instancji. z tego względu organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, lecz obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania w drugiej instancji. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest zatem poddać ocenie materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ pierwszej instancji oraz dokonane przez ten organ ustalenia, a następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ niższej instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 606 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 897/05, LEX nr 214049 i wyrok NSA z dnia 6 września 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 2235/99, LEX nr 76091). W przypadku jednak, gdy sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny, zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania decyzji w tym trybie jest stwierdzenie, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W związku ze zmianą stanu prawnego, z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmieniły się wprawdzie przesłanki dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, lecz aktualne pozostało dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące dopuszczalności wydania decyzji kasacyjnej ze względu na braki postępowania wyjaśniającego (zob. P. Przybysz, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 366). Powszechnie akceptowane jest zaś stanowisko, że w przypadku gdy organ pierwszej instancji podejmie decyzję bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego bądź przeprowadzi go w sposób wadliwy w całości lub znacznej części, to organ odwoławczy ma tylko kompetencje kasacyjne, przewidziane w art. 138 § 2 K.p.a. Organ drugiej instancji nie może bowiem w takiej sytuacji konwalidować popełnionych przez organ pierwszej instancji uchybień, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Oceniając w tym kontekście zaskarżoną decyzję należy stwierdzić, że zasadnie organ odwoławczy uznał, iż konieczne jest ponowne sporządzenie operatu szacunkowego, co wymaga uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Prawidłowo jest bowiem ocena, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie może stanowić podstawy do ustalenia wartości przedmiotowych nieruchomości, które zostały wydzielone pod drogi publiczne i przeszły z mocy prawa na własność Gminy B. Zgodnie z art. 98 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, za te działki przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W stanie faktycznym sprawy, do uzgodnienia odszkodowania nie doszło, gdyż zaproponowana przez Burmistrza B. kwota za 1 m² działek była dwukrotnie niższa od oczekiwanej przez skarżących (vide protokół uzgodnień sporządzony w dniu 17 maja 2011r.). Wobec powyższego, ustalenie odszkodowania nastąpiło w trybie administracyjnym. Stosownie do art. 135 ust. 1 cytowanej ustawy, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, co przewiduje art. 130 ust. 2 ustawy. Nie podlega zatem wątpliwości, że operat szacunkowy, jako zasadniczy materiał, który daje podstawę do ustalenia odszkodowania w wyliczonej w nim wysokości, winien być sporządzony w sposób rzetelny. Z kolei zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 K.p.a., której konkretyzację stanowi art. 77 § 1 K.p.a., zobowiązuje organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zaś w art. 80 K.p.a. zawarta jest reguła, zgodnie z którą ocena, czy dana okoliczność została udowodniona winna być przez ten organ dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny, zobligowane są ocenić wartość operatu szacunkowego, w tym podejście, metodę i techniki szacowania przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego. Należy zauważyć, że wprawdzie z art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika wprost, że to rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania, jednakże organ administracji zobowiązany jest do oceny czy dobór ten jest prawidłowy. Okoliczność, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza bowiem, że może on działać w sposób dowolny. Wskazać bowiem należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 379/10; z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1650/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie rzeczoznawca dokonał wyceny szacowanej nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Nieruchomością podobną, zgodnie z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Zasadnie organ odwoławczy uznał, że przyjęte do oceny w operacie szacunkowym transakcje nie pozwalały na określenie przez rzeczoznawcę wartości nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, gdyż w niniejszej sprawie poważne wątpliwości budzi kwestia doboru odpowiednich transakcji. Większość z analizowanych przez biegłego transakcji miały miejsce w pierwszej połowie 2009 r., zaś ocena dokonywana była na dzień 14 października 2011 r. Wprawdzie nie stanowi to naruszenia konkretnego przepisu prawa, a ponadto standardy zawodowe pozwalają rzeczoznawcom na dokonywanie wyceny na podstawie transakcji sprzed 2 lat, Należy jednak podzielić stanowisko, że taki wybór powinien zostać szczególnie starannie uzasadniony, zaś wzmianki o małej liczbie transakcji, są zbyt ogólnikowe, tym bardziej, że część zarzutów Gminy dotyczyła właśnie odległego okresu zawarcia transakcji. Ponadto, prawidłowe jest stanowisko Wojewody, że w przypadku szacowania wartości nieruchomości przeznaczonej pod ulicę dojazdową publiczną lub ulicę lokalną publiczną niedopuszczalne jest przyjęcie jako obiektu porównawczego nieruchomości przeznaczonej pod drogę wewnętrzną. W niniejszej sprawie rzeczoznawca nie dokonał rozróżnienia dróg wewnętrznych i dróg publicznych. Zaznaczyć należy, że chociaż biegły wskazał jako podstawowe i jedyne kryterium doboru nieruchomości do analizy przeznaczenie pod drogi publiczne (s. 23 operatu), jednakże wbrew temu dwa z czterech przyjętych przez biegłego obiektów porównawczych stanowiły działki będące drogami wewnętrznymi (obiekty nr 2 i nr 11). Obiekt nr 1 stanowiła działka przeznaczona pod budowę zjazdu z drogi krajowej, zaś obiekt nr 3 - tereny gminnej drogi lokalnej. Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 240, poz. 2086 ze zm.) drogami publicznymi są: drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne. Natomiast zgodnie z art. 7 ustawy o drogach publicznych, do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych (ust. 1). Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (ust. 2). Zgodnie zaś z art. 8 ust. 1 tej ustawy, drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi. Dodać należy, że drogi publiczne, co do zasady, są ogólnodostępne, w przeciwieństwie do dróg wewnętrznych, do korzystania z których konieczne jest np. ustanowienie służebności drogowej. Z uwagi na powyższe, a także po ocenie zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania administracyjnego, należy podzielić ocenę Wojewody, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie może stanowić podstawy do ustalenia rzeczywistej wartości przedmiotowej działki, z uwagi na wadliwy dobór nieruchomości porównawczych. Prawidłowo też organ odwoławczy wskazał na konieczność sporządzenia kolejnego operatu szacunkowego. Słusznie więc uchylona została decyzja organu pierwszej instancji, gdyż przeprowadzenie tego postępowania przez organ odwoławczy naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Strony postępowania zostałyby wówczas pozbawione prawa do ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W przedstawionych okolicznościach decyzję kasacyjną należało uznać za zgodną z prawem. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), skargę należało oddalić, jako bezzasadną.