II OSK 2986/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa U. Sp. z o.o. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 804/12 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa U. Sp. z o.o. w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 24 lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania postanowienia z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 804/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Przedsiębiorstwa U. Sp. z o.o. w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania postanowienia z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Sąd podał, że Przedsiębiorstwo U. Sp. z o. o. w S. zwróciło się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach o podjęcie działań w celu stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] maja 1990 r. o sprostowaniu wydanego przez Naczelnika Gminy w S. aktu własności ziemi z dnia [...] października 1976 r., którym to postanowieniem dopisano niewymienioną w tym akcie działkę ew. nr "X" położoną w S. oraz zmieniono ogólną powierzchnię uwłaszczonych gruntów. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach stwierdziło wydanie z naruszeniem prawa postanowienia Naczelnika Gminy w S. z dnia [...] maja 1990 r. Nie stwierdziło natomiast jego nieważności ze względu na wywołane nim nieodwracalne skutki prawne. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 848/11 uchylił powyższe postanowienie z dnia [...] marca 2011 r. uznając, że uzupełnienie aktu własności ziemi w trybie sprostowania poprzez dopisanie działki ew. nr "X" oraz zmiana całkowitej powierzchni z 6,15 ha na 6,70 ha zostało dokonane z rażącym naruszeniem prawa, gdyż doprowadziło do merytorycznej zmiany aktu własności ziemi. W ocenie Sądu organ nie wyjaśnił, czy postanowienie o sprostowaniu z dnia [...] maja 1990 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne i na czym miałyby one polegać, ponieważ w tym postanowieniu organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że nastąpiły nieodwracalne skutki prawne z uwagi na liczne podziały dopisanej działki ew. nr "X" oraz chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych zmiany podmiotowe w zakresie praw właścicielskich dotyczące powstałych w wyniku podziału działek. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [...] grudnia 2010 r. uznając, że postanowienie o sprostowaniu aktu własności ziemi wywołało nieodwracalne skutki prawne, co w świetle art. 156 § 2 k.p.a. jest przeszkodą do stwierdzenia nieważności postanowienia o sprostowaniu aktu własności ziemi. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że wykonując zalecenia Sądu organ pozyskał dokumenty związane z działką ew. nr "X" położoną w S. w postaci: mapy podziału z wykazem zmian gruntowych oraz aktów notarialnych: a) z dnia [...] listopada 1980 r. nr [...], b) z dnia [...] czerwca 1990 r. nr [...] i c) z dnia [...] kwietnia 1997 r. nr [...]. Na podstawie mapy podziału organ ustalił, że działka ew. nr "X" o pow. 0,55 ha została w 1980 r. podzielona na cztery działki: 1) działkę ew. nr "Y" o pow. 0,1560 ha, 2) działkę ew. nr "Z" o pow. 0,0426 ha, 3) działkę ew. nr "M" o pow. 0,2116 ha i 4) działkę ew. nr "W" o pow. 0,1398 ha. Działki ew. nr "Y" i nr "Z" zostały scalone w działkę ew. nr "S". Przedmiotem czynności cywilnoprawnych skutkujących zmianą właścicieli nie była działka ew. nr "X", lecz działki powstałe w wyniku jej podziału. I tak: 1) na podstawie umowy z dnia [...] listopada 1980 r. zawartej w formie aktu notarialnego nr [...] Skarb Państwa-Rejon Dróg Publicznych nabył od małż. K. i J. T. własność m. in. działki ew. nr "M". Następnie scalono działki ew. nr "M", nr "N", nr "O" i nr "P" w działkę ew. nr "R"; 2) własność działki ew. nr "R" na podstawie umowy z dnia [...] kwietnia 1997 r. zawartej w formie aktu notarialnego nr [...]. Działający w imieniu Skarbu Państwa Kierownik Urzędu Rejonowego w S. przeniósł własność działki ew. nr "R", powstałej w części z działki ew. nr "M", na rzecz Związku Komunalnego "S. "; 3) działka ew. nr "W" oraz działka nr "S", powstała ze scalenia działek ew. nr "Y" i nr "Z" na podstawie umowy z dnia [...] czerwca 1990 r. zawartej w formie aktu notarialnego nr [...] zostały nieodpłatnie przekazane przez małż. K. i J. T. na rzecz ich dzieci – S. T., B. T., J. T. i Z. T. Zdaniem organu na nieodwracalne skutki prawne postanowienia o sprostowaniu wskazuje podział działki ew. nr "X" i późniejsze scalenia działek powstałych z podziału działki ew. nr "X" oraz dokonane czynności prawne w sferze własności poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału działki ew. nr "X". Skargę do Sądu na ostateczne postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach wniosło Przedsiębiorstwo U. Sp. z o. o. w S. zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2 i art. 158 § 2 w zw. z art. 126 k. p. a. oraz art. 5 i art. 6 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.). Zdaniem skarżącego kwestionowane postanowienie nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. Strona skarżąca podniosła, że zgodnie z orzecznictwem sądowym ani podział, ani scalenie działek nie jest podstawą do zastosowania art. 156 § 2 k.p.a., gdyż nie są to skutki prawne, lecz skutki faktyczne, które mogą zostać odwrócone (np. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 268/05), ponadto art. 156 § 2 k.p.a. posługując się wyrażaniem "wywołania" nieodwracalnych skutków prawnych wskazuje na skutki powstałe po wydaniu kwestionowanego aktu, natomiast podziały geodezyjne działki ew. nr "X" nastąpiły przed wydaniem kwestionowanego postanowienia z dnia [...] maja 1990 r. Podobnie sprzedaż działki ew. nr "M" w dniu 27 listopada 1980 r. nastąpiła przed wydaniem tego postanowienia. Stwierdzenie nieważności postanowienia o sprostowaniu potencjalnie umożliwiłoby cofnięcie skutków umów cywilnoprawnych, których przedmiotem były działki wydzielone z działki ew. nr "X", jako że ich nabywcy nie mogli skutecznie nabyć ich własności od osób nie będących ich właścicielami. Cofnięcie takie byłoby możliwe, ponieważ przy żadnej z powyższych umów cywilnoprawnych nabywcy działek nie byli chronieni rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych z uwagi na to, iż nabycia te - z dnia 11 czerwca 1990 r. i z dnia 4 kwietnia 1997 r. - były nieodpłatne (por. teza uchwały SN z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92, OSNC 1992/12/211; wyrok NSA z dnia 16 października 1995 r., sygn. akt IV SA 747/94) albo były odpłatne - jak nabycie z dnia 27 listopada 1980 r. - ale było dokonane przed wydaniem kwestionowanego postanowienia o sprostowaniu z dnia [...] maja 1990 r., stąd nie zostało "wywołane" tym postanowieniem. Ponadto skarżący wskazał, że nabycie z dnia 4 kwietnia 1997 r. części działki ew. nr "R" pochodzącej m. in. z działki ew. nr "M" nie ma bezpośredniego związku postanowieniem z dnia [...] maja 1990 r., a jedynie związek pośredni, gdyż już wcześniej - w dniu 27 listopada 1980 r. - dokonano rozporządzenia działką ew. nr "M". Pośredni zaś związek nie przesądza o nieodwracalności skutku prawnego (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt 268/05). W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte wadą mającą wpływ na wynik sprawy, uzasadniającą wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Sąd podniósł, że kwestią sporną było, czy postanowienie o sprostowaniu wywołało nieodwracalne skutki prawne, co w świetle art. 156 § 2 k.p.a. uniemożliwiłoby stwierdzenie jego nieważności. Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że podział działki ew. nr "X" i późniejsze scalenia działek powstałych z dopisanej do aktu własności ziemi działki ew. nr "X" nie ma wpływu na kwestię odwracalności czy nieodwracalności skutków prawnych wywołanych postanowieniem o sprostowaniu z dnia [...] maja 1990 r. Badając istnienie nieodwracalności skutków prawnych należy bowiem brać pod uwagę jedynie skutki prawne, a nie skutki faktyczne, które mogą zostać odwrócone w postępowaniu administracyjnym, a do których należy zaliczyć podział i scalenie działek (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 268/05). Natomiast w kwestii czynności prawnych w sferze własności poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału działki ew. nr "X" Sąd podzielił stanowisko organu, że czynności prawne dokonane po dniu [...[ maja 1990 r. w sferze własności poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału działki ew. nr "X" wywołały skutki prawne nieodwracalne na drodze postępowania administracyjnego. Chodzi tu o czynności z dnia 11 czerwca 1990 r. oraz z dnia 4 kwietnia 1997 r. W ich wyniku zmieniły właściciela powstałe z dopisanej do aktu własności działki ew. nr "X" odpowiednio działki ew. nr "S" (powstała z działek ew. nr "Y" i nr "Z") i nr "W" oraz działka ew. nr "R" (powstała w części z działki ew. nr "M"). W ocenie Sądu do uznania nieodwracalności na drodze administracyjnej skutku prawnego tych czynności w postaci zmiany ich właściciela nie ma znaczenia, że czynności te były nieodpłatne, a tym samym nie chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, ponieważ okoliczności te mogą być badane nie przed organem administracji publicznej, lecz w postępowaniu przed sądem cywilnym w celu wzruszenia tych czynności. W skardze kasacyjnej Przedsiębiorstwo U. Sp. z o. o. w S. zaskarżyło powyższy wyrok w całości. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 oraz w związku z art. 126 k.p.a. poprzez błędną wykładnię art. 156 § 2 k.p.a., polegającą na przyjęciu, że nieodwracalność skutków prawnych wywołanych decyzją administracyjną należy wiązać wyłącznie z kompetencją organu administracji i wyłącznie z drogą postępowania administracyjnego w celu odwrócenia tych skutków. W wyniku błędnej wykładni tego przepisu został on niewłaściwie zastosowany. Wobec powyższego zarzutu skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia, postanowienia SKO z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, w ślad za stanowiskiem organu administracji błędnie przyjął, że w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. nieodwracalność skutków prawnych wywołanych decyzją administracyjną w każdym przypadku należy wiązać z prawną niemożnością odwrócenia tych skutków wyłącznie na drodze postępowania administracyjnego. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, że nieodwracalne skutki prawne nie występują w sytuacji, gdy osoba trzecia będąca nabywcą nieruchomości, której dotyczy decyzja dotknięta wadą, nie korzysta z ochrony wynikającej z art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, co w szczególności dotyczy nabycia nieodpłatnego (art. 6 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Stanowisko takie zawarte jest w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 1995 r., sygn. IV SA 747/94, "Wspólnota" 1997, nr 7 oraz z dnia 5 maja 1999 r., sygn. IV SA 2316/97, Lex nr 48641). W niniejszej sprawie czynności cywilnoprawne w wyniku których nastąpiły zmiany właściciela działek gruntu wydzielonych z dopisanej do aktu własności ziemi działki nr "X" w żadnym przypadku nie były chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Skarżąca uznaje za prawidłową taką wykładnię przepisu art. 156 § 2 k. p. a., która kwestię odwracalności lub nieodwracalności skutków prawnych pozwala rozpatrywać w ramach całego systemu prawa, a nie tylko z punktu widzenia właściwości i kompetencji organów administracji publicznej. Nieodwracalność skutków prawnych powinna być rozumiana wąsko, jako rzeczywista niemożliwość przywrócenia stanu prawnego bez względu na tryb (administracyjny lub sądowy). Nadto podniosła, że przy dokonywaniu wykładni art. 156 § 2 k.p.a. należy uwzględniać przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Chodzi o podstawowe zasady konstytucyjne, a mianowicie zawartą w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadę praworządności. Powyższe zasady wskazują, że powinny być eliminowane z obrotu prawnego akty organów władzy publicznej obarczone kwalifikowanymi wadami prawnymi, a w szczególności wydane z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie skarżącej w ustalonym stanie faktycznym, przy prawidłowej wykładni wymienionego przepisu, należało przyjąć, iż istnieje potencjalna możliwość odwrócenia skutków prawnych czynności cywilnoprawnych obejmujących działki gruntu wydzielone z działki nr ew. "X" w postępowaniu przed sądem powszechnym. A zatem zastosowanie art. 156 § 2 k.p.a. było niewłaściwe i w sposób zasadniczy wpłynęło na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji wadliwe zastosowanie art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego może mieć miejsce poprzez błędną jego wykładnię, albo niewłaściwe zastosowanie. W przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię ważne jest, aby autor skargi kasacyjnej wykazał po pierwsze, na czym polegał błędny charakter wykładni dokonanej przez sąd pierwszej instancji, w szczególności czy dotyczył on przebiegu procesu wykładni (kolejności odwołania się do jej reguł) czy sposobu wykorzystania poszczególnych dyrektyw i argumentów wykładni czy też samego rezultatu wykładni (treści zrekonstruowanej normy) oraz po drugie, jak w ocenie autora skargi kasacyjnej, w kontekście wykazanych uchybień, powinna wyglądać wykładnia prawidłowa. Natomiast w przypadku związania naruszenia prawa materialnego z niewłaściwym zastosowaniem przepisu istotne jest wykazanie, czy idzie o niezastosowanie czy o nieprawidłowe zastosowanie, a także, w przypadku wskazania na nieprawidłowe zastosowanie, czy wiąże się ono z niewłaściwą sądową kontrolą podstawy orzekania przez organ czy też z zaakceptowaniem w toku kontroli sądowej błędnej kwalifikacji faktów lub ustalenia jej konsekwencji przez organ administracji (błąd subsumcji) lub z błędem sądu, co do kwalifikacji kontrolowanej decyzji administracji z punktu widzenia treści zrekonstruowanej normy prawnej. Towarzyszyć temu powinna argumentacja wskazująca na sposób, w jaki przepis powinien być zastosowany ze względu na stan faktyczny sprawy lub, w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, wyjaśnienie, dlaczego wskazany w skardze kasacyjnej przepis powinien być zastosowany. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca kasacyjnie Spółka nie wykazała argumentacyjnie na czym polegało naruszenie wskazanej normy prawa materialnego. Skarga kasacyjna ogranicza się bowiem do polemiki z przyjętym przez Sąd pierwszej instancji sposobem rozumienia pojęcia: "nieodwracalne skutki prawne", użytego w art. 156 § 2 k.p.a. Ograniczając zatem rozpoznanie sprawy do oceny wykładni i zastosowania, normatywnego pojęcia "nieodwracalne skutki prawne" należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji dokonał jego prawidłowej wykładni i następnie właściwie zastosował, zaś w skardze kasacyjnej nie przedstawiono przekonujących argumentów na rzecz innej interpretacji oraz nie wykazano, aby powołane przepisy zostały niewłaściwie zastosowane. Według art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustalenie nieodwracalnego skutku prawnego czynności cywilnoprawnych nie należy do właściwości organów administracji publicznej, nie należy też do właściwości sądu administracyjnego. Ocena nieodwracalności skutku prawnego czynności cywilnoprawnej należy do właściwości sądu powszechnego. W uchwale z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92, (OSNCP 1992, nr 12, poz. 211), Sąd Najwyższy przyjął, że: "Odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Jeżeli więc cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że «odwrócenie» tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji". Wykładnia przyjęta w uchwale SN jest akceptowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wynika to chociażby z uzasadnienia uchwały NSA z dnia 23 lutego 1998 r., OPS 6/97, ONSA nr 2 z 1998 r., poz. 40, w którym stwierdzono, że "Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionował poglądu wyrażonego w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92 /OSNCP 1992, nr 12 poz. 211/, w której stwierdzono, że "jeżeli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja dotknięta jest wadą wymienioną w art. 156 par. 1 Kpa, zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji". To samo dotyczy istotnych sformułowań zawartych w jej uzasadnieniu. Chodzi zwłaszcza o stwierdzenia, według których decyzja wywołała skutek prawny nieodwracalny". Istnieją więc podstawy do przyjęcia, że w orzecznictwie NSA oraz SN uznaje się, iż decyzja powodująca nabycie prawa własności nieruchomości wywołuje nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., jeżeli następnie to prawo własności jest przedmiotem obrotu prawnego w warunkach pozwalających na zastosowanie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. W skardze kasacyjnej tak rozumianego pojęcia "nieodwracalne skutki prawne" skutecznie nie podważono. Zasadnie bowiem stwierdził Sąd pierwszej instancji, że czynności prawne dokonane po dniu [...] maja 1990 r. w sferze własności poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału działki ew. nr "X" wywołały skutki prawne nieodwracalne na drodze postępowania administracyjnego. Chodzi tu o czynności z dnia 11 czerwca 1990 r. oraz z dnia 4 kwietnia 1997 r. W ich wyniku zmieniły właściciela powstałe z dopisanej do aktu własności działki ew. nr "X" odpowiednio działki ew. nr "S" (powstała z działek ew. nr "Y" i nr "Z") i nr "W" oraz działka ew. nr "R". Dla uznania nieodwracalności na drodze administracyjnej skutku prawnego tych czynności w postaci zmiany ich właściciela nie ma znaczenia, że czynności te były nieodpłatne, a tym samym nie chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, ponieważ okoliczności te mogą być badane nie przed organem administracji publicznej, lecz w postępowaniu przed sądem cywilnym w celu wzruszenia tych czynności. Zaznaczyć należy, że skutkiem uznania, że decyzja administracyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne jest rozstrzygnięcie wymienione w art. 158 § 2 k.p.a. Takie rozstrzygnięcie jest wyrazem kompromisu pomiędzy interesami prawnymi podmiotów domagających się wyeliminowania decyzji administracyjnej z obrotu prawnego z uwagi na jej wadliwość uzasadniającą stwierdzenie nieważności, a uzasadnioną interesem publicznym i indywidualnym, potrzebą utrzymania obowiązywania takiej decyzji. Ustawodawca ważąc te interesy zdecydował się na kompromis, polegający na tym, że w określonych sytuacjach, wskazanych w art. 156 § 2 k.p.a., mimo ciężkich wad decyzji, nie będzie się stwierdzało jej nieważności, lecz wydanie decyzji z naruszeniem prawa (art. 158 § 2). W ten sposób ciężko wadliwa decyzja nadal będzie obowiązywać, natomiast podmiot, który doznał szkody spowodowanej wydaniem takiej decyzji, będzie mógł w oparciu o decyzję wydaną na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. dochodzić naprawienia szkody (art. 4171 § 2 k.c.). Podkreślić trzeba, że w procesie wykładni art. 156 § 2 k.p.a. należy odwołać się do zasad i wartości konstytucyjnych takich jak zasada demokratycznego państwa prawnego, praworządności, czy do wynikającego z preambuły do Konstytucji nakazu rzetelnego i sprawnego działania władz publicznych. Mając zatem także na uwadze kontekst konstytucyjny, nieodwracalność skutku prawnego można przyjąć tylko w przypadku, gdy w obowiązującym systemie prawnym brak jest możliwości odwrócenia skutku prawnego. Nieodwracalność musi być bowiem rozpatrzona w zakresie obowiązujących przepisów proceduralnych oraz przepisów prawa materialnego stosowanych w indywidualnej sprawie. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i wobec tego na mocy art. 184 P.p.s.a oddalił ją.