I OSK 1134/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1593/12 w sprawie ze skargi M.P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1593/12 oddalił skargę M.P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego (pkt 1) oraz przyznał ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata [...] kwotę 295,20 złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (pkt 2). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Naczelnik [...] decyzją z dnia [...] maja 1974 r. nr [...] wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości położonej w [...], stanowiącej własność M.P., z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego. M.P. wnioskiem z dnia 15 maja 2002 r. wystąpił o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości jako niewykorzystanej na cel wywłaszczenia. Na dzień złożenia wniosku wywłaszczona nieruchomość, tj. dawna działka nr [...] z obrębu [...], wg ewidencji gruntów i budynków stanowiła część działek z obrębu [...]. Prezydent W. decyzją z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] umorzył postępowanie, jako bezprzedmiotowe, w stosunku do działki nr [...] zaś decyzją z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki [...]. Powyższe decyzje zostały utrzymane w mocy decyzjami Wojewody [...] z dnia [...] września 2003 r. nr [...] (co do decyzji nr [...]) oraz nr [...] (co do decyzji nr [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2004 r. sygn. akt I SA 2319/03 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2003 r. nr [...], zaś wyrokiem z dnia 10 grudnia 2004 r. sygn. akt I SA 2320/03 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2003 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2003 r. nr [...]. Następnie wyznaczony przez Wojewodę [...] – Starosta [...], jako organ właściwy do rozstrzygnięcia sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] odmówił zwrotu części działki nr [...] oraz umorzył postępowanie w sprawie zwrotu działek nr [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] odmówił zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, zaś Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 972/10 oddalił skargę M.P. na w/w decyzję Wojewody [...]. M.P. w dniu 15 lipca 2011 r. zwrócił się do Prezydenta W. "o wydanie decyzji stwierdzającej, że część nieruchomości nr [...] z obrębu [...] uregulowanej w księdze wieczystej KW [...] oraz jako części działek [...] uregulowanych w księdze wieczystej KW [...] stały się zbędne na cele inwestycji określonej w decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] maja 1974 r. nr [...] z mocy prawa w dniu [...] maja 1981 r., najpóźniej zaś w dniu [...] maja 1984 r.". Prezydent W. zakwalifikował w/w podanie jako wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wyłączył się z postępowania o zwrot nieruchomości, należącej do W. i przekazał wniosek Wojewodzie [...], który postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] wyznaczył Starostę [...] do rozpatrzenia wniosku M.P., który uznał za ponowny wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. M.P. w piśmie z dnia 6 grudnia 2011 r. stwierdził, że jego podanie nie stanowi ponownego wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zażądał bowiem "wydania decyzji stwierdzającej stan prawny". W związku z powyższym Starosta [...] przedmiotowy wniosek przekazał Wojewodzie [...] uznając, że został wyznaczony jedynie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wojewoda [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. wniosek M.P. "o ustalenie zbędności nieruchomości" przekazał do rozpoznania, zgodnie z właściwością, Prezydentowi W. Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], na podstawie art. 61a § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji stwierdzającej, iż część nieruchomości wywłaszczonej decyzją Naczelnika [...] z dnia [...] maja 1974 r. nr [...] (dawniej stanowiącej działkę nr [...] z dawnego obrębu [...]) oznaczonej jako części działek [...] z obrębu [...] położonej w [...] stała się zbędna na cele inwestycyjne z mocy prawa w dniu [...] maja 1981 r., najpóźniej zaś w dniu [...] maja 1984 r., na cele wywłaszczenia. W uzasadnieniu postanowienia podał, że nieruchomość wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego spółdzielczego, zgodnie z decyzją lokalizacyjną z dnia [...] kwietnia 1972 r. nr [...] i nr [...]. Wniosek o zwrot nieruchomości został negatywnie rozpatrzony przez Starostę [...] decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...], która została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], zaś skarga na tę decyzję została prawomocnie oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 972/10. Wnioskodawca zaprzeczył, aby podanie w niniejszej sprawie stanowiło kolejny wniosek zwrotowy, bowiem, jak wskazał, żąda "wydania decyzji stwierdzającej stan prawny". W ocenie Prezydenta W., ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej w skrócie u.g.n.) nie zawiera podstawy prawnej dla wydania decyzji w przedmiocie samego ustalenia, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. W obowiązującym stanie prawnym, wniosek o wydanie decyzji ustalającej jest bezprzedmiotowy. Brak jest bowiem podstaw faktycznoprawnych do merytorycznego załatwienia sprawy, stąd postępowanie nie może być wszczęte. Ustalenie stanu prawnego (zbędności nieruchomości) jest jedynie elementem sprawy zwrotowej. Przepisy nie przewidują bowiem wydania odrębnej decyzji we wnioskowanym przedmiocie, gdyż wykazanie zbędności z art. 137 u.g.n. następuje tylko w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W tym przypadku tryb zwrotowy został już prawomocnie zakończony, a wnioskodawca wyraźnie wyklucza jego ponowienie, formułując żądanie nieznane prawu. Powyższe postanowienie Prezydenta W. stało się przedmiotem zażalenia M.P. do Wojewody [...], w którym wniósł o jego uchylenie oraz o wszczęcie postępowania i wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem. Wskazał, że "uznanie" nieruchomości za zbędną wymaga wypowiedzi organu w domniemywanej formie decyzji. Uznał wyłączność trybu zwrotowego dla ustalania stanu prawnego (zbędności na cel inwestycji) za dowolną i czyniącą martwym przepis art. 137 u.g.n. Podkreślił, że wydanie decyzji ustalającej otworzy mu drogę do dochodzenia odszkodowania. Odmowa wszczęcia ustalającego postępowania administracyjnego stanowi nieuprawnioną ocenę ewentualnych roszczeń odszkodowawczych. Wojewoda [...] po rozpoznaniu zażalenia postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 123, art. 144 i art. 61a K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia podał, że normy prawa, w tym u.g.n. nie przewidują wydania decyzji w przedmiocie ustalenia, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cele inwestycyjne. Wniosek M.P. zmierzający do wydania decyzji stwierdzającej stan prawny, jest pierwotnie bezprzedmiotowy, dlatego nie inicjuje postępowania administracyjnego, skoro ustawodawca nie przewiduje sprawy administracyjnej wnioskowanego rodzaju. Z przyczyn przedmiotowych, istniejących już w dniu złożenia wniosku, postępowanie nie może być wszczęte. Ustalenie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia jest dokonywane wyłącznie w postępowaniu zwrotowym. Tymczasem wnioskodawca zaprzecza, że wnosi o zwrot nieruchomości zwłaszcza, że postępowanie zwrotowe dotyczące przedmiotowej nieruchomości zostało już prawomocnie zakończone. W obowiązującym materialnym prawie administracyjnym nie jest przewidziane odrębne postępowanie ustalające i mające za samodzielny przedmiot zbędność nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego, wniosek strony z prawnych przyczyn przedmiotowych jest od początku niemożliwy do załatwienia decyzją merytoryczną. Wprawdzie domniemaną formą zakończenia postępowania w sprawie jest decyzja administracyjna, to jednak w niniejszym stanie faktycznym brak jest "sprawy" w rozumieniu materialnego prawa administracyjnego. Sprawą, w której indywidualizuje się i konkretyzuje art. 137 u.g.n., jest wyłącznie postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wskazuje na to wykładnia logiczna i systemowa przepisów u.g.n. oraz historyczno-porównawcza interpretacja art. 137 u.g.n. Ponadto Wojewoda [...] wskazał, że na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego powództwo o ustalenie jest niedopuszczalne. Również powołana ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje jednolite postępowanie związane z dokonanym już wywłaszczeniem nieruchomości. Konstrukcja złożonego (dualnego) postępowania restytucyjnego była praktykowana na gruncie poprzedniej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), a ściślej, w oparciu o wykonawcze rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 72, poz.315). Rozbicie postępowania na dwie fazy (ustalającą i zwrotową) zgodnie krytykowała doktryna i Trybunał Konstytucyjny, jako bezpodstawne, przedłużające restytucję i stwarzające pole do nadużyć. Z tego względu już rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 maja 1992 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (Dz. U. z 1992 r. Nr 46, poz. 205), definitywnie skreśliło § 8, a w § 9 wprost wyeliminowało osobną fazę ustalającą, w ramach zwrotu nieruchomości. Wyodrębnienie fazy ustalającej postępowania zwrotowego, podważył także Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 16 marca 1992 r., U 6/91, OTK 1992/1/11. Zdyskwalifikowanie odrębnego ustalania zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia oznaczało, że od dnia 20 czerwca 1992 r. sprawy o zwrot nieruchomości były załatwiane w jednoetapowym postępowaniu. Nie mogło być więcej mowy o wyodrębnieniu dwóch spraw, a mianowicie sprawy zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, rozstrzyganych dwoma odrębnymi decyzjami administracyjnymi. Organ odwoławczy po przeprowadzeniu analizy przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdził, że definicję zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (art. 137 u.g.n.) zamieszczono dopiero w tej ustawie. Tymczasem ustalenie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia stanowiło samodzielną sprawę administracyjną załatwianą odrębną decyzją przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Oznacza to, że definicja normatywna zbędności nieruchomości w odrębnej jednostce tekstu prawnego nie ma decydującego znaczenia – nie konstytuuje osobnej sprawy administracyjnej, niezależnej od sprawy zwrotowej. Przeciwnie, jedyne odesłanie do art. 137 u.g.n. zawarto w art. 136 ust. 3 u.g.n., który reguluje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto art. 137 u.g.n. znalazł się właśnie w rozdziale 6 tej ustawy normującym "zwrot wywłaszczonych nieruchomości". Także przepis art. 142 ust. 1 u.g.n. wskazuje samodzielne przedmioty trybu zwrotowego, wymieniając: zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zwrot odszkodowania (w tym nieruchomości zamiennej), rozliczenie i terminy zwrotu, zaś art. 142 ust. 2 u.g.n. wprost nazywa wyliczone aspekty trybu zwrotowego "sprawami", umożliwiając wydawanie decyzji. W ocenie Wojewody [...], gdyby ustalenie zbędności nieruchomości miało walor niezależny, a administracyjne postępowanie ustalające miało rangę ogólną (było kończone osobną decyzją), to definicja zbędności nie byłaby ograniczona do art. 137 u.g.n., lecz umieszczona w słowniku całej ustawy (art. 4 u.g.n.). Nieprzypadkowo konstrukcja zbędności pozostaje użyteczna tylko na jednym z etapów sprawy zwrotowej. Wbrew stanowisku strony, brak uniwersalnej i samodzielnej roli art. 137 u.g.n. nie dowodzi, że przepis jest martwy. Nie kreuje on natomiast osobnej "sprawy", stąd nie wymaga załatwienia decyzją (art. 104 K.p.a.). Powyższe postanowienie Wojewody [...] stało się przedmiotem skargi M.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił naruszenie: - art. 137 u.g.n., poprzez jego niezastosowanie, - art. 104 § 1 i § 2 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie, - art. 6 K.p.a., poprzez przekroczenie uprawnień. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi wskazał, że art. 137 u.g.n. określa dwa przypadki, w których nieruchomość wywłaszczona powinna zostać "uznana" za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Samo określenie "uznana" pociąga za sobą konieczność wypowiedzenia się przez organ administracyjny co do kwestii, czy nastąpiło spełnienie warunków określonych w decyzji wywłaszczeniowej, czy też nie. Formą wypowiedzi organu administracyjnego jest decyzja, chyba, że przepisy przewidują inną formę. Decyzja w tym zakresie może być elementem decyzji o zwrocie nieruchomości, jednak z brzmienia przepisu art. 137 u.g.n. nie wynika, aby nie mogła to być decyzja samodzielna. W ocenie skarżącego trudno uznać, że art. 137 u.g.n. jest w istocie przepisem martwym. Dowolne i niemające oparcia ustawowego jest stanowisko organu, iż ustalenie stanu prawnego, że nieruchomość stała się zbędna na cele inwestycyjne, następuje wyłącznie w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości prowadzonym na podstawie art. 136 ust. 3 i 5 u.g.n. Zdaniem skarżącego strona mająca w tym interes prawny może domagać się wydania decyzji w trybie art. 137 u.g.n. stwierdzającej zbędność nieruchomości w stosunku do celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Fakt umieszczenia tego przepisu w rozdziale 6 dotyczącym zwrotu nieruchomości nie świadczy o tym, że tylko tej jednej procedurze zwrotowej ma być on podporządkowany i że nie istnieje możliwość wydania na jego podstawie decyzji stwierdzającej stan prawny. Skarżący wskazał na konieczność zwrócenia uwagi na doniosłość tego przepisu, szczególnie na tle przepisów Konstytucji RP chroniących własność i dopuszczających wywłaszczenie wyłącznie jako instytucję wyjątkową. Organ, dokonujący wywłaszczenia nieruchomości na określony cel powinien monitorować realizację tego celu. Decyzja wydana choćby z urzędu na podstawie art. 137 u.g.n. może w takim przypadku stanowić istotny instrument z jednej strony dyscyplinujący inwestora, na rzecz którego dokonano wywłaszczenia, z drugiej zaś strony zapobiegający nadużyciom wyjątkowej instytucji, jaką jest wywłaszczenie. Zdaniem skarżącego organ, stwierdzając bezprzedmiotowość wniosku, wyszedł poza swoje ramy kompetencyjne, określone przepisami prawa. Uzasadniając interes prawny w dochodzeniu rozstrzygnięcia skarżący podał, że decyzja w tym przedmiocie ma stanowić podstawę dla dochodzenia odszkodowania. Podkreślił, że ocena zasadności jego ewentualnych roszczeń odszkodowawczych oraz sposób ich dochodzenia nie leży w gestii organu. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że z art. 137 ust. 1 u.g.n. wynika, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do kwestii, czy przesłanki wynikające z art. 137 ust. 1 u.g.n. mogą być przedmiotem badania tylko w ramach toczącego się postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n., czy też – jak twierdzi skarżący – samodzielnie, poza tym postępowaniem. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w rozpoznawanej sprawie organy trafnie uznały, że badanie przesłanek z art. 137 ust. 1 u.g.n. może odbywać się tylko w ramach postępowania określonego w art. 136 ust. 3 u.g.n. Wskazuje na to literalne brzmienie art. 136 ust. 3 u.g.n., który wprost odsyła do art. 137 ust. 1 u.g.n. Postępowanie w tym przedmiocie odbywa się jedynie na wniosek uprawnionego, złożony z własnej inicjatywy, czy też po dokonanym powiadomieniu przez właściwy organ w trybie art. 146 ust. 2 u.g.n. Ponadto Sąd pierwszej instancji zauważył, iż roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest uzależnione od stwierdzenia przez inny organ nieważności decyzji wywłaszczeniowej (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2010 r., I OSK 419/09, LEX nr 595370). Kwestia ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej nie jest zatem zagadnieniem wstępnym w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a więc opartym wyłącznie na przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rozstrzygnięcie sprawy wywołanej wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest uzależnione wyłącznie od zaistnienia lub nie przesłanek z art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym postępowaniu nie bada się legalności aktu, na podstawie którego nastąpiło odjęcie prawa własności, ani też kwestia ta nie jest zagadnieniem wstępnym dla rozstrzygnięcia w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 marca 2008 r., II SA/Kr 113/07, LEX nr 510388). Postępowanie o zwrot nieruchomości jest postępowaniem prowadzonym w trybie zwykłym, którego celem jest stwierdzenie istnienia lub nieistnienia podstaw do zwrotu. Natomiast badanie prawidłowości decyzji wywłaszczeniowej bądź też prawidłowości postępowania wywłaszczeniowego jest dopuszczalne we właściwych trybach nadzwyczajnych prowadzonych na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 145 i 156 K.p.a.) przez właściwe organy. Łączenie trybu nadzwyczajnego weryfikacji ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej z prowadzonym postępowaniem zwykłym jest prawnie niedopuszczalne (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 września 2008 r., II SA/Ke 295/08, LEX nr 566582). Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że w niniejszym postępowaniu skarżącemu nie chodzi o tryb nadzwyczajny przewidziany w Kodeksie postępowania administracyjnego do zbadania prawidłowości decyzji wywłaszczeniowej bądź też prawidłowości postępowania wywłaszczeniowego, tylko o tryb zwykły, wynikający – jego zdaniem – z dopuszczalności wydania samodzielnej decyzji w oparciu o art. 137 ust. 1 u.g.n., poza trybem zwrotu nieruchomości przewidzianym w art. 136 ust. 3 u.g.n. W ocenie Sądu pierwszej instancji stanowisko skarżącego jest bezzasadne. Organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego powództwo o ustalenie jest niedopuszczalne. Także ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje złożonego (dualnego) postępowania restytucyjnego, składającego się z dwóch odrębnych faz i decyzji (w przedmiocie stwierdzenia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, a następnie, w przedmiocie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej). Wyjaśnił, że wprawdzie taka sytuacja była praktykowana na gruncie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i rozporządzenia Rady Ministrów z 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, to jednak Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 16 marca 1992 r., U 6/91, OTK 1992/1/11, stwierdził niekonstytucyjność tego rozwiązania. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, że przyznanie zarządom gmin w kwestionowanych przepisach rozporządzenia zadania podejmowania decyzji o zbędności nieruchomości na cel określony decyzją o wywłaszczeniu bądź umową zawartą na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nakładałoby na gminy obowiązek przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji w tym przedmiocie zgodnie z art. 104 K.p.a., z czym wiążą się dalsze konsekwencje tego postępowania. Tymczasem owa zbędność nieruchomości może być wykazana tylko w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przed rejonowym organem rządowej administracji ogólnej i gdy zostanie udowodniona, wówczas, na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wydana zostaje decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości lub odmowie jej zwrotu bez potrzeby wydawania decyzji wstępnej. Z art. 104 K.p.a. wynika, że decyzje rozstrzygające sprawę co do istoty w całości lub w części lub w inny sposób kończą postępowanie w danej instancji. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu odpowiadającego art. 318 Kodeksu postępowania cywilnego, na podstawie którego sąd może wydać wyrok wstępny co do zasady. Na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zatem dopuszczalne wydanie decyzji wstępnej w ramach postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wobec tego § 8 rozporządzenia, nakładając na zarząd gminy obowiązek wydania decyzji o uznaniu nieruchomości za zbędną, narusza również art. 104 § 2 K.p.a. pozostający w związku z art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości została zastąpiona przez ustawę z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zaś rozporządzenie Rady Ministrów z 16 lipca 1991 r. w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zostało zmienione przez rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 maja 1992 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie zasad i trybu rozliczeń w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Ustawodawca w nowym stanie prawnym nie wrócił już do zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny koncepcji podwójnego postępowania w omawianej kwestii. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie próba powrotu przez skarżącego do nieprawidłowego modelu postępowania, zasadnie została przez organy uznana jako niedopuszczalna. Podzielić należy zatem argumenty przedstawione przez organy, w tym przytoczone poglądy doktryny. Sprawa zwrotu nieruchomości stanowi jedną i nierozerwalną całość. Ustalenie, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona nie stanowi sprawy administracyjnej, która mogłaby stanowić przedmiot rozstrzygnięcia decyzją administracyjną, lecz jedynie element, przesłankę faktyczną decyzji o zwrocie nieruchomości, która musi być ustalona w toku postępowania administracyjnego przed wydaniem decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości (por. T. Woś "Wywłaszczenie nieruchomości i jej zwrot", Poznań-Kluczbork 1995, str. 192-193). Stanowisko to jest powszechnie akceptowane nie tylko przez doktrynę, ale również przez stosujących przedmiotowe przepisy i na tyle ugruntowane, że nie nasuwa wątpliwości. Organy orzekające trafnie przyjęły, że materialne prawo administracyjne nie przewiduje żądania skarżącego, stąd jego wniosek nie mógł wywołać proceduralnego skutku wszczęcia postępowania i być przedmiotem sprawy administracyjnej, załatwianej w formie merytorycznej decyzji administracyjnej. Z tego względu Sąd pierwszej instancji zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 137 u.g.n., art. 104 § 1 i § 2 K.p.a. oraz art. 6 K.p.a. uznał za bezzasadne. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M.P., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Wskazując na powyższą podstawę skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że prowadzony na stronach 10 i 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku wywód Sądu pierwszej instancji obarczony jest błędem logicznym. Sąd powołuje się bowiem na treść art. 104 K.p.a. dla uzasadnienia swego poglądu, że sprawa o stwierdzenie zbędności nieruchomości na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu tej normy, po czym stwierdza, że uznanie, iż zarząd gminy ma obowiązek wydania decyzji o uznaniu nieruchomości za zbędną narusza również art. 104 § 2 K.p.a. pozostający w związku z art. 69 ust 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Sąd cytuje tu w dalszym ciągu (aczkolwiek bez cudzysłowia) fragment uzasadnienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 marca 1992 r., U 6/91. Błąd logiczny, zdaniem autora skargi kasacyjnej polega na tym, że ewentualny wniosek końcowy zostaje tu przyjęty jako założenie całego wywodu, a w związku z tym wywód ten staje się w istocie zbędnym. Dalsza argumentacja opiera się zresztą wyłącznie na powołaniu się na ugruntowaną praktykę w tym zakresie, wspartą poglądem T. Wosia zawartym w publikacji z 1995 r. Należy jednak zwrócić uwagę, że pogląd Trybunału Konstytucyjnego dotyczył zgodności stanu prawnego z inną Konstytucją, opartą na zupełnie innej filozofii relacji między organami Państwa i obywatelem, a także na gruncie innej ustawy dotyczącej gospodarki nieruchomościami. Również publikacja T. Wosia powstała wcześniej, niż ustawa o gospodarce nieruchomościami weszła w życie. Tak mechaniczne zastosowanie wskazanych poglądów jako własnych stanowi błąd uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Przede wszystkim jednak autor skargi kasacyjnej stwierdził, że wskazana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 137 u.g.n. jest sprzeczna z literalnym brzmieniem tej normy, a takie odstąpienie powinno mieć bardziej przekonujące uzasadnienie niż tylko utrwalona praktyka. Należy zgodzić się z zawartym w skardze M.P. do Sądu pierwszej instancji twierdzeniem, że art. 137 u.g.n. określa dwa przypadki, w których nieruchomość wywłaszczona powinna zostać "uznana" za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Określenie "uznana" pociąga za sobą konieczność wypowiedzenia się przez organ administracyjny co do kwestii, czy nastąpiło spełnienie warunków określonych w decyzji wywłaszczeniowej, czy też nie, gdyż wystąpił jeden z przypadków określonych w art. 137 u.g.n. Sformułowanie "uznaje się" za zbędną wskazuje na konieczną aktywność organu administracyjnego i wyklucza interpretację art. 137 u.g.n. jako definicji zbędności. Formą w jakiej wypowiada się organ administracyjny jest decyzja, chyba, że przepisy przewidują inną formę. Decyzja w tym zakresie może być elementem decyzji o zwrocie nieruchomości, jednak z brzmienia przepisu art. 137 u.g.n. nie wynika, aby nie mogła być to decyzja samodzielna. Trudno uznać, że art. 137 jest w istocie przepisem martwym. Strona mająca w tym interes prawny może domagać się wydania decyzji w trybie art. 137 u.g.n. stwierdzającej zbędność nieruchomości w stosunku do celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej. Fakt umieszczenia tego przepisu w rozdziale 6 ustawy, dotyczącym zwrotu nieruchomości, nie świadczy wcale, że tylko tej jednej procedurze zwrotowej ma być on podporządkowany i że nie istnieje możliwość wydania na jego podstawie decyzji stwierdzającej stan prawny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W niniejszej sprawie, w pierwszej kolejności, z uwagi na sposób sformułowania skargi kasacyjnej, w tym zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami i jego uzasadnienia celowe jest przypomnienie pewnych podstawowych zasad dotyczących wymogów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna, poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przepisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie postaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Autor skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżonym wyrokiem przepisy prawa materialnego i procesowego. W odniesieniu do prawa materialnego winien wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dopełnienie wymogu podania podstaw skargi kasacyjnej zakreślonych w powołanej regulacji prawnej jest konieczne, gdyż wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi jest związany Naczelny Sąd Administracyjny. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Postępowanie przed Sądem drugiej instancji wszczęte skargą kasacyjną nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Uzasadnione jest jednak odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały w niej wyraźnie określone jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy wojewódzki sąd administracyjny nie naruszył innych przepisów. Prawidłowe sformułowanie podstaw skargi kasacyjnej polega na powołaniu konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, czyli podaniu, które przepisy ustawy, oznaczone numerem artykułu, paragrafu, ustępu, akapitu, itp., zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r. sygn. akt OSK 421/04, LEX nr146732). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo, że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, przyjąć należy, iż ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia: 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04 Lex nr 186863; 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04 Lex nr 238595; 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05 Lex nr 173263; 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06 Lex nr 236385; 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06 Lex nr 281385). Sąd drugiej instancji, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie może bowiem samodzielnie konkretyzować zarzutów ani uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Działanie takie byłoby nieuprawnione, a nawet mogłoby być niezgodne z intencją i interesem strony skarżącej. Podkreślić należy, iż przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki i radcowski (art. 175 § 1 p.p.s.a.), aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej wprawdzie w jej petitum wskazał podstawę określoną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jednak nie określił któremu konkretnie przepisowi prawa uchybił Sąd pierwszej instancji. Podał jedynie ogólnie przepis art. 137 u.g.n., który składa się z dwóch jednostek redakcyjnych – ustępu 1 (zawierającego dwa punkty) oraz ustępu 2 oraz nie wskazał na czym naruszenie tego przepisu polegało. Dopiero analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwoliła na przyjęcie, że jej autor zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, iż sama kwestia ustalenia, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona, nie stanowi sprawy administracyjnej, która mogłaby stanowić przedmiot rozstrzygnięcia odrębną decyzją administracyjną, lecz jedynie element, przesłankę faktyczną decyzji o zwrocie nieruchomości, która musi być ustalona w toku postępowania administracyjnego przed wydaniem decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Przy czym zauważyć należy, iż przedstawiona w tym zakresie argumentacja stanowi powtórzenie poglądu M.P. prezentowanego zarówno w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu sądowoadministracyjnym i w istocie jest polemiką z powołanym wyżej stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię, jest bezzasadny. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni powołanego przepisu. Trafnie uznał, że skoro przesłanki wynikające z art. 137 ust. 1 u.g.n. mogą być przedmiotem badania tylko w ramach toczącego się postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wszczętego na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n., to ustalenie ich istnienia nie może stanowić przedmiotu odrębnego postępowania, zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje dwóch odrębnych postępowań i wydania dwóch odrębnych decyzji w przedmiocie stwierdzenia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, a następnie w przedmiocie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Ustalenie, że nieruchomość wywłaszczona została wykorzystana bądź nie na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jest możliwe wyłącznie w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Sprawa zwrotu nieruchomości stanowi jedną i nierozerwalną całość. Jej pierwszy i podstawowy element stanowi ustalenie, że nieruchomość, której dotyczy wniosek o zwrot, mieści się w kategorii nieruchomości objętych zakresem roszczenia z art. 136 ust. 3 u.g.n. Oznacza to, iż stwierdzenie, że wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona, nie stanowi sprawy administracyjnej, która mogłaby być przedmiotem rozstrzygnięcia odrębną decyzją administracyjną, lecz jedynie element, przesłankę faktyczną decyzji o zwrocie nieruchomości, która musi zostać ustalona w toku postępowania administracyjnego przed wydaniem decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości. Wbrew twierdzeniu skarżącego definicja normatywna zbędności nieruchomości w odrębnej jednostce tekstu prawnego nie ma znaczenia – nie konstytuuje osobnej sprawy administracyjnej, niezależnej od sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Przeciwnie, jedyne odesłanie do art. 137 u.g.n. zawarto w art. 136 ust. 3 u.g.n., który reguluje roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Także literalna wykładnia art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. nie wskazuje, że na podstawie tego przepisu organ może wydać odrębną decyzję administracyjną tylko w przedmiocie ustalenia zbędności nieruchomości. Podkreślić należy, iż art. 142 ust. 1 u.g.n. wyraźnie określa sprawy rozstrzygane w drodze decyzji, tj. zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zwrot odszkodowania, w tym nieruchomości zamiennej, rozliczenie i terminy zwrotu. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że konstrukcja zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie ma charakteru niezależnego i pozostaje użyteczna tylko na jednym z etapów sprawy zwrotowej, tj. sprawy z wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (art. 136 ust. 3 u.g.n.). Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wyjaśnić należy, iż w niniejszej sprawie działa on na zasadzie prawa pomocy. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.