II SA/Ol 842/12

Dnia 18 września 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant Referent-stażysta Anna Zofia Głażewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2012 roku sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy oddala skargę. W dniu 11 czerwca 2012 r. Rada Gminy K. podjęła, na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005, Nr 31, poz. 266 z późn. zm.), dalej powoływanej przy pomocy skrótu u.o.p.l., uchwałę Nr "[...]" w sprawie uchwalenia "Wieloletniego Programu Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem Gminy K. na lata 2012-2016". Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 11 lipca 2012 r. znak "[...]" Wojewoda stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały, zarzucając, że rażąco narusza prawo. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 2 pkt 4 u.o.p.l. - wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien być opracowany na co najmniej pięć kolejnych lat i obejmować w szczególności zasady polityki czynszowej i zawierać obligatoryjnie zapisy, dotyczące warunków obniżania czynszu. Czynniki obniżające lub podwyższające wartość użytkową lokalu, o których mowa w art. 7 ust.1 u.o.p.l. nie są zaś tożsame z warunkami obniżania czynszu, o których mowa art. 7 ust. 2 u.o.p.l. Tym samym, w wieloletnim programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy winny znaleźć się obligatoryjne zapisy, dotyczące warunków obniżania czynszu, niezależnie od czynników obniżających lub podwyższających wartość użytkową lokalu. Rada Gminy K. w przedmiotowej uchwale nie ustaliła warunków obniżania czynszu, a zatem uchwała jest niezgodna z prawem. Ponadto, w ocenie organu nadzoru, program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy K. na lata 2012-2016 nie zawiera prognozy dotyczącej wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach. Nie zawiera analizy potrzeb oraz planu remontów i modernizacji wynikającego ze stanu technicznego budynków i lokali z podziałem na kolejne lata oraz planowanej sprzedaży lokali w kolejnych latach. Program nie zawiera też, zdaniem Wojewody, niezbędnego zakresu zamian lokali związanych z remontami budynków i lokali oraz planowanej sprzedaży lokali, ani przewidywanych zmian w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, Gmina K. zarzuciła naruszenie: - art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niezawiadomienie strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, - art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie przez organ nadzoru, że uchwała Rady Gminy K. z dnia 11 czerwca 2012 r. Nr "[...]" jest sprzeczna z prawem, - art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego. Skarżąca zarzuciła w pierwszej kolejności, że Wojewoda nie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie, czym rażąco naruszył art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wszczęcie postępowania nadzorczego następuje zawsze z urzędu i o tym fakcie organ nadzoru winien zawiadomić organ gminy. Celem takiego zawiadomienia jest przede wszystkim danie organowi jednostki samorządu terytorialnego możliwości udziału w tym postępowaniu, poprzez umożliwienie złożenia dodatkowych informacji i wyjaśnień. Zdaniem skarżącej, brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania i nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego należy ocenić jako naruszenie przepisów mające istotny wpływ na wynik sprawy. Niezależnie od powyższego, w ocenie skarżącej, rozstrzygnięcie nadzorcze dotknięte jest również innymi wadami, powodującymi konieczność jego wyeliminowania z obrotu. Zdaniem Gminy, w odróżnieniu od art. 7 ust. 1 u.o.p.l., (zobowiązującego gminę do uwzględnienia przy ustalaniu stawki czynszu czynników podwyższających lub obniżających wartość użytkową lokalu, wymienionych przykładowo w tym przepisie), art. 7 ust. 2 u.o.p.l. nie obliguje, a jedynie daje uprawnienie radzie do uchwalenia opisanych w tym ustępie obniżek czynszu. Ponadto, art. 21 ust. 2 u.o.p.l., w katalogu obligatoryjnych kwestii, które muszą zostać uregulowane uchwałą rady gminy nie zawiera kwestii, o których mowa w art. 7 ust. 2 u.o.p.l.. Gmina nie zgadza się także z zarzutami organu nadzoru niezawarcia w programie prognozy dotyczącej wielkości oraz stanu technicznego zasobu w poszczególnych latach, twierdząc, że kwestie te zostały uregulowane w rozdziale 3 ust. 1, 2 i 5. Za chybiony skarżąca uznaje również zarzut Wojewody, że program nie zawiera analizy potrzeb oraz planu remontów i modernizacji wynikającego ze stanu technicznego budynków i lokali z podziałem na kolejne lata oraz planowanej sprzedaży lokali w kolejnych latach, wskazując, że kwestie te zostały uregulowane w rozdziale 4 i 8, zaś kwestie sprzedaży reguluje rozdział 5 uchwały. Zdaniem skarżącej, uregulowany został również w rozdziale 5 uchwały niezbędny zakres zamian lokali związanych z remontami budynków i lokali oraz planowana sprzedaż lokali. Ponadto, skarżąca zauważa, że powyższych kwestii nie można rozpatrywać w oderwaniu od konkretnej sytuacji, tj. zasobu mieszkaniowego Gminy K., która posiada niewielki zasób 17. mieszkań oraz w oderwaniu od możliwości budżetowych Gminy. W ocenie skarżącej, w przedmiotowej sprawie nie występuje istotna sprzeczność uchwały z prawem, a ponadto, uzasadnienie skarżonego rozstrzygnięcia nie wyjaśnia w sposób odpowiedni, dlaczego, zdaniem organu nadzoru uchwała jest podjęta z rażącym naruszeniem prawa, a nie jest dotknięta nieistotnym naruszeniem prawa o którym mowa w art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumenty, zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym z dnia 11 lipca 2011 r. i podnosząc, że brak zawiadomienia Gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego nie miał żadnego wpływu na stwierdzenie nieważności uchwały, bowiem art. 21 ust. 1 u.o.p.l. obliguje Radę Gminy K. do uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, a art. 21 ust. 2 u.o.p.l wyraźnie określa, co taki program powinien obejmować. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz, 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta jest sprawowana - w myśl § 2 ustawy - pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), powoływanej dalej jako p.p.s.a., kognicji sądów administracyjnych poddane zostały akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Wskazać również należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zaś art. 135 p.p.s.a. obliguje Sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia 11 lipca 2012 r. znak "[...]" wykazała, że skarga gminy K. nie jest zasadna, albowiem rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu skarżącej naruszenia przepisów art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niezawiadomienie strony – Gminy K. - o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy K. Przepis art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), wprowadza jako zasadę odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zaś zgodnie z art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego - o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Zawiadamianie organów jednostek samorządu terytorialnego o wszczęciu postępowania nadzorczego i ich udział w tym postępowaniu nie może być zatem uznane za pozbawione znaczenia prawnego. Wyrazem wszczęcia postępowania nadzorczego, które nie wszczyna się z mocy samego prawa, będzie więc zawiadomienie skierowane do organów gminy, stanowiące również informację o wszczęciu takiego postępowania. Jednak brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu nie zawsze powoduje wadliwość rozstrzygnięcia nadzorczego. Sam brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego nie może powodować wadliwości rozstrzygnięcia wyłącznie z tego powodu (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego - do 31.12.2003 r. w Warszawie z dnia 21 października 2002 r. ONSA 2003/2/43, OSP 2003/3/32). W rozpoznawanej sprawie zarzut skarżącej, że brak zawiadomienia Gminy o wszczętym postępowaniu nadzorczym stanowi naruszenie przepisów mające istotny wpływ na wynik sprawy nie może być uznany za zasadny. Podzielić przy tym należy stanowisko skarżącej, że celem zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego, jest przede wszystkim danie organowi jednostki samorządu terytorialnego możliwości udziału w tym postępowaniu, poprzez umożliwienie złożenia dodatkowych informacji i wyjaśnień ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2007 r. II OSK 466/07, LEX 341371). Natomiast w przedmiotowej sprawie, nawet złożenie przez stronę dodatkowych informacji i wyjaśnień pozostałoby bez wpływu na wady uchwały, która nie zawiera w swojej treści elementów, które powinna obligatoryjnie zawierać, zgodnie z dyspozycją art. 21 ust. 2 u.o.p.l. Tym samym, zarzut naruszenia art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego uznać należy za nieuzasadniony w przedmiotowej sprawie. Przechodząc do kontroli legalności samego rozstrzygnięcia Wojewody, wskazać należy, że na mocy art. 21 ust. 2 u.o.p.l., stanowiącego podstawę prawną podjętej uchwały, radzie gminy przypisany został obowiązek uchwalania co najmniej na pięć lat wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, zawierającego postanowienia odnoszące się co najmniej do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. W art. 21 ust. 2 u.o.p.l. ustawodawca postanowił, że wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien obejmować w szczególności: 1) prognozę dotyczącą wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach, z podziałem na lokale socjalne i pozostałe lokale mieszkalne; 2) analizę potrzeb oraz plan remontów i modernizacji wynikający ze stanu technicznego budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata; 3) planowaną sprzedaż lokali w kolejnych latach; 4) zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu; 5) sposób i zasady zarządzania lokalami i budynkami wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz przewidywane zmiany w zakresie zarządzania mieszkaniowym zasobem gminy w kolejnych latach; 6) źródła finansowania gospodarki mieszkaniowej w kolejnych latach; 7) wysokość wydatków w kolejnych latach, z podziałem na koszty bieżącej eksploatacji, koszty remontów oraz koszty modernizacji lokali i budynków wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi, których gmina jest jednym ze współwłaścicieli, a także wydatki inwestycyjne; 8) opis innych działań mających na celu poprawę wykorzystania i racjonalizację gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, a w szczególności: a) niezbędny zakres zamian lokali związanych z remontami budynków i lokali, b) planowaną sprzedaż lokali. Użyte w cytowanym przepisie określenie "w szczególności" oznacza, że jest to katalog otwarty, a program musi obejmować wszystkie kwestie, określone w art. 21 ust. 2 u.o.p.l. W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że uchwała nie określiła wszystkich kwestii, wynikających z dyspozycji cytowanego przepisu. Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 4 rada gminy jest zobowiązana objąć postanowieniami uchwały między innymi warunki obniżania czynszu, które nie są tożsame z czynnikami podwyższającymi lub obniżającymi wartość użytkową lokali, o jakich mowa w art. 7 ust. 1 u.o.p.l. W przedmiotowej uchwale czynniki podwyższające i obniżające wartość bazową stawki czynszu zostały ustalone w rozdziale 6 załącznika do uchwały Rady Gminy K. – Zasady polityki czynszowej. Natomiast w art. 7 ust. 2 u.o.p.l. ustawodawca wskazał, że właściciele lokali, wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy mogą na wniosek najemcy, w oparciu o postanowienia uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, stosować określone obniżki czynszu naliczonego według obowiązujących stawek w stosunku do najemców o niskich dochodach Przepis art. 7 ust. 2 u.o.p.l. stanowi więc o obniżkach czynszu, które mogą być udzielane w oparciu o warunki obniżania czynszu, określone na podstawie art. 21 ust. 2 pkt 4 u.o.p.l. Jak wskazuje powyższe, ustawa nie uprawnia rady gminy do uchwalenia obniżek czynszu, ale obliguje radę do uregulowania w programie warunków jego obniżania i tym samym nie zezwala na wyłączenie potencjalnej możliwości stosowania obniżek czynszu. Rada Gminy K. nie wyczerpała zaś przedmiotową uchwałą dyspozycji art. 21 ust. 2 pkt 4 u.o.p.l., co należy ocenić jako istotne naruszenie prawa. Niezależnie od powyższego i wbrew zarzutom skarżącej, podzielić też należy stanowisko Wojewody, że podjęta przez radę uchwała nie określa w wymaganym zakresie innych kwestii, które muszą zostać określone w programie tj.: prognozy dotyczącej wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach, analizy potrzeb oraz planu remontów i modernizacji wynikającego ze stanu technicznego budynków i lokali w kolejnych latach oraz planowanej sprzedaży lokali w kolejnych latach, a także niezbędnego zakresu zamian lokali związanych z remontami budynków i lokali oraz planowanej sprzedaży lokali. Wskazane przez skarżącą postanowienia rozdziału: 3 ust. 1, 2 i 5 oraz rozdziałów 4, 5 i 8 nie regulują bowiem w sposób wyczerpujący i zgodny z dyspozycją przepisów art. 21 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i 8 u.o.p.l. kwestii, o których mowa w tych przepisach. Wprawdzie rozdział 5 załącznika do uchwały zatytułowano "Planowana sprzedaż lokali", ale jego treść ogranicza się do stwierdzenia, że sprzedaż lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy może odbywać się w miarę potrzeb na zasadach określonych odrębną uchwałą Rady Gminy i właściwymi przepisami. Takie rozwiązanie nie wyczerpuje dyspozycji art. 21 ust. 2 pkt 3 u.o.p.l., zobowiązującego radę gminy do objęcia programem planowanej sprzedaży lokali w kolejnych latach, ani pkt 8 lit.b tego przepisu, zobowiązującego radę gminy do objęcia programem innych działań mających na celu poprawę wykorzystania i racjonalizację gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy poprzez planowaną sprzedaż lokali. W postanowieniach uchwały nie ujęto też, wbrew wymaganiom art. 21 ust. 2 pkt 1 u.o.p.l., prognozy dotyczącej wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w kontekście poszczególnych lat. Postanowienia, zawarte w rozdziałach 4 i 8 programu w żaden sposób nie wypełniają dyspozycji tego przepisu, mają charakter ogólnikowy, nie prognozują wielkości oraz stanu technicznego zasobu mieszkaniowego gminy w poszczególnych latach. Program nie zawiera także analizy potrzeb oraz planu remontów i modernizacji, wynikającego ze stanu technicznego budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata – do czego zobowiązuje art. 21 ust. 2 pkt 2 u.o.p.l. Postanowienia rozdziałów 4 i 8 programu nie zawierają postanowień w tym przedmiocie zgodnie z wymogami przepisu. Rozdział 5 załącznika do uchwały, (wskazany przez skarżącą jako rozdział 5 uchwały), nie zawiera zaś niezbędnego zakresu zamian lokali związanych z remontami budynków i lokali, o których mowa w art. 21 ust. 2 pkt 8 lit.a. Nie ma przy tym znaczenia podnoszony przez stronę fakt, że Gmina posiada niewielki zasób mieszkaniowy (17 lokali). Racjonalny ustawodawca, uchwalając ustawę o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego, nie uzależnił wymogów co do treści i elementów programu, o którym mowa w art. 21 ust. 2 u.o.p.l. od wielkości gminy oraz jej zasobu mieszkaniowego, wskazując minimum, jakie program powinien zawierać. Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że pominięcie przez radę gminy obligatoryjnych elementów regulacji, określonej w art. 21 ust. 2 u.o.p.l. skutkuje brakiem pełnej realizacji dyspozycji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem uchwały. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 13 grudnia 2007 r. II SA/Op 480/07 LEX 381693). Pełna realizacja upoważnienia, wynikającego z art. 21 ust.2 u.o.p.l. wymaga zaś ujęcia w programie wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie Skutki niezgodności z prawem uchwały rady gminy określa przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 1998 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zgodnie z którym uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna. W niniejszej sprawie Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że uchwała rażąco narusza prawo. Wobec tego zaistniała przesłanka do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że uzasadnienie rozstrzygnięcia nie wyjaśnia w sposób odpowiedni, dlaczego zdaniem organu uchwala jest podjęta z rażącym naruszeniem prawa, a nie dotknięta nieistotnym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminny. W ocenie Sądu, ocena charakteru prawnego uchwały została dokonana przez organ nadzoru w sposób prawidłowy. Organ przedstawił w sposób dostateczny wnioskowanie, które doprowadziło do stwierdzenia nieważności uchwały i w sposób niebudzący wątpliwości wykazał istotną sprzeczność postanowień badanej uchwały z przepisami prawa, które w jego ocenie zostały naruszone. Wprawdzie organ nie uzasadnił przyczyn, dla których uznał, że program nie zawiera innych kwestii (oprócz braku warunków obniżania czynszu), o których mowa w art. 21 ust. 2 u.o.p.l., ale powyższy brak nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem już naruszenie art. 21 ust.2 pkt 4 u.o.p.l., uzasadnione przez Wojewodę w rozstrzygnięciu, stanowi dostateczną podstawę stwierdzenia nieważności uchwały Nr "[...]" Rady Gminy K. z dnia 11 czerwca 2012 r. Uchwała jest sprzeczna z prawem, ponieważ Wieloletni Program Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem Gminy K. na lata 2012-2016" nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w art. 21 ust. 2 u.o.p.l. W wyroku z dnia 18 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Op 305/07 (LEX 357471) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wskazał, że niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę skutkuje ułomnością uchwały, którą należy ocenić jako istotne naruszenie prawa. Stanowisko Sądu w przedmiotowej sprawie należy w pełni podzielić. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z prawem, działając na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., skargę należało oddalić.