I SA/Ol 349/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Piskozub, Sędziowie sędzia WSA Zofia Skrzynecka (sprawozdawca), sędzia WSA Renata Kantecka, Protokolant p.o. specjalisty Jolanta Piasecka, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 19 września 2012r. sprawy ze skargi gminy A na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół, przedszkoli oraz innych form wychowania przedszkolnego oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji oddala skargę W dniu "[...] Rada Miasta podjęła uchwałę Nr "[...]", w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół, przedszkoli oraz innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych na terenie miasta oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania dotacji. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej (dalej także jako: Kolegium RIO), badając w/w uchwałę na posiedzeniu w dniu "[...]", stwierdziło nieważność § 5 ust. 7, ust. 9, ust. 10, ust. 12 oraz § 6 ust. 12 w/w uchwały. W ocenie organu nadzoru, w/w zapisy naruszyły w sposób istotny art. 90 ust. 3c i 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) poprzez ustanowioną w nich możliwość wstrzymania przekazywania dotacji oraz ustalania kwoty dotacji za miesiące lipiec i sierpień w inny sposób niż jest to zapisane w ustawie o systemie oświaty. Uchwałą Nr "[...]" z dnia "[...]" Rada Miasta zmieniła uchwałę Nr "[...]" z dnia "[...]". W § 1 pkt 1 i 4 uchwały zmieniającej określono, iż do § 5 uchwały Nr "[...]" dodaje się ustęp 7 w brzmieniu: "Dotacje za miesiące lipiec – sierpień przekazywane są na podstawie sprawozdania o liczbie uczniów z miesiąca czerwca, z uwzględnieniem uczniów skreślonych z listy uczniów po złożeniu tej informacji. Dodano również ust. 12 w § 6 w brzmieniu: "W przypadku stwierdzenia konieczności zwrotu dotacji przez dotowaną jednostkę stosuje się przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) w zakresie dotyczącym dotacji udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, przy czym odpowiednie zastosowanie ma również art. 169 ust. 6 tej ustawy". Uchwałą Nr "[...]" z dnia "[...]" Kolegium RIO stwierdziło nieważność § 1 pkt 1 oraz § 1 pkt 4 uchwały Rady Miasta Nr "[...]" z dnia "[...]" z uwagi na ich niezgodność z art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty oraz art. 7 Konstytucji RP (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Kolegium RIO wskazało, że stosownie do art. 90 ust. 1 o systemie oświaty, niepubliczne szkoły, przedszkola i inne formy wychowania przedszkolnego oraz inne niepubliczne placówki oświatowe otrzymują dotacje z budżetu gminy. Zgodnie zaś z art. 90 ust. 3c ustawy dotacje te są przekazywane w 12 częściach, w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, na rachunek bankowy szkoły lub placówki. W ocenie Kolegium RIO, ustawa o systemie oświaty nie przewiduje możliwości uzależnienia przekazywania dotacji od otrzymania sprawozdania o liczbie uczniów, z uwzględnieniem uczniów skreślonych z listy uczniów po złożeniu tej informacji. Przekazanie dotacji musi być natomiast realizowane w oparciu o liczbę uczniów wynikającą z wniosku o przydzielenie dotacji, składanego do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Organ nadzoru nie zakwestionował przy tym możliwości rozliczania i kontroli wykorzystania dotacji, co zostało przewidziane w uchwale Rady Miasta Nr "[...]" z dnia "[...]". Wskazał, że w oparciu o zapisy tej uchwały Rada Miasta posiada szerokie możliwości weryfikacji przyznanej dotacji. Przekazywanie faktycznie wyliczonej dotacji za dany miesiąc nie może być jednak uzależnione od złożenia lub niezłożenia określonej informacji (sprawozdania), gdyż może to prowadzić do sytuacji, w której odbiorca dotacji nie złoży informacji i nie otrzyma należnej części dotacji. Ponadto przepisy art. 90 ust. 1 i 4 ustawy o systemie oświaty nie dają upoważnienia dla organu stanowiącego do ustalenia kwoty przekazywanej dotacji za miesiące lipiec i sierpień w inny sposób niż jest to zapisane w ustawie o systemie oświaty. W ocenie Kolegium RIO, podstawa prawna badanej uchwały nie dawała organowi uchwałodawczemu również kompetencji do odesłania do art. 169 ust. 6 ustawy o finansach publicznych. Jak wskazano, stanowiło to o naruszeniu zasady legalizmu z art. 7 Konstytucji RP, w myśl której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W przypadku dotacji udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego zastosowanie ma bowiem art. 252 ustawy o finansach publicznych, który reguluje kwestię trybu zwrotu i zasad naliczania odsetek od dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem lub pobranych w nadmiernej wysokości. Zastosowanie znajduje również art. 60 ustawy o finansach publicznych, odnoszący się do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, oraz art. 9 ustawy z dnia 7 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 ze zm.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powołane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina, wnosząc o jego uchylenie, zarzuciła mu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. - art. 90 ust. 1, art. 90 ust. 3c, art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty poprzez błędne uznanie, że Rada Miasta przy podejmowaniu uchwały nr "[...]" z dnia "[...]" w zakresie zapisów § 1 pkt 1 i pkt 4 przekroczyła kompetencje, naruszając tym samym art. 7 Konstytucji RP, podczas, gdy z w/w zapisów uchwały oraz przepisów prawa trudno wywieść taką interpretację, przez co organ nadzoru sam naruszył art. Konstytucji RP; - art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty poprzez błędne uznanie, że Rada Miasta, dokonując zapisu § 1 pkt 4 uchwały odnoszącego się do odpowiedniego zastosowania art. 169 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, przekroczyła kompetencje, naruszając tym samym art. 7 Konstytucji RP, podczas, gdy z okoliczności sprawy i treści art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty takiego wniosku wywieść nie sposób; - art. 60 i art. 61 ustawy o finansach publicznych poprzez błędne uznanie, że z przepisów tych wynika, że zasady postępowania z niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym dotyczą tez należności budżetu jednostki samorządu terytorialnego i trybem ich dochodzenia jest decyzja administracyjna, podczas, gdy z samej treści przepisów tego wniosku wywieść nie można. Powołując w uzasadnieniu skargi brzmienie art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty, Gmina podniosła, że przepis ten mówi o przekazywaniu dotacji w 12 częściach, nie wskazuje jednak, że mają to być części równe. Przyznała, że podstawą udzielenia dotacji są dane o planowanej licznie uczniów/wychowanków danej szkoły lub placówki, które powinny być przedłożone do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Nie oznacza to jednak, że dane te są niezmienne. Beneficjent dotacji ma obowiązek informować każdorazowo organ dotujący o zmianie liczby uczniów/wychowanków i na tej podstawie rozliczać się z organem dotującym. W przypadku zaś pobrania dotacji nienależnie, w nadmiernej wysokości, czy też niewykorzystania dotacji, ma obowiązek zwrotu określonej części dotacji. Zakwestionowany przez organ nadzoru zapis § 1 pkt 1 uchwały z dnia "[...]" w żaden sposób nie uzależnia wypłaty przyznanej części dotacji od złożenia sprawozdania. Sprawozdanie to ma charakter jedynie informacyjny i ma wskazywać aktualną liczbę uczniów w szkole oraz pomagać w weryfikacji danych o ich liczbie. Zapis § 1 pkt 1 w/w uchwały nie wstrzymuje zatem samej płatności, gdyż bez względu na to, czy sprawozdanie zostanie złożone, beneficjent i tak otrzyma jej część za dany miesiąc. Sprawozdanie ma jedynie ułatwić weryfikację liczby uczniów i wysokość należnej dotacji za miesiące lipiec – sierpień, co jest o tyle istotne, że w tym okresie liczba uczniów jest zmienna i istnieje wysokie prawdopodobieństwo dokonywania za ten okres rozliczeń. Zaniedbania w tym zakresie mogą rodzić ryzyko naruszenia dyscypliny finansów publicznych, czego skarżąca chce uniknąć poprzez unieważniony zapis uchwały. Skoro zatem zaniechanie obowiązku przekazania przez beneficjenta dotacji sprawozdania nie jest sankcjonowane w jakikolwiek sposób, nie można przyjąć, że Rada Miasta przekroczyła kompetencje określone w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, a tym samym naruszyła art. 7 Konstytucji RP. Ponadto skarżąca Gmina odwołała się do wyroku NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 42/11, w świetle którego zobowiązanie podmiotu prowadzącego przedszkole niepubliczne do złożenia informacji miesięcznej o licznie uczniów według stanu na 1 dzień miesiąca, wskazanie terminu jej złożenia, skutków zaniechania jej złożenia, a także ustanowienie możliwości złożenia jej, jako zaległej, w późniejszym terminie, nie narusza granic upoważnienia zawartego w ustawie o systemie oświaty. Gmina nie zgodziła się również ze stanowiskiem organu nadzoru w zakresie zapisu § 1 pkt 4 badanej uchwały. Wskazując na niekompletność unormowań dotyczących dotacji udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, uznała, że odpowiednie zastosowanie art. 169 ust. 6 ustawy o finansach publicznych uzupełni regulację w zakresie trybu dochodzenia żądania zwrotu dotacji. Nie zgodziła się przy tym ze stanowiskiem, że z treści art. 60 ustawy o finansach publicznych wynika, że zasady postępowania z niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym dotyczą też należności budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Wskazała ponadto, że na istotne wątpliwości co do trybu dochodzenia przez jednostki samorządu terytorialnego zwrotu dotacji zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 23 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Ol 663/11. Z treści aktualnej ustawy o finansach publicznych nie wynika jednoznacznie ten tryb i można rozważać zarówno formę decyzji administracyjnej, jak też drogę cywilnoprawną. Ze względu zaś na to, że ustawodawca w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty upoważnił organ stanowiący do określenia trybu rozliczania dotacji, Rada Miasta odesłała w tym zakresie do odpowiedniego stosowania art. 169 ust. 6 ustawy o finansach publicznych w celu bezspornego określenia, że zastosowanie w tym przypadku znajdzie tryb decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wniosło o jej oddalenie. Wskazało, że zakwestionowany zapis § 1 pkt 1 badanej uchwały mógł budzić wątpliwości interpretacyjne, gdyż zawierał sformułowanie "...przekazywane są na podstawie sprawozdania...". Wątpliwości te potwierdziła w uzasadnieniu skargi sama Gmina, wskazując, jak należałoby odczytać powyższy zapis. Organ wskazał ponadto, że w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego normy kompetencyjne powinny być wykładane w sposób ścisły, co przejawia się m.in. w zasadzie, że brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie, przejawiający się w nieprecyzyjności upoważnienia, musi być interpretowany jako nieudzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Stąd też skarżąca nie może uzależniać ani odrębnie kształtować trybu udzielania dotacji, w sposób, który ograniczałby możliwość ich pozyskania przez uzależnienie od spełnienia dodatkowych warunków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Po dokonaniu oceny zaskarżonej skargą uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej (dalej w skrócie: "RIO") stwierdzić należało, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w przypadku, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( (jednolity tekst Dz. U. z 2012 r., poz.270), dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.", czyli w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, jest legalność samego aktu nadzoru, co oznacza, iż konieczne jest zbadanie, czy akt ten, biorąc pod uwagę jego treść, jest, w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zgodny z prawem. Odnosząc powyższą uwagę do sprawy będącej przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszym postępowaniu, należy wskazać, że sąd administracyjny zobowiązany jest przeprowadzić kontrolę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, mając na uwadze, że organ nadzoru, z założenia stojący na straży przestrzegania prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego, formułując treść rozstrzygnięcia nadzorczego powinien wskazać jakie konkretnie przepisy prawa zostały naruszone oraz uzasadnić swoje stanowisko w tym zakresie. Organ nadzoru, dokonując ustalenia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały lub zarządzenia organu gminy, obowiązany jest wywieść z przepisów prawa określony rodzaj naruszenia prawa. Wyjaśnienie w zakresie naruszenia przepisu prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz.1591, ze zm., dalej: "u.s.g.") rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nadzorczego polega na powołaniu przede wszystkim art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz właściwych przepisów prawa materialnego, z którymi akt organu gminy jest niezgodny. W rozstrzygnięciu nadzorczym nie wystarczy podać, iż dany przepis został naruszony, ale konieczne jest wykazanie, na czym to naruszenie polega i w czym się wyraża (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2002 roku w sprawie II SA/Wr 3142/01, publ. OwSS 2003/3/75). Organ obowiązany jest przedstawić w uzasadnieniu prawnym wykładnię przepisu prawa i jego zastosowanie do danego rozwiązania przyjętego w uchwale organu gminy (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2007 r. l OSK 191/07). W ocenie Sądu zaskarżona uchwała Kolegium RIO spełnia wymogi, o których mowa w art.91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. W pierwszej kolejności Sąd poddał ocenie zarzuty odnoszące się do naruszenia wymienionych w skardze przepisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (jednolity tekst Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej: ustawa, lub ustawa o systemie oświaty). Skarżąca przyznała, że podstawą udzielania dotacji są dane o planowanej liczbie uczniów/wychowanków danej szkoły lub placówki, które organ prowadzący ma obowiązek przedłożyć do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Argumentowała jednak, że zakwestionowany przez Kolegium RIO przepis §1 pkt 1 uchwały Nr "[...]" z dnia "[...]" w żaden sposób nie uzależnia wypłaty przyznanej części dotacji od złożenia sprawozdania. Według skarżącej zapis o treści "...przekazywane są na podstawie sprawozdania..." nie uzależnia przekazania należnej dotacji od otrzymania przez dotujący podmiot sprawozdania o liczbie uczniów z miesiąca czerwca, z uwzględnieniem liczby uczniów skreślonych z listy uczniów po złożeniu tej informacji. Należy przyznać, że zakwestionowany przepis faktycznie nie przewiduje wprost sankcji na wypadek niezłożenia ww. sprawozdania, czy złożenia go po terminie. Jednak użyty w nim zwrot "na podstawie" rodzić już może, i to uzasadnione, wątpliwości co do tego, czy część dotacji zostanie przekazana, jeśli tej "podstawy" czyli sprawozdania zabraknie. Ocena zasadności stanowiska kolegium RIO musi być poprzedzona analizą odpowiednich przepisów ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. W rozpatrywanej sprawie, kompetencje prawodawcze Rady Gminy do stanowienia w formie uchwały aktu prawa miejscowego oraz zakres i przedmiotowe granice tych kompetencji określa ustawa o systemie oświaty Zawierająca zakwestionowane przez kolegium RIO przepisy uchwała Rady Gminy wydana została między innymi na podstawie art.90 ust.1 i ust.4 ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z art. 90 ust.4 tej ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Należy zauważyć, że wynikające z art.90 ust.4 ustawy upoważnienie poprzez użycie słowa "tryb" w odniesieniu do ustalenia dotacji, rozliczania dotacji i kontroli prawidłowości ich wykorzystania, wyraźnie wskazuje na ograniczenie upoważnienia do ustalenia wyłącznie proceduralnych kwestii związanych z dotacjami o których mowa w art.90 ust.1 ustawy. Do odkodowania rzeczywistej treści upoważnienia wystarczająca jest wykładnia językowa, w ramach której, poprzez słownikowe znaczenie słowa "tryb" można dojść do wniosku, że tryb (poza innymi znaczeniami, nieistotnymi z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy) to ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw, metoda postępowania, sposób, system (Słownik Języka Polskiego pod red. M.Szymczaka wydanie I, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002 r., str.501). Oczywiste jest w związku z tym, że ustawodawca nie wyposażył organu stanowiącego jednostek samorządu terytorialnego w jakiekolwiek uprawnienie do stanowienia o warunkach, jakie muszą być spełnione, aby określonemu podmiotowi przysługiwało prawo do uzyskania dotacji, a jedynie upoważnienie do ustalenia procedury udzielania dotacji rozumianej jako modus procedendi, co wyklucza upoważnienie do stanowienia przesłanek materialnoprawnych udzielania dotacji. Należy więc zgodzić się z Kolegium RIO, że przez tryb udzielenia dotacji należy rozumieć wymagania formalne, jakie powinny być spełnione przez podmiot ubiegający się o dotację, zaś tryb rozliczania to czynności o charakterze materialnoprawnym z zakresu księgowości i rachunkowości. Trafnie też Kolegium RIO stwierdziło, że przekazywanie faktycznie wyliczonej dotacji nie może być uzależnione od złożenia lub niezłożenia określonej informacji (sprawozdania). Nietrudno zauważyć, że źródłem sporu stało się użycie w zakwestionowanym przepisie uchwały sformułowania "...przekazywane są na podstawie sprawozdania...". W omawianym przypadku podstawę tę stanowią przepisy art.90 ust.1a, 2a, 2b, 2d, 3, 3a ustawy. Przepisy te mają znaczenie podstawowe, określają jakim podmiotom, przysługują dotacje, w jakiej wysokości na każdego ucznia/wychowanka i po spełnieniu jakich warunków przez beneficjenta. Wynika z nich, że ustawa uzależnia przyznanie dotacji od jednego tylko warunku, jakim jest podanie przez osobę prowadzącą placówkę planowanej liczby uczniów/wychowanków nie później niż do 30 września roku poprzedzającego przyznanie dotacji. Zgodnie z art.90 ust 3c dotacje, o których mowa w ust.1a-3a, są przekazywane w 12 częściach na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Trzeba zgodzić się ze skarżącą, że ww. przepis nie zawiera wskazania, że 12 części, o których w nim mowa, to części równe. Właśnie z brzmienia tego przepisu strona skarżąca wysnuwa wniosek, że części te nie muszą być równe (jednakowe), ponieważ uzależnione są każdorazowo od rzeczywistej ilości uczniów czy wychowanków. Z argumentacji Kolegium RIO nie wynika jednak, że wysokość dotacji uzależniona jest wyłącznie od podanej przez prowadzącego placówkę planowanej liczby uczniów czy wychowanków i tym samym wysokość dotacji pozostaje niezmienna. Na stronie 3 uchwały Kolegium RIO wskazano bowiem, że "Przekazanie dotacji musi być zrealizowane w oparciu o dotychczasowe, znane organowi i udostępnione przez placówkę dane o liczbie wychowanków lub dane o planowanej liczbie uczniów wynikające z wniosku o przydzielenie dotacji, składanym do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji.". W ocenie Sądu strona skarżąca zdaje się nie odróżniać, że z przepisów ustawy można wywieść po pierwsze warunki od jakich zależy uzyskanie prawa do otrzymania dotacji a po drugie podstawę do obliczania jej wysokości. Czym innym jest konkretna (obliczona przez organ udzielający dotacji) wysokość dotacji, której przekazanie następuje na warunkach określonych w art.90 ust.3c ustawy. Można to ująć inaczej: prowadzący placówkę podmiot uzyska prawo do dotacji, jeśli spełni warunek podania planowanej ilości uczniów i wychowanków, gdyż dotacja przyznawania jest na każdego ucznia, czy wychowanka, lecz kwota, jaką otrzyma w 12 częściach uzależniona będzie od konkretnej liczby uczniów/wychowanków a nie od liczby uczniów podanej przez podmiot prowadzący placówkę do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Warto w tym miejscu odwołać się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2012 r. o sygn. akt II GSK 42/11( opubl.: www. nsa.gov.pl),powołanego zresztą przez stronę skarżącą, który z analizy przepisów ustawy o systemie oświaty wywiódł, że wysokość dotacji uzależniona jest od rzeczywistej liczby uczniów. Według NSA zobowiązanie podmiotu prowadzącego przedszkole niepubliczne do złożenia informacji miesięcznej o liczbie uczniów według stanu na 1 dzień miesiąca, wskazanie terminu jej złożenia, skutków zaniechania jej złożenia, a także ustanowienie możliwości złożenia jej, jako zaległej, w późniejszym terminie, nie narusza granic upoważnienia zawartego w ustawie o systemie oświaty. Podkreślono przy tym, że jednostka samorządu terytorialnego, aby mogła realizować zadania oświatowe, musi mieć wiedzę odnośnie do faktycznego stanu liczbowego uczniów. Źródłem tej wiedzy jest informacja od podmiotu prowadzącego przedszkole niepubliczne. Sąd rozpoznający skargę w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko NSA zajęte w powyższej kwestii, zastrzegając jednak, że w niniejszej sprawie w istocie nie jest sporne uprawnienie organu stanowiącego do wprowadzenia wymogu składania sprawozdań zawierających dane co do ilości uczniów, lecz sposób sformułowania tego wymogu, sugerujący, w ocenie Kolegium RIO, że od jego spełnienia zleży przekazanie dotacji. Jak już wyżej wspomniano ustawa o systemie oświaty uzależnia przysługiwanie prawa do dotacji od podania planowanej liczby uczniów nie później niż 30 września roku poprzedzającego przyznanie dotacji. Wprowadzenie tego wymogu jest uzasadnione tym, że jednostka samorządu terytorialnego musi przewidzieć w swym budżecie środki na realizację zadań wynikających z ustawy o systemie oświaty. Nie wymaga szerszego wyjaśniania, że liczba uczniów w danej placówce z natury rzeczy nie jest wielkością stałą. Na etapie podawania planowanej liczby uczniów również podmiot prowadzący placówkę nie może mieć pewności ilu w rzeczywistości uczniów podejmie naukę, jest jedynie w stanie przewidzieć ilu maksymalnie uczniów/ wychowanków może przyjąć, by prawidłowo zrealizować zadania, których się podejmuje. Nie ulega jednak wątpliwości, że realnie wypłacana dotacja jest uzależniona od konkretnej liczby uczniów, gdyż wynikający z art.90 ust. 1a- 3a warunek podawania planowanej liczby uczniów nie może być odczytywany jako konstytuujący jednocześnie prawo do uzyskania dotacji na każdego "zaplanowanego" ucznia. W poszczególnych jednostkach redakcyjnych art.90 ust.1a-3a mowa jest przecież o tym, że dotacje przysługują na każdego ucznia (dziecko, wychowanka) a nie na każdego "zaplanowanego" ucznia. Podmiot prowadzący placówkę może więc liczyć na dotację na każdego ucznia w kwocie odpowiadającej planowanej liczbie uczniów tylko wtedy, gdy nie będzie różnicy między ilością uczniów zaplanowaną a ilością uczniów rzeczywistą w poszczególnych miesiącach. Przy okazji należy wskazać, że Kolegium RIO nie zanegowało przepisu § 5 ust.4 uchwały z dnia "[...]" o treści "Dotacji udziela się na wszystkich uczniów ujętych w dokumentacji prowadzonej przez placówkę (w tym uczniów okresowo nieobecnych, gdy brak jest przesłanek do skreślenia ucznia z ewidencji)". Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że o wysokości udzielonej dotacji decyduje rzeczywista ilość uczniów. W związku z tym, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego upoważniony jest do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji, nie można dopatrzyć się przekroczenia upoważnienia ustawowego w samym fakcie zobowiązania do złożenia określonego sprawozdania, skoro ma ono umożliwiać prawidłowe obliczanie wysokości dotacji, a w szczególności jej rozliczanie, jednakże już uczynienie z przedłożenia sprawozdania podstawy (w rozumieniu warunku) do przekazania dotacji stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego przewidzianego w art.90 ust.4 ustawy. W swej skardze Gmina wyjaśnia, że intencją Rady nie było uzależnienie przekazania dotacji od złożenia sprawozdania, i nie taki jest cel zakwestionowanego przepisu. Trafnie zwraca się uwagę w uchwale Kolegium RIO stanowiącej odpowiedź na skargę, że uchwała jako akt prawa miejscowego powinna być zredagowana w taki sposób aby dla adresata była zrozumiała. Jak podkreśla Kolegium, przepisy prawa miejscowego muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem "luzu interpretacyjnego". Przede wszystkim jednak z punktu widzenia istoty sporu na tle przepisu §1 pkt 1 zakwestionowanej uchwały należy podzielić stanowisko Kolegium (poparte w odpowiedzi na skargę wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 grudnia 1998 r., sygn. akt U 7/98), że jeśli akt określa tryb postępowania, to powinien czynić to w taki sposób, aby zachowana była spójność z postanowieniami ustawy. Sąd, w ślad za Kolegium RIO, uznaje, że wymieniony w poprzednim zdaniu przepis, wskazanego przez Trybunał Konstytucyjny wymogu nie spełnia, co czyni zarzuty skarżącej w tym zakresie za niezasadne. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi związanych z zakwestionowanym §1 pkt 4 uchwały całkowicie chybione jest stwierdzenie zawarte na str.6 skargi, że biorąc pod uwagę treść art.90 ust.4ustawy o systemie oświaty do kompetencji Rady należy obowiązek uregulowania zasady zwrotu dotacji oraz trybu jej dochodzenia. Strona skarżąca powołała się przy tym na rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium RIO z dnia "[...]" dotyczące uchwały zmienianej zakwestionowaną w obecnie rozpoznawanej sprawie uchwałą Rady. W rozstrzygnięciu tym faktycznie stwierdzono, że w zgodzie z tym przepisem (art.90 ust.4 ustawy) Rada powinna wskazać terminy i tryb zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, wykorzystywanych niezgodnie z przeznaczeniem albo niewykorzystanych w całości lub w części. W obecnie badanej uchwale Kolegium RIO wskazano, że podstawa prawna badanej uchwały nie dawała organowi uchwałodawczemu również kompetencji do odesłania do art. 169 ust. 6 ustawy o finansach publicznych. Jak stwierdzono, stanowiło to o naruszeniu zasady legalizmu z art. 7 Konstytucji RP, w myśl której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W przypadku dotacji udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego zastosowanie ma bowiem art. 252 ustawy o finansach publicznych, który reguluje kwestię trybu zwrotu i zasad naliczania odsetek od dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem lub pobranych w nadmiernej wysokości. Zastosowanie znajduje również art. 60 ustawy o finansach publicznych, odnoszący się do niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, oraz art. 9 ustawy z dnia 7 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 ze zm.). W ocenie Sądu przepis art. 90 ust.4 ustawy w żaden sposób nie upoważnia organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia zasad zwrotu dotacji. W przepisie tym mowa przecież jedynie o uprawnieniu do ustalenia trybu udzielania dotacji trybu jej rozliczenia oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania. W szczególności zaś organ ten jest upoważniony do ustalenia terminu i sposobu rozliczenia dotacji. Nie można mieć wątpliwości, że rozliczenie dotacji i zwrot dotacji to dwa różne pojęcia, jakkolwiek rezultatem rozliczenia dotacji może być obowiązek dokonania jej zwrotu. Na zróżnicowanie tych pojęć wskazuje też przywoływany w toku postępowania przez obie strony art.9 ustawy z dnia 17 grudnia2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, który stanowi, że naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest 1) wydatkowanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem określonym przez udzielającego dotację 2) nierozliczenie w terminie otrzymanej dotacji 3) niedokonanie w terminie zwrotu dotacji. Niezależnie od tego czy regulacja zawarta w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych ( Dz. U. nr 157, poz.1249, ze zm.) dotyczących dotacji udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego jest kompletna w zakresie trybu dochodzenia zwrotu dotacji, zakres upoważnienia wynikającego z art.90 ust.4 ustawy o systemie oświaty nie daje podstaw do tego, by ustawę o finansach publicznych mógł uzupełniać w tym zakresie akt prawa miejscowego. Sformułowanie zaś w uchwale reguły, że w przypadku stwierdzenia konieczności zwrotu dotacji stosuje się przepisy ustawy o finansach publicznych w zakresie dotacji udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, przy czym odpowiednie zastosowanie ma również art.169 ust.6 tej ustawy, stanowi oczywiste przekroczenie zasady legalizmu wynikającej z art.7 Konstytucji RP. W przypadku materii unormowanej ustawowo, to wyłącznie ustawodawca decyduje o zakresie działania ustawy a w szczególności o tym, czy i które przepisy ustawy znajdą odpowiednie zastosowanie do stosunków uregulowanych w innej ustawie. Zgodnie z art. 4 ust.1 i 2 ustawy o finansach publicznych przepisy ustawy stosuje się do: 1) jednostek sektora finansów publicznych; 2) innych podmiotów w zakresie, w jakim wykorzystują środki publiczne lub dysponują tymi środkami. Zgodnie z definicją zawartą w art. 126 ustawy o finansach publicznych dotacjami są podlegające szczególnym zasadom rozliczania środki z budżetu j.s.t. przeznaczone na podstawie ustawy o finansach publicznych, odrębnych ustaw, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Kwestie związane ze zwrotem udzielonych z budżetu jednostek samorządu terytorialnego dotacji regulują zaś przepisy art. 252 ustawy o finansach publicznych. Kwoty dotacji podlegające zwrotowi stanowią niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym, podlegające reżimowi określonemu w art. 60-67. Przekracza ramy niniejszego sporu rozstrzyganie czy ustawa o finansach publicznych w sposób kompleksowy reguluje kwestie związane ze zwrotem dotacji w sytuacji, gdy z upoważnienia ustawowego z art.90 ust.4 ustawy o systemie oświaty nie wynika prawo do wydawania przepisów regulujących zagadnienia związane ze zwrotem dotacji. Przepis prawa miejscowego nie może regulować raz jeszcze tego co uregulowane jest ustawą lub wypełniać ewentualną lukę ustawową. Z powyższych względów skargę, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a..