II OSK 3019/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia del. NSA Jerzy Solarski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 793/12 w sprawie ze skargi Spółdzielni M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zameldowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza na rzecz Wojewody Mazowieckiego od Spółdzielni M. z siedzibą w W. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 20 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 793/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie /dalej: WSA/, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "O." z siedzibą w W. /dalej: Spółdzielnia/ na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2012 r. Nr [...] w przedmiocie zameldowania - uchylił zaskarżoną oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] i orzekł o kosztach postępowania sądowego. W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: Prezydent W. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. orzekł o zameldowaniu na pobyt stały w lokalu nr [...] przy ul. L. [...] w W. P. G., który we wniosku o zameldowanie wskazał, że w lokalu tym zamieszkuje od lipca 2006 r., posiada tam swoje rzeczy i ma swobodny dostęp. W lokalu mieszka też P. L., który jest tam zameldowany. Na skutek odwołania Spółdzielni, w którym wskazano, że w przedmiotowym lokalu mieszkał wykluczony z grona członków Spółdzielni w dniu 4 stycznia 2007 r. aż do śmierci w 2011 r. J. B., któremu przysługiwało spółdzielcze prawo do tego lokalu, Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] marca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W.. Organ odwoławczy wskazał, że osoba która przebywa w określonej miejscowości pod tym samym adresem dłużej niż trzy doby, obowiązana jest zameldować się na pobyt stały lub czasowy najpóźniej przed upływem czwartej doby, licząc od dnia przybycia. Na podstawie zgłoszenia organ prowadzący ewidencję ludności obowiązany jest dokonać zameldowania, które ma postać czynności rejestracyjnej. Brak potwierdzenia pobytu w lokalu przez jego właściciela, ale i brak wyraźnej zgody na zameldowanie, nie stanowi przy tym negatywnej przesłanki do dokonania zameldowania. Powołując się na orzecznictwo sądowe (wyrok NSA z dnia 5 maja 1997 r., sygn. akt V SA 1739/96 i wyrok z dnia 15 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 773/06) Wojewoda podkreślił, że pobyt osoby ubiegającej się o zameldowanie w lokalu musi mieć charakter pobytu legalnego, tj. zgodnego z prawem oraz odbywać się za wiedzą i zgodą jego właściciela lub innej osoby uprawnionej do dysponowania nim. Fakt zamieszkiwania P. G. w spornym lokalu potwierdziła zarówno kontrola meldunkowa z dnia 12 października 2011 r., jak i zamieszkujący w sąsiednim lokalu nr [...] świadkowie S. H. i Z. H.. W skardze właściciel lokalu - Spółdzielnia Mieszkaniowa "O." -zarzuciła naruszenie art. 50 i art. 6 Konstytucji RP, art. 140 i art. 690 k.c oraz art. 11 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych. Stwierdziła, że obecnie posiada tytuł prawny do lokalu i wszczęła procedurę eksmisji P. L.. Podkreśliła, że przebywanie w przedmiotowym lokalu P. G. nie zostało nigdy potwierdzone choćby zgłoszeniem ilości osób zamieszkujących lokal do wyliczenia opłat, a jego nazwisko nie figuruje w żadnych dokumentach Spółdzielni. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z uwagi na naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W sprawie nie wyjaśniono wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego jej rozstrzygnięcia oraz dokonano dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej. Tym samym organy dopuściły się naruszenia art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że zameldowanie P. G. w lokalu nr [...] przy ul. L. [...] w W. nastąpiło wbrew woli Spółdzielni Mieszkaniowej, która posiada obecnie do niego prawo. Organy obu instancji uznały, że fakt zamieszkiwania P. G. nie budzi wątpliwości. Nie wyjaśniły jednak, czy jego pobyt w tym lokalu ma charakter legalny. Tymczasem uprawniać do zameldowania może jedynie pobyt legalny, związany z przebywaniem w lokalu na zasadach zgodnych z prawem, za wiedzą i zgodą osoby uprawnionej do dysponowania nim (wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 czerwca 2004 r., sygn. akt IV SA/Wa 519/03, publ. LEX nr146738). Nie można czerpać uprawnień z zachowań sprzecznych z prawem, nie może ich sankcjonować zameldowanie i pobyt w lokalu będący następstwem naruszenia posiadania czy miru domowego. Wolność wyboru miejsca zamieszkania nie może prowadzić do naruszenia prawa i praw innych osób poprzez uczynienie ich bezskutecznymi. Organy obu instancji wydając decyzję w przedmiocie zameldowania P. G. na pobyt stały w spornym lokalu, ustalenia oparły jedynie na dowodach w postaci zeznań świadków S. i Z. H. oraz wyniku kontroli meldunkowej przeprowadzonej 12 października 2011 r. Odstąpiły natomiast od przesłuchania innych świadków, np. sąsiadów i A. B. (córki J. B.) na okoliczność, czy P. G. zamieszkuje w spornym lokalu oraz czy zamieszkuje w nim z zamiarem stałego pobytu tym bardziej, że Spółdzielnia informowała organy o braku zgody na zameldowanie podnosząc, że jego nazwisko nie figuruje w jej dokumentach i żadne okoliczności nie wskazują, by w nim zamieszkiwał (np. wzrost opłat za mieszkanie). Organy nie wyjaśniły także kwestii legalności jego pobytu w tym lokalu (np. istnienia ewentualnej umowy najmu). W tej sytuacji brak pełnego zebrania przez organy administracji materiału dowodowego, istotnego dla oceny zastosowania określonej normy prawa materialnego, nie dawał możliwości ustosunkowania się do merytorycznych zarzutów skarżącego. W skardze kasacyjnej Wojewoda Mazowiecki, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył wyrok WSA w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a./ zarzucił naruszenie prawa procesowego poprzez błędną wykładnię art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w rozpoznawanej sprawie nie wyjaśniono wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonano dowolnej oceny dowodów bez wyraźnego wskazania przyczyny nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej. Na tej podstawie sformułowany został wniosek o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, przy uwzględnieniu kosztów postępowania za II instancję. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wbrew twierdzeniom WSA, organy administracji dokonały wnikliwego wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz prawidłowo oceniły zgromadzone dowody ze wskazaniem przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej. Fakt stałego zamieszkiwania P. G. w spornym lokalu potwierdziła kontrola meldunkowa przeprowadzona 12 października 2011 r., na którą skarżący mimo skutecznego powiadomienia nie przybył. Świadkowie, a jednocześnie najbliżsi sąsiedzi P. G., tj. S. i Z. H. jednoznacznie potwierdzili, że w spornym lokalu zamieszkuje 3 mężczyzn, w tym P. G., który posiada w nim swoje rzeczy osobiste i przedmioty codziennego użytku. Trudno uznać za zasadne twierdzenie Sądu, że w trakcie kontroli nie przesłuchano wszystkich świadków, w tym córki J. B., gdyż w aktach sprawy brak jest dowodu na okoliczność odmiennego stanowiska w tym przedmiocie. Skarżący nie wykazał też, że na bieżąco interesował się stanem ilościowym i osobowym lokatorów zamieszkałych w lokalu nr [...] przy ul. L. [...]. Jak wynika z akt sprawy, nie była mu znana okoliczność zgonu małżonki J. B., tym samym nie posiadał informacji, czy w sposób stały w tym mieszkaniu zamieszkuje P. G.. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielnia Mieszkaniowa wniosła o jej oddalenie w całości. Wskazała, że sformułowane przez Wojewodę zarzuty nie znajdują oparcia ani w uzasadnieniu wyroku, ani w zgromadzonym materiale dowodowym, ani w obowiązujących przepisach. Organy administracji, co uwzględnił Sąd, nie wzięły pod uwagę wymogu określonego w art. 9 ust. 2a ustawy o ewidencji ludności (...), gdyż dokonano zameldowania na pobyt stały osoby, której legalności pobytu w lokalu nie sprawdzono, a co było przez właściciela tego lokalu kwestionowane. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanej w skardze kasacyjnej podstawy. Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie nie wyjaśniono wszystkich okoliczności istotnych dla jej prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia oraz dokonano dowolnej oceny dowodów bez wyraźnego wskazania przyczyny nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej. Uzasadniając ten zarzut naprowadzono, że fakt zamieszkiwania P. G. w spornym lokalu potwierdziła kontrola meldunkowa przeprowadzona 12 października 2011 r., a także najbliżsi sąsiedzi - S. i Z. H., którzy jednoznacznie potwierdzili, że wymieniony zamieszkuje w tym lokalu, posiada w nim swoje rzeczy osobiste i przedmioty codziennego użytku. Ocena tego zarzutu wymaga przypomnienia materialnoprawnej podstawy zaskarżonej do WSA decyzji. Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm., dalej: ustawa) w art. 47 ust. 1 stwierdza, że organ gminy prowadzący ewidencję ludności jest obowiązany na podstawie zgłoszenia dokonać zameldowania lub wymeldowania przez zarejestrowanie danych dotyczących osoby i miejsca jej pobytu, jak również innych zdarzeń objętych obowiązkiem meldunkowym. Z kolei ustęp 2 stanowi, że jeżeli zgłoszone dane budzą wątpliwości, o dokonaniu zameldowania lub wymeldowania rozstrzyga właściwy organ gminy. Unormowanie to pozostaje w związku z art. 6 ust. 1 ustawy, który nakłada na osobę posiadającą obywatelstwo polskie obowiązek zameldowania się w miejscu pobytu stałego, przy czym osoba, która przebywa w określonej miejscowości pod tym samym adresem dłużej niż trzy doby, jest obowiązana zameldować się na pobyt stały lub czasowy najpóźniej przed upływem czwartej doby, licząc od dnia przybycia /art. 10 ust. 1 ustawy/. Wynikający z tych przepisów obowiązek meldunkowy i jego charakter był przedmiotem rozważań zarówno Trybunału Konstytucyjnego /por. wyrok z 27 maja 2002 r., sygn. K 20/01 - Dz. U. Nr 78, poz. 716/, jak i licznego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Analiza tego orzecznictwa pozwala jednoznacznie stwierdzić, że ewidencja ludności służąca rejestrowaniu pobytu ma charakter wyłącznie porządkowy. Oznacza to, że zameldowanie nie jest związane z rozstrzyganiem uprawnień do lokalu ani tym samym prawa do przebywania w nim. Jedynie stwierdzenie faktu przebywania w lokalu powinno być kryterium rozstrzygającym o zameldowaniu. Dla osoby zgłaszającej się do zameldowania, jak również dla organu dokonującego czynności zameldowania, wystarczający jest potwierdzony miarodajnym dowodem fakt przebywania w lokalu z określonym zamiarem. Nie można przy tym od osoby podlegającej zameldowaniu wymagać legitymowania się prawem do lokalu, w szczególności w postaci zgody właściciela nieruchomości /zob. uzasadnienie do uchwały NSA z dnia 5 grudnia 2011 r., sygn. II OPS 1/11 – ONSAiWSA 2012/2/17/. Zatem stwierdzić należy, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i jego ocena decydują o tym czy spełnione zostały przesłanki do zameldowania. Dlatego też podstawę do zameldowania stanowi ustalenie czy osoba zgłaszająca przebywa pod danym adresem. Z uwagi na cel, jakiemu służy obowiązek meldunkowy, ustawodawca wprowadził jedynie warunek przedstawienia potwierdzenia pobytu w lokalu jako okoliczności faktycznej. Jeżeli właściciel bądź inna osoba dysponująca prawem do lokalu nie może lub nie chce poświadczyć tej okoliczności, wówczas organ administracji, działając na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy, przeprowadza postępowanie wyjaśniające. Oznacza to, że brak potwierdzenia pobytu w lokalu przez jego właściciela, ale też brak zgody właściciela na zameldowanie, nie stanowi negatywnej przesłanki do dokonania zameldowania. Decydujące jest to, czy fakt pobytu oznaczonej osoby w konkretnym lokalu znajdzie potwierdzenie w dowodach przeprowadzonych w postępowaniu administracyjnym /zob. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. II OSK 1434/11, LEX 1367266/. Podzielając w zupełności poglądy co do rejestracyjnego charakteru meldunku i braku podstaw do badania tytułu do lokalu zgodzić należy się ze skargą kasacyjną, że przy braku zgody na zameldowanie właściciela lokalu, to jest Spółdzielni, organ meldunkowy przeprowadził postępowanie wyjaśniające w niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy zakresie. W szczególności przesłuchał najbliższych sąsiadów oraz przeprowadził w dniu 12 października 2011 r. kontrolę meldunkową i na tej podstawie ustalił fakt przebywania P. G. w lokalu nr [...] przy ul. L. [...] w W. Dowody te, przy braku działań Spółdzielni po podjęciu uchwały nr [...] z dnia 4 stycznia 2007 r. oraz śmierci J. B. w 2008 roku mających na celu opróżnienie przedmiotowego lokalu, prawidłowo zostały ocenione przez organy, jako wystarczające do rozpoznania sprawy. W tym kontekście, przy biernej postawie Spółdzielni w toku postępowania, nie ma racji WSA stwierdzając, że organy odstąpiły od przesłuchania innych świadków na okoliczność czy P. G. zamieszkuje w spornym lokalu oraz, czy pobyt ma charakter stały i legalny. Jeśli chodzi o legalność pobytu to stwierdzić należy, że badanie tej kwestii mogłoby być celowe w przypadku, gdyby właściciel lokalu twierdził, że dysponuje np. prawomocnym wyrokiem orzekającym eksmisję wnioskodawcy z lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie. W rozpoznawanej sprawie właściciel przedmiotowego lokalu /Spółdzielnia/ w toku postępowania jedynie nadmienił, że zamierza z takim powództwem wystąpić. Wobec tego w sytuacji, gdy taki zarzut nie był podnoszony, badanie legalności pobytu sprowadzałoby się w istocie do badania prawa do lokalu, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z rejestrowym charakterem zameldowania. Wszystko to prowadzi to do wniosku, że zarzut naruszenia przepisów postępowania jest usprawiedliwiony. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 203 pkt 2 P.p.s.a.