IV SA/Po 535/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann /spr./ Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Donata Starosta Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2012r. sprawy ze skargi A. R-W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Skarżącej A. R-W. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Dnia [...] października 2011 r. do Wydziału [...] Urzędu Miasta [...] wpłynął wniosek (z tej samej daty) A. R-W. (dalej: "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca"), zamieszkałej w [...], o wymeldowanie z pobytu stałego pod tym adresem małoletniego syna, K. W. Wnioskodawczyni wskazała, że syn zamieszkuje wraz z ojcem, K. W., w lokalu przy [...]. Do wniosku załączyła kserokopię odpisu skróconego aktu urodzenia syna oraz kserokopię prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego [...] powierzającego wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnim synem ojcu i ograniczającego matce wykonywanie władzy rodzicielskiej do współdecydowania o istotnych sprawach dotyczących osoby dziecka. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], Prezydent [...] (dalej: "Prezydent Miasta") – działając na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993, z późn. zm., dalej: "ustawa o ewidencji ludności", w skrócie: "u.e.l.") wymeldował małoletniego syna Wnioskodawczyni z pobytu stałego w przedmiotowym lokalu. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że z bazy danych Urzędu Miasta wynika, iż małoletni nie posiada zameldowania na pobyt czasowy w innym miejscu na terenie kraju. Ojciec małoletniego nie zgodził się na wymeldowanie syna wskazując, że zamierza zamieszkać w przedmiotowym lokalu, jako osoba uprawniona, wraz z synem i na podstawie ewentualnego wyroku sądu dokonać zameldowania także siebie pod tym adresem. Wnioskodawczyni podała, że syn od grudnia 2010 r. nie mieszka w lokalu zaś były mąż nie posiada żadnych praw do lokalu. Organ ocenił, że w sprawie wyczerpane zostały przesłanki zawarte w art. 15 ust. 2 u.e.l., a mianowicie opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu stałego oraz niedopełnienie obowiązku wymeldowania się. Podkreślił, że wymeldowanie jest potwierdzeniem określonego faktu, a wskazane w przywołanym przepisie przesłanki jedynie umożliwiają sprecyzowanie stanu faktycznego, którego efektem ma być stwierdzenie, czy dana osoba opuściła nieruchomość. Przy wymeldowaniu źródłem ciążącej na organie administracji powinności dokonania tej czynności jest sam fakt opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu przez osobę podlegającą wymeldowaniu. Ewidencja ludności służy wyłącznie zbieraniu informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie stanu prawnego. Nie rozstrzyga zatem ani o prawie do lokalu, ani o uprawnieniu do przebywania w nim. Przepisy meldunkowe nie mogą zatem służyć utrzymywaniu fikcji pobytu w lokalu osób, które tam rzeczywiście nie przebywają. O tym, że małoletni opuścił bez wymeldowania przedmiotowy lokal świadczy, oprócz wniosku, również oświadczenie ojca małoletniego. Organ I instancji ocenił, że zebrany materiał dowodowy jest ze sobą zbieżny i wskazuje na fakt, że małoletni nie przebywa w przedmiotowym lokalu, gdzie miał zorganizowane centrum życiowe. Od opisanej decyzji odwołanie złożył ojciec małoletniego wskazując, że prowadzi działania zmierzające do wydania kluczy od przedmiotowego lokalu, w związku z czym konieczne jest pozostawienie meldunku syna w tym miejscu zamieszkania, do którego ma prawo, a z którego został wyrzucony w dniu [...] grudnia 2010 r. Odwołujący podniósł, że zachodzi obawa, iż do czasu uzyskania prawomocnego rozstrzygnięcia sądu w sprawie o wydanie kluczy i zameldowanie nie będzie już dokąd wracać, bowiem Wnioskodawczyni sprzeda mieszkanie. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], Wojewoda Wielkopolski (dalej: "Wojewoda") – działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") – uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, stwierdzając, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w znacznej części. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem art. 30 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 98 § 2 i 3 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788; dalej: "k.r.o."). Przywołane przepisy k.r.o. stanowią, że żadne z rodziców (gdy oboje są przedstawicielami ustawowymi dziecka) nie może reprezentować dziecka przy czynnościach między dzieckiem a jednym z rodziców, i to zarówno w postępowaniu przed sądem, jak i innym organem państwowym, przy czym postępowanie przed organem ewidencji ludności jest postępowaniem przed organem państwowym w rozumieniu art. 98 § 3 in fine k.r.o. Przepisy o wyłączeniu ustawowego przedstawicielstwa rodziców mają charakter bezwzględnie obowiązujących i wynikają z samej możliwości sprzeczności interesów dziecka i rodzica. W takim postępowaniu przed organem meldunkowym małoletnie dziecko winien reprezentować kurator, ustanowiony przez sąd opiekuńczy. Wobec powyższego, zdaniem Wojewody, należało odwołanie uwzględnić. Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła Wnioskodawczyni, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika. Z powołaniem się na zarzut naruszenia prawa materialnego – poprzez całkowicie bezpodstawne przyjęcie poglądu prawnego, nie znajdującego oparcia w materiałach i okolicznościach sprawy, że czynność wymeldowania małoletniego wnoszona przez matkę małoletniego do organu gminy jest czynnością pomiędzy małoletnim, a przedstawicielem ustawowym i jako taka wymaga powołania kuratora, o którym mowa w art. 98 § 2 i 3 k.r.o. – wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według obowiązujących norm. W uzasadnieniu wskazano, że czynność meldunkowa jest w świetle niekwestionowanego orzecznictwa sądów administracyjnych powodowana wyłącznie stosunkiem prawnym pomiędzy osobą podlegającą obowiązkowi meldunkowemu, a gminą realizującą funkcję organu państwa. Czynność zameldowania bądź czynność wymeldowania, jako czynność urzędowa, ma odnosić się do faktu zamieszkiwania bądź niezamieszkiwania w określonej miejscowości pod określonym adresem. W zakresie stwierdzonego niezamieszkiwania dziecka pod dotychczasowym adresem, na przedstawicielu ustawowym ciąży obowiązek doprowadzenia do stanu zgodnego z zasadami ustawy o ewidencji ludności. W ocenie Skarżącej, biorąc pod uwagę konstrukcję tej ustawy, a także obowiązki administracyjne z niej wynikające, nie można przyjąć, że dokonywanie faktycznych czynności meldunkowych to dokonywanie czynności pomiędzy rodzicami a dzieckiem będącym pod ich władzą rodzicielską – o czym mowa w art. 98 k.r.o. Wojewoda bezpodstawnie przyjął, że w tych sprawach mają zastosowanie przepisy skonstruowane dla czynności prawnych o charakterze majątkowym i niemajątkowym, charakterystyczne dla cywilnych konstrukcji prawa rodzinnego. W sprawach meldunkowych stosunek prawny dotyczy czynności pomiędzy organem administracji a stroną – w tym wypadku jedynie reprezentowaną przez jednego z rodziców. Nie ma tu zaś jakiegokolwiek sporu ani konfliktu pomiędzy rodzicem a dzieckiem pozostającym pod władzą rodzicielską. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie może się ostać. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest decyzja Wojewody podjęta w sprawie o wymeldowanie małoletniego K. W. (urodzonego [...] 2000 r. – k. 2 akt administracyjnych), a więc osoby podlegającej władzy rodzicielskiej, z lokalu mieszkalnego [...]. Ponieważ z akt administracyjnych sprawy wynika, że prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego [...] wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnim synem powierzono jego ojcu, ograniczając matce wykonywanie władzy rodzicielskiej do współdecydowania o istotnych sprawach dotyczących osoby dziecka, to ojciec, jako przedstawiciel ustawowy, reprezentuje małoletniego uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 9a u.e.l., za osobę nieposiadającą pełnej zdolności do czynności prawnych obowiązek meldunkowy wykonuje jej przedstawiciel ustawowy lub inna osoba sprawująca nad nią faktyczną opiekę w miejscu ich wspólnego pobytu. Zatem osoby, o których mowa w tym przepisie, z woli ustawodawcy zostały pozbawione możliwości swobodnego decydowania o swoim miejscu zamieszkania i nie mogą skutecznie formułować zamiaru przebywania w określonym lokalu (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24.09.2008 r., Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Należy przy tym podkreślić, że wbrew intuicjom językowym "obowiązek meldunkowy", w rozumieniu ustawy o ewidencji ludności, polega m.in. zarówno na zameldowaniu się w miejscu pobytu stałego lub czasowego, jak i wymeldowaniu się z takiego miejsca (art. 4 pkt 1 i 2 u.e.l.). Zgodnie z art. 97 k.r.o., jeżeli władza rodzicielska przysługuje obojgu rodzicom, każde z nich jest obowiązane i uprawnione do jej wykonywania (§ 1), jednakże o istotnych sprawach dziecka rodzice rozstrzygają wspólnie; w braku porozumienia między nimi rozstrzyga sąd opiekuńczy (§ 2). Nie budzi wątpliwości, że do istotnych spraw dziecka należy również miejsce jego zamieszkania (por. wyrok NSA z dnia 16.06.1981 r., SA 1015/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 62; M. Andrzejewski [w:] Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, pod red. H. Doleckiego i T. Sokołowskiego, Warszawa 2010, uw. 7 do art. 97). Jednakże, jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 03 czerwca 2008 r. (II OSK 597/07, CBOSA), sprawą taką nie jest zameldowanie [w niniejszej sprawie odpowiednio: wymeldowanie – uw. Sądu] dziecka, które stanowi obowiązek wynikający z przepisów prawa administracyjnego i z faktu zamieszkiwania tego dziecka pod określonym adresem. Czynności meldunkowe są wyłącznie aktem rejestracji pobytu danej osoby pod określonym adresem lub ustania tego pobytu w dotychczasowym miejscu. Wskazane poglądy Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela. Miejscem zamieszkania małoletniego dziecka, za którego obowiązek meldunkowy wykonują rodzice (art. 9a u.e.l.), jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (art. 26 § 1 Kodeksu cywilnego). Wykonanie obowiązku meldunkowego służy wyłącznie celom ewidencji ludności, nie rodzi żadnych praw do lokalu i ma na celu stwierdzenie faktu rzeczywistego pobytu osoby pod wskazanym adresem. Odnosząc powyższe uwagi do zaskarżonej decyzji Sąd wskazuje, że w niniejszej sprawie brak jest dostatecznych podstaw i uzasadnienia ku temu, aby małoletni był reprezentowany przez kuratora, skoro zameldowanie (odpowiednio: wymeldowanie) danej osoby stanowi obowiązek wynikający wprost z przepisów prawa administracyjnego i zarazem prostą konsekwencję faktu jej rzeczywistego zamieszkiwania (odpowiednio niezamieszkiwania) pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania (art. 6 ust. 1 u.e.l.), a okoliczność ta jest w niniejszej sprawie niesporna, gdyż nawet ojciec małoletniego przyznaje, że syn nie zamieszkuje obecnie w lokalu [...]. W ocenie Sądu tego rodzaju sytuacji nie dotyczą przepisy art. 98 § 2 i 3 k.r.o. powołane przez Wojewodę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W myśl tych unormowań żadne z rodziców nie może reprezentować dziecka: (1) przy czynnościach prawnych między dziećmi pozostającymi pod ich władzą rodzicielską; (2) przy czynnościach prawnych między dzieckiem a jednym z rodziców lub jego małżonkiem, chyba że czynność prawna polega na bezpłatnym przysporzeniu na rzecz dziecka albo że dotyczy należnych dziecku od drugiego z rodziców środków utrzymania i wychowania (§ 2), przy czym regulację tę stosuje się odpowiednio w postępowaniu przed sądem lub innym organem państwowym (§ 3). W orzecznictwie podkreśla się, że art. 98 § 3 k.r.o. dotyczy wszystkich spraw, w których występują jako strony lub uczestnicy postępowania rodzice i dzieci, gdy może dojść do sprzeczności interesów między nimi. Wtedy naczelny interes dziecka wyklucza dopuszczalność jego reprezentowania przez któregokolwiek z rodziców. W każdej sprawie, w której jako strony lub uczestnicy występują rodzice i dzieci, sąd [odpowiednio: organ państwowy – uw. Sądu] ma obowiązek badać, czy nie zachodzi możliwość kolizji interesów między nimi. Powyższe należy, zdaniem Sądu, uzupełnić o spostrzeżenie, że zawarte w art. 98 § 3 k.r.o. odesłanie do jego § 2, w którym mowa jest o "czynnościach prawnych" – a więc czynnościach, których zasadniczym celem jest nawiązanie, zmiana lub wygaśnięcie stosunku prawnego lub prawa – każe przyjąć, że, odpowiednio, art. 98 § 3 k.r.o. obejmuje swą dyspozycją zasadniczo tylko takie postępowania, które dotyczą określonego stosunku prawnego lub prawa (w szczególności ich istnienia bądź nieistnienia, nawiązania / nabycia, zmiany lub wygaśnięcia). Zważywszy, że w niniejszej sprawie przedmiotem postępowania nie jest stosunek prawny lub prawo, lecz jedynie rejestracja pewnego stanu faktycznego, tj. niezamieszkiwania przez małoletniego pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania, którego istotne elementy, w szczególności aktualne miejsce zamieszkania małoletniego, nie są pomiędzy stronami sporne, zdaniem Sądu nie zachodzą przesłanki uzasadniające ustanowienie dla małoletniego kuratora, o którym mowa w art. 99 k.r.o. Z argumentacji przytoczonej przez ojca małoletniego w uzasadnieniu odwołania od decyzji organu I instancji wynika, że ujawniająca się w sprawie sprzeczność interesów pomiędzy rodzicami małoletniego nie dotyczy faktu niezamieszkiwania przez małoletniego w przedmiotowym lokalu, lecz samego prawa do lokalu. Nie ulega zaś wątpliwości, że fakt zameldowania w danym lokalu nie rodzi jeszcze żadnych praw do niego. Nie stanowi też właściwego środka zapobiegania zbyciu tego lokalu przez aktualnego jego posiadacza (tu: matkę dziecka), jak to błędnie przyjmuje ojciec małoletniego. Temu ostatniemu celowi służy postępowanie zabezpieczające, uregulowane w Części drugiej Kodeksu postępowania cywilnego (art. 730 i nast.), z jego bogatym instrumentarium środków zabezpieczania roszczeń, w tym niepieniężnych, obejmującym w szczególności możliwość ustanowienia przez sąd (powszechny) zakazu zbywania przedmiotów lub praw objętych postępowaniem (art. 755 §1 pk 2 k.p.c.). Mając wszystko to na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (pkt 1 wyroku). W punkcie drugim wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądził od Wojewody na rzecz Skarżącej kwotę 357 zł, na którą złożyły się: 100 zł tytułem zwrotu kosztu uiszczonego wpisu sądowego, 240 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego (§ 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu; Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) oraz 17 zł tytułem zwrotu kosztu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy rozpatrzy merytorycznie odwołanie, zweryfikowawszy uprzednio aktualność dotychczasowych ustaleń co do stanu faktycznego i prawnego w sprawie – korzystając w tym zakresie w miarę potrzeby z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, jakie daje art. 136 k.p.a. – i w zależności od wyników tych ustaleń podejmie stosowne rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a.