I SAB/Kr 6/12

Sygn. akt I SAB/Kr 6/12 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 września 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Inga Gołowska (spr.), Sędzia: WSA Nina Półtorak, Sędzia: WSA Agnieszka Jakimowicz, Protokolant: Anna Boczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2012 r., sprawy ze skarg "K" S.A. w K., na bezczynność Burmistrza B., , , I. zobowiązuje Burmistrza B. do wydania w terminie 30 dni od daty doręczenia organowi prawomocnego wyroku z aktami sprawy, aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązków wynikających z przepisów prawa , II. stwierdza iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Burmistrza B. na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie 714 zł (siedemset czternaście złotych). "K" S.A. wniosła w dniu 19 czerwca 2012r. skargi na bezczynność Burmistrza B. w przedmiocie wydania decyzji w sprawie dotyczącej stwierdzenia nadpłaty z tytułu podatku od nieruchomości należnego od Spółki "W" SA. za 1994r. i 1995r, wnioskując równocześnie o zwrot kosztów postępowania. Uzasadniając skargi opisano stan spraw wskazując, że skierowanym do Urzędu Miasta i Gminy B. pismem z 27 czerwca 1997r. Spółka "W" S.A. dokonała korekty deklaracji w sprawie podatku od nieruchomości złożonych przez "K" na lata 1992-1997 przez obniżenie podstawy opodatkowania o wartość tzw. kapitalnych wyrobisk górniczych. W odpowiedzi Burmistrz B. zawiadomieniem z 9 lipca 1997r. nr [...] poinformował o wszczęciu postępowania "w sprawie podatku od nieruchomości-od budowli na dole kopalni-za lata 1992-1997". Następnie przed zakończeniem prowadzonego postępowania podatkowego Spółka "W" S.A. wystosowała do organu podatkowego pierwszej instancji kolejne pismo z 8 października 2001 r. nr [...] odnośnie stwierdzenia nadpłaty w podatku od nieruchomości za lata 1994-1996. Burmistrz "B" wydawał kolejno szereg decyzji dla Spółki "W" S.A. oraz dla "W" SA - następcy prawnego Spółki "W" S.A., które kilkakrotnie były uchylane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 31 grudnia 2008r. nr [...] i nr [...] sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Od tego czasu Burmistrz B. nie podjął jednak żadnych czynności, które zmierzałyby do jakiegokolwiek załatwienia sprawy, a jedynie ograniczał się do wyznaczania kolejnych terminów, w których rzekomo postępowanie miałaby zostać zakończone. Wobec powyższego, Kompania "W" S.A. celem nadania dalszego biegu sprawie, pismami z 17 października 2011 r. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z ponagleniami na niezałatwienie sprawy oraz zwróciła się z prośbą o wyznaczenie dodatkowego terminu jej załatwienia, a także o zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Postanowieniami z 14 grudnia 2011 r. nr [...] i nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że ponaglenia są uzasadnione i wyznaczyło Burmistrzowi B. dodatkowy dwumiesięczny termin załatwienia sprawy, licząc od doręczenia tego postanowienia. Burmistrz B. nie wydał w wyznaczonym terminie niezbędnych decyzji. Pismami z 16 marca 2012r. nr [...] i nr [...], przedłużył wyznaczony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze termin załatwienia sprawy do 30 czerwca 2012r. Skutkiem tego złożono skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Burmistrza B. złożyła "W" SA w K., domagając się zakończenia postępowania i wydania stosownych rozstrzygnięć. Skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie art 139§1 ustawy z 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2005r. Nr 8, poz.60 z póz. zm. dalej-O.p.), gdyż Burmistrz B. wbrew ciążącym nań obowiązkom nie zakończył prowadzonych spraw w zakreślonych tym przepisem terminach. W sprawie naruszono także art. 141 §2 O.p., bowiem w wyznaczonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, dodatkowym terminie do załatwienia sprawy organ nie podjął żadnych rozstrzygnięć. W odpowiedzi na skargi Burmistrz B. wniósł o ich oddalenie, podnosząc, że pismami z 16 marca 2012r. poinformował stronę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 30 czerwca 2012r. przedstawiając przyczyny niedotrzymania terminu. Wobec faktu, że organ wypełnił normy z art. 140 O.p., a jednocześnie skargi zostały wniesione przed upływem wskazanego terminu ( złożone za pośrednictwem organu, któremu zarzuca się bezczynność- tj. 19 czerwca 2012r-data stempla pocztowego) organ wniósł o ich oddalenie. Równocześnie zwrócono uwagę, że przed organem nie toczyło się i nie toczy postępowanie o stwierdzenie nadpłaty w podatku od nieruchomości za lata 1994-1995 a wniosek z 1997r. dotyczył zwrotu nadpłaty w trybie art. 29 ustawy o zobowiązaniach podatkowych. Na rozprawie w dniu 21 września 2012r. Sąd postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt: l SAB/Kr 6/12 i l SAB/Kr 7/12 i prowadzić je pod sygn. akt: l SAB/Kr 6/12. Sąd działał w trybie art. 111§2 z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r. póz. 270 dalej- p.p.s.a.) który to przepis stanowi, że Sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli pozostają one ze sobą w związku. W przedmiotowym postępowaniu w obydwu skargach zarzucono bezczynność organu przy identycznym stanie faktycznym i prawnym stąd, zdaniem orzekającego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zaistniał pomiędzy tymi sprawami związek, o którym mowa w ww. art. 111§2 p.p.s.a., a względy ekonomii procesowej, szybkości postępowania i ograniczenia jego kosztów dla obu stron procesu dodatkowo przemawiały za połączeniem obu spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r, Nr 153, póz. 1269), a kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a także podejmowania innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3§2 pkt p.p.s.a.). Z treści art. 149 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3§2 pkt 1-4a p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, wynika, że jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał decyzję lub inny akt, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, to należy stwierdzić, że organ ten nie pozostaje już w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi. Celem skargi na bezczynności jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze. Przykładowo można wskazać na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lutego 2006r. sygn. akt: II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, póz. 100; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 marca 2009r. sygn. akt: II FSK 2020/08, (opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach http://cbois.nsa.gov.pl) oraz w piśmiennictwie przedmiotu (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Warszawa 2005, s. 243, A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Zakamycze 2005, s. 143, J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Warszawa 2006, s. 157). Zatem dopuszczalne jest wniesienie skargi do czasu, gdy organ administracji publicznej nie wydał decyzji kończącej postępowanie w danej instancji. Podkreślić również należy, że ugruntowany jest już w orzecznictwie pogląd, że powstanie bezczynności nie zależy od zrealizowania czy też niezrealizowania obowiązków sygnalizacyjnych, jakie ciążą na organie prowadzącym postępowanie, zgodnie z art. 140 O.p. ani też jakichkolwiek innych obowiązków procesowych ciążących na organie administracyjnym. Jeżeli organ nie realizuje tych obowiązków, to tym bardziej wykracza poza wyznaczony termin załatwienia sprawy i tym bardziej wykroczenie to następuje z jego winy (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 25 maja 2007r. sygn. akt: l SAB/Wa 20/07, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach http://cbois.nsa.gov.pl).Warto jednakże podkreślić, że wprawdzie sama czynność zawiadomienia strony postępowania o nowym terminie załatwienia sprawy nie usprawiedliwia niedziałania organu, to dla oceny stanu bezczynności istotna jest przyczyna zwłoki, którą organ jest obowiązany wskazać (wyrok NSA z 14 sierpnia 2002r. sygn. akt: l SAB 131/02, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach http://cbois.nsa.gov.pl). Skargi na bezczynność są dopuszczalne, gdyż Skarżąca Spółka wyczerpała służące jej środki zaskarżenia. Okolicznością bezsporną pozostaje to, że Skarżąca Spółka przed wniesieniem skarg do Sądu wykorzystała tryb ponaglenia przewidziany w art. 141 §1 pkt 1 O.p. i wniosła skargi po otrzymaniu postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego rozpoznającego te ponaglenia i uznającego je za zasadne. Podkreślić przy tym należy, że wniesienie ponaglenia na niezałatwienie sprawy w terminie jest wyłącznie warunkiem formalnym wystąpienia przez osobę zainteresowaną ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu i nie może być traktowane jako odrębne i samodzielne postępowanie administracyjne. Stanowisko organu wyższego stopnia wyrażone w trybie art. 141 §2 O.p. ma więc charakter incydentalny związany ściśle z zażaleniem strony zarzucającej organowi niższego stopnia bezczynność. Stanowisko to nie może zatem kończyć postępowania w sprawie, jak również nie może rozstrzygać sprawy co do istoty, gdyż uprawnionym do tego jest najpierw organ pierwszej instancji. Wniesienie ponaglenia do organu wyższego stopnia, jest jedynie warunkiem formalnym rozpoznania skargi przez sąd, niezależnym nawet od tego czy organ wyższego stopnia wypowie się w sprawie. W konsekwencji dla uznania wyczerpania toku "ponagleniowego" przez stronę w sprawie dotyczącej bezczynności organu, wystarczające jest wykazanie składania przez stronę stosownego ponaglenia do organu administracji wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi sądowoadministracyjnej na bezczynność organu, ani dla oceny istnienia bezczynności znaczenia nie ma natomiast sposób rozpoznania takiego ponaglenia przez organ wyższego stopnia. Niezależnie od formy załatwienia przez organ wyższego stopnia ponaglenia na bezczynność organu l instancji, stronie zostaje bowiem otwarta droga do podniesienia przed sądem administracyjnym bezczynności organu l instancji (por. wyrok WSA w Białymstoku z 4 grudnia 2006r. sygn. akt: II SAB/Bk 14/06, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 3 września 2008r. sygn. akt: II SAB/Go 16/08, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach http://cbois.nsa.gov.pl). Z akt sprawy wynika, że postępowania administracyjne, których zakończenia domaga się Skarżąca Spółka dotyczą stwierdzenia nadpłaty z tytułu podatku od nieruchomości za lata 1994-1995. Wg oświadczeń pełnomocników stron złożonych na rozprawie w dniu 21 września 2012r, do dnia rozprawy przed Sądem, organ nie wydał żadnego rozstrzygnięcia w sprawie. Zdaniem Sądu orzekającego o zasadności stanowiska o pozostawaniu w bezczynności organ podatkowego prowadzącego postępowanie podatkowe dowodzi analiza sprawy. Sąd rozpoznając skargę na bezczynność organu administracji kontroluje, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania poprzez np. wydanie decyzji, czy też nie. Zgodnie z art. 139§1 O.p. załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania dowodowego powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (...).Przeszkody dla załatwienia sprawy w terminie muszą istnieć realnie i pojawić się w czasie jej prowadzenia. Z art. 125 O.p. wynika, iż organy podatkowe powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Należy też przypomnieć, że prawidłową realizację zasady szybkości postępowania oraz jej gwarancje stanowią przepisy Rozdziału 4 O.p. "Załatwienie sprawy". Z art. 139§1 O.p. wynika, iż załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania dowodowego powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej, zaś zgodnie z §2 art. 139 O.p. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub na podstawie faktów powszechnie znanych i dowodów znanych z urzędu organowi prowadzącemu postępowanie. Z powyższego wynika, iż to stopień skomplikowania sprawy determinuje czas i termin jej załatwienia. Jakkolwiek faktem jest, że upływ terminu do załatwienia sprawy, ani nie pozbawia organu możliwości orzekania w sprawie, ani też nie powoduje wadliwości wydanej w takim postępowaniu decyzji, to jednak zgodnie z art. 140 O.p., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie organ podatkowy zobowiązany jest zawiadomić stronę, podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, a ten sam obowiązek ciąży na organie podatkowym również w przypadku, gdy niedotrzymanie terminu nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu. Bezspornym też pozostaje, że postanowienie o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy powinno wskazywać rzeczywistą i uzasadnioną przyczynę zwłoki, gdyż załatwienie sprawy musi być oparte na w pełni racjonalnych przesłankach i podstawach gwarantujących efektywną (skuteczną) realizację obowiązku rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji we wskazanym nowym terminie. Tylko i wyłącznie takie zawiadomienie i wskazanie nowego terminu może być uznane za prawidłową realizację obowiązku wynikającego z art. 140 O.p. Stanowi ono bowiem rodzaj zobowiązania organu i gwarancję zachowania nowego, wyznaczonego terminu załatwienia sprawy. Interpolując powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy, Skarżąca Spółka złożyła ponaglenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dostrzegając bezczynność organu l instancji i co jest istotne, ponaglenia te były zasadne. Kolegium uwzględniło je w całości i wyznaczyło organowi dodatkowy termin do załatwienia sprawy. Organ skierował pisma do Skarżącej w których wprawdzie wskazał nowy termin do załatwienia sprawy tj. do 30 czerwca 2012r. jednakże uzasadnił to jedynie tym, że konieczne jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Takie sformułowanie przyczyny niezałatwienia sprawy w wyznaczonym przez Kolegium terminie jest wadliwe. Powołanie się bowiem na konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego wymaga przede wszystkim precyzyjnego określenia na jakie okoliczności dowód ten winien być przeprowadzony jeżeli jest niezbędny w sprawie a nadto organ winien też poinformować o tym czy wydał już w tym zakresie stosowane postanowienie o dopuszczeniu takiego dowodu. Samo stwierdzenie konieczności przeprowadzenia tego dowodu bez zamieszczenia dodatkowych i wyczerpujących informacji uzasadniających dopuszczenie tego dowodu, nie uzasadnia wskazania nowego terminu do załatwienia sprawy. Również argumenty pełnomocnika organu, przedstawione na rozprawie w dniu 21 września 2012r., który podniósł, że akta administracyjne niezbędne do wydania rozstrzygnięć w sprawie, znajdują się w Sądzie wobec czego organ nie może zakończyć postępowań nie zasługuje na uwzględnienie. Prowadzenie innych spraw wobec podatnika i to nawet równolegle z wykorzystaniem tych samych akt administracyjnych nie uzasadnia bezczynności organu. Jeżeli nawet organ przekazał akta administracyjne sprawy (czy to w całości czy w części) do innych organów, instytucji czy Sądów to nie może powoływać się na fakt, że nie ma akt sprawy i nie może wydać decyzji. Organ dysponuje bowiem określonymi instrumentami prawnymi, które pozwalają na bieżące, płynne prowadzenie sprawy. Przekazując akta sprawy przykładowo do Sądu, organ winien rozważyć zasadność sporządzenia kopii całości lub części akt, może także zwracać się do Sądu o wypożyczenie całości akt lub sukcesywnie ich części. Organ może wreszcie zawiesić postępowanie administracyjne, jeżeli zachodzą ku temu podstawy (np. art. 201§1 pkt2O.p.). Reasumując-gwarancji efektywnej realizacji obowiązku rozstrzygnięcia sprawy nie odpowiada sytuacja, w której organ podatkowy mimo nałożenia na niego obowiązku przez organ wyższego stopnia, załatwienia sprawy, nie tylko jej nie załatwia ale także niedostatecznie uzasadnia wyznaczenie nowego terminu do załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu, taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, co stanowi o naruszeniu art. 140§1 w zw. z art. 139§1 O.p. i dowodzi stanu bezczynności organu. Ograniczenie się do wydawania jedynie pism z 16 marca 2012r. w trybie art. 140 O.p. jest niewystarczające. Zdaniem Sądu organ podatkowy mając na względzie postulaty płynące z ogólnych zasad postępowania podatkowego, nie realizował do czasu wniesienia skargi istotnych czynności zmierzających do wyjaśnienia sprawy bowiem nie powołał rzeczonego biegłego. W konsekwencji w związku z brakiem zakończenia postępowań administracyjnych poprzez wydanie stosownych aktów administracyjnych, skargi należało uznać w całości za uzasadnione i - mając na uwadze treść art. 149 p.p.s.a. konieczne stało się zobowiązanie przez Sąd, Burmistrza B. do wydania w określonym terminie aktów administracyjnego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem z 1997r. o stwierdzenia nadpłaty z tytułu podatku od nieruchomości należnego od Spółki "W" S.A. za lata 1994-1995. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 149§1 w zw z art. 3§2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie l sentencji wyroku. Jednocześnie w punkcie II sentencji Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynikała z długotrwałości prowadzenia postępowania (15 lat). Wyznaczony organowi termin do rozpoznania wniosku (30 dni) liczony zgodnie z art. 286§2 p.p.s.a. jest realny i umożliwia organowi załatwienie sprawy bez popadania w dalszą zwłokę. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie III sentencji na podstawie art. 200 i art. 205§1 p.p.s.a., mając na uwadze wysokość kosztów sądowych poniesionych przez stronę Skarżącą.