II SA/Kr 580/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Anna Pałasz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2012 r. sprawy ze skargi M.B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 17 stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela skargę oddala. W przedmiotowej sprawie M.B. wniosła zarzuty dotyczące prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułów wykonawczych nr nr [....] – nieistnienia obowiązku, wskazując na brak decyzji administracyjnej stanowiącej podstawę prowadzenia egzekucji. Zarzuty te skarżąca wniosła do organu egzekucyjnego Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. , który pismem z dnia w trybie art. 34 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. 2005 r. Nr 229 poz. 1954 ze zm.) wezwał wierzyciela Burmistrza Miasta i Gminy N. do wyrażenia stanowiska. Postanowieniem z dnia 26 lipca 2010 r. nr [....] Burmistrz Miasta i Gminy N. , działając jako wierzyciel w toku postępowania egzekucyjnego, orzekł o nieuwzględnieniu zarzutów M.B. na postępowanie egzekucyjne. Ustosunkowując się do przedstawionych zarzutów wierzyciel wskazał, że ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j. Dz. U. 2005 r. Nr 236 poz. 2008 ze zm.) nakłada na gminy obowiązek zorganizowania opróżniania zbiorników bezodpływowych nieczystości ciekłych w odniesieniu do właścicieli nieruchomości, którzy nie zawarli umowy z przedsiębiorcą posiadającym zezwolenie na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych do stacji zlewnych (art. 6 ust. 6). Gmina realizuje swój obowiązek wydając decyzje ustalające obowiązek uiszczania opłat za opróżnianie zbiorników bezodpływowych, wysokość tych opłat, terminy ich uiszczania oraz sposób i terminy udostępniania zbiorników w celu ich opróżnienia (art. 6 ust. 7). Decyzje, o których mowa, opatrywane są rygorem natychmiastowej wykonalności (art. 6 ust. 8), zaś opłaty nimi ustalone stanowią przychód gminnego funduszu ochrony środowiska (art. 6 ust. 11). Ponadto wierzyciel wskazał, że w dniu 9 stycznia 2006 r. wydał decyzję, którą ustalił obowiązek uiszczania przez M.B. opłat za opróżnianie zbiornika bezodpływowego i transport nieczystości ciekłych. Decyzja, o której mowa, przedłużana sukcesywnie na kolejny okres, była przedmiotem odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zarówno organ jak i Sąd nie uznały za zasadne podnoszonych zarzutów przez odwołującą się M.B. Organ wskazał również, że Sąd Apelacyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 26 listopada 2008 r. uznał, że M.B. była jedyną osobą korzystającą ze zbiornika bezodpływowego. Skoro natomiast tylko ona z niego korzystała, to brak podstaw do uznania, że do jego opróżniania zobowiązana była również druga współwłaścicielka, która miała już w tym okresie dostęp do kanalizacji". Wierzyciel, którym w sprawie egzekwowania opłat ustalonych decyzją z dnia 9 stycznia 2006 r. znak [....] (przedłużaną następnie decyzjami: z dnia 15 grudnia 2006 r., znak [....] , z dnia 7 stycznia 2008 r., znak [....] , z dnia 24 grudnia 2008 r., znak [....], z dnia 28 grudnia 2009 nr...) jest Burmistrz Miasta i Gminy N. , dopełnił więc wszelkich wymagalnych przepisami prawa czynności warunkujących wystąpienie do organu egzekucyjnego z wnioskiem o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Do dnia wydania przedmiotowego postanowienia wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchylona została jedynie decyzja [....] z dnia 15 grudnia 2006 i w związku z tym tytuły dotyczące wyegzekwowania tej należności zostały wycofane. Wierzyciel podkreślił, że pozostałe decyzje są ostateczne i podlegają wykonaniu co zostało potwierdzone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto wierzyciel wskazał, że postępowanie administracyjne zakończone decyzją [....] z dnia 13 stycznia 2009 r. ustalającą obowiązek przyłączenia nieruchomości (części budynku nr....) do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej oraz termin wykonania tego obowiązku stanowi sprawę odrębną w stosunku do sprawy egzekwowania opłat za opróżnienie użytkowanego przez M.B. zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe. Zażalenie na to postanowienie wniosła M.B. wnosząc o przeprowadzenie dowodu w sprawie z dokumentacji projektu budowy sieci kanalizacyjnej oraz inwentaryzacji powykonawczej na okoliczność iż działka nr [....] , w [....] została podłączona do sieci kanalizacyjnej w kwietniu 2005 r. Żaląca się wniosła o uchylenie postanowienia, gdyż w wydanym postanowieniu brak jest wyszczególnienia pod jaką sygnaturą akt została wydana decyzja administracyjna przez Burmistrza UMiG N. , która była podstawą wydawanych decyzji określających koszt czyszczenia szamba. Ponadto wniosła o wskazanie decyzji administracyjnych, które były podstawą wydania decyzji określających koszt czyszczenia szamba oraz wyjaśnienie kiedy zostały wszczęte postępowania w powyższych sprawach. Zarzuciła ponadto naruszenie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji tj. art. 34, art. 33 pkt 1,2,3, 5, 5,7, 10, gdyż nie istnieje obowiązek wobec niej do prowadzenia egzekucji. Postanowieniem z dnia 17 stycznia 2012 r. Samorządowe Kolegium odwoławcze w K. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 18, art. 33, art. 34 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. 2005 r. Nr 229 poz. 1954 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawą wystawienia przez Burmistrza Miasta i Gminy N. tytułu wykonawczego nr [....] była decyzja z dnia 9 stycznia 2006 r. znak [....] , którą Burmistrz Miasta i Gminy N. ustalił: obowiązek uiszczania przez M.B. opłat za opróżnienie zbiornika bezodpływowego usytuowanego na nieruchomości położonej w S. nr [....] i transport nieczystości ciekłych w ilości 3 m3/miesiąc do punktu zlewnego - w kwocie 47,04 zł +VAT/miesiąc. Dalej, podstawą wystawienia przez Burmistrza Miasta i Gminy N. tytułów wykonawczych nr [....] , nr [....] i [....] była decyzja z dnia 24 grudnia 2008 r., znak [....] , którą Burmistrz Miasta i Gminy N. działając z urzędu przedłużył na okres od dnia 9 stycznia 2009 r. do dnia 8 stycznia 2010 r. decyzję Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia 9 stycznia 2006 r. (znak.....). Od decyzji tej M.B. nie wniosła odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Natomiast decyzją z dnia 21 stycznia2009r. nr [....] Burmistrz Miasta i Gminy [....] orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie wszczętej na wniosek M.B. dotyczącej uchylenia w trybie art.154 k.p.a. decyzji z dnia 24 grudnia 2008 r. Następnie organ wskazał, że podstawą wystawienia przez Burmistrza Miasta i Gminy N. tytułu wykonawczego nr [....] jest decyzja z dnia 28 grudnia 2009 r. znak [....] , którą Burmistrz Miasta i Gminy N. działając z urzędu przedłużył na okres od dnia 9 stycznia 2010 r. do dnia 8 stycznia 2011 r. decyzję Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia 9 stycznia 2006 r., znak [....] . Od przedmiotowej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniosła M.B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 29 marca 2010 r., znak: [....] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [....] z dnia 28 grudnia 2010 r. Wobec powyższego Kolegium stwierdziło, iż niezasadny jest zarzut dotyczący braku decyzji administracyjnej stanowiącej podstawę prowadzenia egzekucji administracyjnej. Egzekucja została wszczęta na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych na podstawie decyzji ostatecznych, co wynika z wyżej przedstawionego stanu faktycznego. W ocenie Kolegium nie jest uzasadniony również zarzut braku wymagalności egzekwowanego obowiązku z uwagi na fakt uchylenia decyzji z dnia 13 stycznia 2009 r. znak [....] . Sprawa rozstrzygnięta powyższą decyzją pozostaje bowiem bez związku z egzekucją prowadzoną na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych na podstawie wyżej wskazanych decyzji. Była to decyzja ustalająca wobec M.B. obowiązek przyłączenia nieruchomości (części budynku nr...) do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej oraz ustalająca termin wykonania tego obowiązku, a tym samym postępowanie administracyjne zakończone tą decyzją stanowi sprawę odrębną w stosunku do sprawy egzekwowania opłat za opróżnianie użytkowanego przez zobowiązaną zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M.B. zarzucając naruszenie art. 33 ust. 1 pkt 6 oraz art. 3pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a także rażące naruszenia ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w oparciu o którą to ustawę wystawione zostały -bez podstawy prawnej -tytuły wykonawcze. Skarżąca podniosła, że powołana ustawa nie dopuszcza do wydawania decyzji administracyjnych i wystawiania tytułów wykonawczych w zakresie czyszczenia szamba – przyłączonej do sieci kanalizacyjnej posesji nr [....] Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 7 i 77 oraz 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w szczególności tego, iż tytuły wykonawcze, zostały wydane bez podstawy prawnej. Zdaniem skarżącej sąd powinien stwierdzić nieważność tych tytułów wykonawczych. Ponadto skarżąca podniosła, że jej posesja jest podłączona do sieci kanalizacyjnej od 2005 r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mające wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Sąd rozpoznając skargę na zaskarżone stanowisko wierzyciela nie dopatrzył się naruszenie przepisów prawa. Wierzyciel dokonał wszechstronnej oceny okoliczności stanowiących podstawę wniesionych zarzutów, a stanowisko wyrażone w postanowieniu uzasadnił w sposób wymagany przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Wyjaśnić na wstępie należy, że w dniu 8 lipca 2010 r. skarżąca wniosła pismo adresowane do Urzędu Skarbowego w W. zatytułowane "skarga na czynności egzekucyjnej i wydane tytuły wykonawcze nr nr [....],[....], ". W piśmie tym zarzuciła, że w/w tytuły wykonawcze wydane zostały bez podstawy prawnej. Podniosła, że jej działka jest podłączona do kanalizacji od 2005 r. Następnie w protokole spisanym w dniu [....] 2010 r. przez Komornika Skarbowego Urzędu Skarbowego w W. skarżąca sprecyzowała, że w/w pismo należy traktować jako skargę na czynności egzekucyjne z art. 54 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz jako zarzuty z art. 33 pkt 1 w/w ustawy – nieistnienie obowiązku. Skarżąca zarzuciła, że "na należności objęte tymi tytułami wykonawczymi nie ma merytorycznej podstawy prawnej, gdyż Burmistrz Gminy N. nie wydał decyzji administracyjnej w tej sprawie". Mając na uwadze powyższe, Naczelnik Urzędu Skarbowego, jako organ egzekucyjny w przedmiotowej sprawie, zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy N. o wyrażenie stanowiska w sprawie wniesionych zarzutów, w formie postanowienia w myśl art. 34 § 3 ustawy. Postanowieniem z dnia 26 lipca 20120 r. Burmistrz Miasta i Gminy N. uznał zarzuty skarżącej za nieuzasadnione. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 stycznia 2012 r. Sąd podkreśla, iż w ten sposób został zakreślony przedmiot niniejszego postępowania tj. w postępowaniu tym sąd rozpoznaje jedynie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 stycznia 2012 r. utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrz Gminy N. wydane w trybie art. 34 § 1 w związku z art. 34 § 2 związku z ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.), zwanej dalej u.p.e.a. a zatem zajęcia przez wierzyciela stanowiska w przedmiocie zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym przez zobowiązanego tj. przez skarżącą zgłoszone w piśmie z dnia 8 lipca 2010 r. i sprecyzowane 5 lipca 2010 r. przed Komornikiem Skarbowym Urzędu Skarbowego w W. Badaniu podlegała więc kwestia istnienia bądź nieistnienia obowiązku które obejmowały tytuły wykonawcze nr nr [....],[....],[....], . Inne podnoszone przez skarżącą w trakcie tego postępowania kwestie, które dotyczyły zastrzeżeń do innych tytułów wykonawczych czy innych zarzutów, sąd nie może brać pod uwagę. W postępowaniu tym ocenia bowiem jedynie legalność zaskarżonego postanowienia które, jak mowa o tym wyżej, zostało wydane w związku ze zgłoszonym i konkretnie sprecyzowanym zarzutem jakie skarżąca zgłosiła w postępowaniu egzekucyjnym pismem z dnia 24 czerwca 2010 r. i sprecyzowanym do protokołu w dniu [....] 2010 r. Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, iż zgodnie z dyspozycją art. 33 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku. Z kolei przepis art. 34 powołanej wyżej ustawy stanowi iż, zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 pkt. 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - także na podstawie art. 33 pkt. 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym, że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 pkt 1-5, wypowiedź wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążąca (§ 1). Na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela przysługuje zażalenie (§ 2). W przedmiotowej sprawie skarżąca zarzuciła, że obowiązek zapłaty kwot które dochodzone są w postępowaniu egzekucyjnym i objęte tytułami wykonawczymi nr nr [....] , [....] , nie istnieje a zatem w istocie, iż wystawione tytuły wykonawcze zostały wydane bez podstawy prawnej tj. bez decyzji stanowiących podstawę prowadzenia egzekucji. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podał, że podstawą wystawienia tytułów wykonawczych nr nr [....] , [....] , była decyzja z dnia 24 grudnia 2008 r. Z kolei podstawą wystawienia tytułu wykonawczego nr [....] była decyzja Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia 28 grudnia 2009 r. Powyższe potwierdziła obecna na rozprawie przeprowadzonej w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej. Odpowiadając na pytanie sądu, oświadczyła, że postępowania w których wydano decyzje: [....] z dnia 28 grudnia 2009 r. oraz [....] z dnia 24 grudnia 2008 r. zostały zakończone, a decyzje te mają przymiot ostateczności. Okoliczności te sąd uznał więc za przyznane a to w oparciu o przepis art. 229 k.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. Zaznaczyć przy tym zależy, iż nadaniem sądu wskazany wyżej przepis art. 229 k.c. pomimo, iż nie reguluje bezpośrednio postępowania w przedmiocie dowodów z dokumentów (jest przepisem ogólnym) ma zastosowanie do postępowania sądowoadministracyjnego. Jak bowiem zasadnie przyjął to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 stycznia 2011 r. I OSK 471/10 odwołanie w art. 106 § 5 p.p.s.a. odnosi się do przepisów k.p.c., regulujących postępowanie dowodowe (art. 227-257 k.p.c.), które w postępowaniu sądowym powinny być stosowane odpowiednio. Zgłoszony przez skarżącą zarzut nieistnienia obowiązku – braku decyzji na podstawie której wystawiono tytuł wykonawczy okazał się zatem zarzutem bezpodstawnym. Stanowisko wierzyciela w tym przedmiocie okazało się być zatem stanowiskiem prawidłowym. Skarga nie zasługiwała więc na uwzględnienie. Wskazać w tym miejscu należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 1221/11 wskazał, że zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego wskazujący na nieistnienie obowiązku objętego tytułem wykonawczym dotyczyć może wyłącznie sytuacji, kiedy owo nieistnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, które nastąpiły po wydaniu tego tytułu. Pogląd ten jest poglądem utrwalonym. Wcześniej bowiem był przedmiotem jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych wyrażonym między innymi w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2010 r. II FSK 1377/08, z dnia 20 marca 2008 r. II FSK 172/07, z dnia 20 marca 2008 r. II FSK 172/07 oraz z dnia 10 grudnia 1998 r. III SA 1418/97. a wykładnia ta jest konsekwencją zestawienie zdania drugiego art. 29 § 1 u.p.e.a. przesądzającego, iż organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, z art. 33 pkt 1 u.p.e.a. pozwalającym oprzeć zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego między innymi na nieistnieniu obowiązku co prowadzi do wniosku, że chodzi tu wyłącznie o sytuację, kiedy nieistnienie obowiązku objętego tytułem wykonawczym jest następstwem okoliczności, które nastąpiły po wydaniu tego tytułu. W przeciwnym razie organ egzekucyjny nie mógłby rozpoznać zarzutu bez naruszenia tegoż art. 29 § 1 u.p.e.a. Istotą przywołanej normy prawnej jest by organ egzekucyjny nie wkraczał w merytoryczne badanie zasadności egzekwowanego obowiązku i nie podejmował się rozpatrywania sprawy ostatecznie rozstrzygniętej (tak w cyt. wyżej wyroku NSA z dnia 20 marca 2008 r. II FSK 172/07). W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, iż skarżąca nie powołała się na żadną okoliczność która by miała nastąpić po wystawieniu tytułu wykonawczego. Wprawdzie przytoczone wyżej orzeczenia zapadły głównie przy rozpoznawania skargi na postanowienie organów egzekucyjnych o uznaniu zgłoszonych zarzutów za nieuzasadnione, ale z uwagi na fakt, iż stanowisko wierzyciela jest w tym zakresie dla organu egzekucyjnego wiążące, zdaniem sądu zachowują aktualność także w stosunku do stanowiska wierzyciela. Przeciwny pogląd musiał by bowiem prowadzić do aprobaty stanu prawnego, kiedy inny byłby zakres zarzutów możliwych do zgłoszenia w postępowaniu egzekucyjnym przez zobowiązanego, w sytuacji kiedy organem egzekucyjnym nie jest wierzyciel a inny kiedy wierzyciel i organ egzekucyjny to ten sam podmiot. Pogląd taki zdaniem sądu byłby nieuprawniony. Nic bowiem (żaden przepis) nie uzasadnia takiego zakresowego zróżnicowania uprawnień zobowiązanego w przedmiocie możliwości zgłaszanych zarzutów, w zależności od podmiotu prowadzącego egzekucję. Tym samym skarga także z tych powodów nie zasługuje na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze sąd uznał skargę za nieuzasadnioną i dlatego na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.