II GSK 1785/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. [...] – T. G. Spółki komandytowej w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1790/12 w sprawie ze skargi "S. [...] – T. G. Spółki komandytowej w W. na informację Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. Postanowieniem z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1790/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. pozostawił bez rozpatrzenia skargę S. [...] – T. G. Spółka komandytowa w W. na informację Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej, z następującym uzasadnieniem. Zdaniem Sądu I instancji, skarżąca Spółka wnosząc skargę na przedstawioną powyżej informację nie załączyła wraz z nią pełnej dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm., zwanej dalej: u.z.p.p.r.). Wskazując na treść art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r., zgodnie z którym wniesienie skargi niekompletnej powoduje pozostawienie jej bez rozpatrzenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przepis ten nie precyzuje pojęcia skargi niekompletnej. Jednakże w art. 30c ust. 2 powołanej ustawy ustawodawca wskazał, że skarga, o której mowa w ust. 1 tego przepisu jest wnoszona bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego wraz z kompletną dokumentacją wymienioną w tym przepisie. Oznacza to zatem, że wniosek o dofinansowanie wraz z dołączonymi do niego załącznikami, stanowiący niezbędny element kompletnej dokumentacji, powinien odpowiadać wnioskowi złożonemu w ramach konkursu. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Sąd I instancji stwierdził, że braku dokumentacji, o której mowa w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. nie można utożsamiać z brakami formalnymi skargi, podlegającymi uzupełnieniu na wezwanie sądu. Skarga jako pismo procesowe naruszające wymagania określone w art. 46, art. 47 i art. 57 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) nie jest niekompletna w rozumieniu art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r., wobec czego a contrario, skarga podlegająca pozostawieniu bez rozpatrzenia to skarga niespełniająca wymagań określonych w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. Sąd I instancji podniósł, że protest z dnia [...] marca 2012 r. wniesiony od negatywnej informacji z dnia [...] marca 2012 r. nie może zostać uznany za spełniający warunki "kompletnej dokumentacji". Z akt sprawy wynika bowiem, że do wniesionej skargi skarżąca Spółka załączyła kserokopię wniosku, kserokopię pisma z dnia [...] marca 2012 r., kserokopię protestu oraz kserokopię zaskarżonego do sądu pisma z dnia [...] lipca 2012 r. Protest skarżącej jest jednakże kserokopią wydruku i nie zawiera jakichkolwiek podpisów osób uprawnionych do jego wniesienia (nawet w formie kserokopii). Zdaniem Sądu, naniesione w formie komputerowej imię i nazwisko komplementariusza nie konwaliduje wskazanego braku, który ponadto nie może zostać uzupełniony na wezwanie Sądu. Sąd wskazał, że warunkiem koniecznym uznania pisma za spełniające warunki do poddania go merytorycznej kontroli sądu, jest umieszczenie na nim własnoręcznego podpisu osoby, która to pismo wnosi, zaś sam komputerowy wydruk imienia i nazwiska osoby nie może być uznane za odpis w rozumieniu art. 47 § 2 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła Spółka komandytowa S. [...] – T. G., zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. przez pozostawienie skargi bez rozpoznania z uwagi na jej niekompletność, pomimo braku wystąpienia przesłanki niekompletności skargi; 2) naruszenie art. 30 ust. 2 u.z.p.p.r., poprzez wadliwe przyjęcie, że niepodpisany protest, który załączony został do skargi skutkuje pozostawieniem jej bez rozpoznania, jako że inne załączniki również zostały złożone w takiej formie, a Sąd nie wskazał na to uchybienie odnosząc się krytycznie jedynie do protestu, na który odpowiedź (zaskarżone postanowienie Ministra Gospodarki) znajdowała się w aktach sprawy. Tym samym, jeżeli Sąd miałby obawy co do autentyczności takiego załącznika, winien zwrócić się o jego uwierzytelniony odpis, a nie stosować najdotkliwszą sankcję jaką było pozostawienie skargi bez rozpoznania; 3) naruszenie art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r. przez pozbawienie skarżącej prawa do zaskarżenia działań organu; 4) naruszenie art. 2, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez pozostawienie bez rozpoznania skargi w sytuacji, gdy złożone dokumenty pozwalały na jej rozstrzygnięcie, a co więcej Sąd podjął postępowanie i wezwał skarżącą do uzupełnienia braku formalnego skargi celem nadania jej biegu. Powyższe potwierdzało przekonanie skarżącej, iż wszystkie dokumenty niezbędne do rozpatrzenia skargi zostały Sądowi doręczone prawidłowo. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Z art. 30b ust. 4 i art. 30c ust. 1 w związku z art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. wynika, że wolą ustawodawcy było poddanie kontroli sądów administracyjnych ocenę projektów zgłaszanych do dofinansowania w trybie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Z uwagi na specyfikę materii, tj. konieczność sprawnego rozdziału środków przeznaczonych na dofinansowanie, ustawodawca wprowadził liczne odrębności proceduralne, regulujące postępowanie sądowoadministracyjne. Mają one zapewnić szybkość postępowania sądowego i sprawić, aby sądowa kontrola legalności działalności organów rozdzielających pomoc nie zablokowała tej działalności i nie osłabiała sprawności rozdziału środków. Jednocześnie, przy dokonywaniu interpretacji przepisów dotyczących odrębności proceduralnych, zawartych w u.z.p.p.r. należy mieć na względzie, że kontrola sądowoadministracyjna ma być realna, a przewidziane ustawą wymogi formalne mają na celu jedynie zapewnienie szybkości działania sądu, nie zaś ograniczenie prawa do sądu określonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Dodatkowe obowiązki nakładane na stronę muszą być zatem interpretowane ściśle, a wyłączenie przewidzianych w p.p.s.a. możliwości usunięcia uchybień, jakich dopuściła się strona nie może być interpretowane rozszerzająco, bowiem wszelkie takie zabiegi interpretacyjne niweczą możliwość sądowej kontroli rozdziału środków pomocowych przeznaczonych na rozwój. Zgodnie z art. 30c ust. 2 zd. 1 u.z.p.p.r. skarga do sądu administracyjnego jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego. Skarga ta jest wnoszona bezpośrednio do sądu wraz z kompletną dokumentacją w sprawie, obejmującą wniosek o dofinansowanie oraz informację w przedmiocie oceny projektu, kopie wniesionych środków odwoławczych, a także informacji, o której mowa w art. 30b ust. 4 u.z.p.p.r. Cytowana regulacja znacząco modyfikuje - w stosunku do postanowień p.p.s.a. - tryb wnoszenia skargi. Skrócony został termin do jej wniesienia (14 dni w u.z.p.p.r. zamiast 30 dni zgodnie z p.p.s.a.), skargę wnosi się bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a nie za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie i wreszcie – nałożono na wnioskodawcę wymóg dołączenia do skargi kompletnej dokumentacji w sprawie, podczas gdy w procedurze "zwykłej", zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a., do organu należy dostarczenie sądowi skargi wraz z kompletem akt sprawy. Na stronę został zatem nałożony obowiązek dostarczenia sądowi materiałów koniecznych do rozpatrzenia skargi, tj. umożliwiających skontrolowanie, czy ocena projektu była przeprowadzona zgodnie z prawem. Jak wskazano wyżej, celem ukształtowania omawianego trybu wnoszenia skargi było zapewnienie sądowi możliwości szybkiego jej rozpatrzenia i zachowania przewidzianego ustawą, krótkiego 30-dniowego terminu na wydanie rozstrzygnięcia, określonego w art. 30c ust. 4 u.z.p.p.r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie niniejszej podziela pogląd wyrażony we wcześniejszych orzeczeniach NSA (np. z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II GSK 1057/09), że pojęcie dokumentacji kompletnej, o której mowa w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. obejmuje tylko materiały wymienione w tym przepisie, co oznacza, że skutek w postaci pozostawienia skargi bez rozpatrzenia wywołuje tylko niezłożenie wszystkich dokumentów wymienionych w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. w całości (w komplecie). Inne braki skargi podlegają uzupełnieniu w trybie art. 49 § 1 p.p.s.a. Wskazać należy, że w art. 30e u.z.p.p.r. ustawodawca nakazuje, w zakresie w niej nieuregulowanym, odpowiednie stosowanie do postępowania przed sądami administracyjnymi przepisów p.p.s.a., określonych dla aktów i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wskazując jednocześnie te przepisy p.p.s.a., których stosowanie jest wyłączone. Wyłączenia nie obejmują przepisów p.p.s.a. dotyczących usuwania braków formalnych pism procesowych. Omawiane rozwiązanie odpowiada przedstawionym wyżej celom ustawy o zasadach prowadzeni polityki rozwoju. Niekompletność podstawowej dokumentacji wskazanej w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. nie pozwala sądowi na jakąkolwiek, nawet wstępną ocenę sprawy, a to - zgodnie z wolą ustawodawcy - uzasadnia pozostawienie skargi bez rozpatrzenia. Natomiast w sytuacji, kiedy w dyspozycji sądu są wszystkie dokumenty wymagane ustawą i są one kompletne (w tym znaczeniu, że każdy dokument dołączony jest w całości i żadnego z wymienionych we wskazanym powyżej przepisie nie brakuje) nie ma uzasadnienia dla pozostawienia skargi bez rozpatrzenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjąć trzeba, że składana przez stronę skarżącą kompletna dokumentacja ma mieć formę wiarygodną. Jeżeli Sąd poweźmie wątpliwości co do wiarygodności dokumentów i uzna, że uniemożliwia to nadanie sprawie prawidłowego biegu, to może zastosować art. 48 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Sąd I instancji w istocie nie kwestionował, że wśród dołączonej przez skarżącą dokumentacji znajdują się wszystkie dokumenty, o których mowa w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. Sąd ten uznał natomiast, że forma tych dokumentów (brak podpisu oraz umieszczenie na dokumencie wyłącznie komputerowo naniesionego imienia i nazwiska) uniemożliwia uznanie złożonych wraz ze skargą pism za kompletną dokumentację. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostawienia skargi bez rozpatrzenia nie uzasadnia wadliwość złożonych dokumentów polegająca na ich własnoręcznym niepodpisaniu. Skarga mogłaby zostać pozostawiona bez rozpatrzenia jako niekompletna, gdyby skarżąca w ogóle nie dołączyła wszystkich, bądź któregoś z dokumentów wskazanych w art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r., a nie w sytuacji, gdy dokumenty takie dołączyła, lecz Sąd ma wątpliwości co do ich wiarygodności. Skład orzekający niniejszej sprawie podziela pogląd, że wszystkie składane dokumenty mogą mieć formę kopii, a w razie ich nieuwierzytelnienia/niepodpisania, brak ten może być usunięty w toku postępowania sądowego poprzez wezwanie do uzupełnienia braku formalnego zgodnie z przepisami p.p.s.a. Sąd podziela pogląd wyrażony w orzeczeniu z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1452/10, że kopie dokumentów pochodzące od strony, jak również pism organu kierowanych do strony, może uwierzytelnić sama strona, ze wszystkimi prawnymi konsekwencjami rzetelności takiego oświadczenia. Należy podkreślić, że w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej - którym zgodnie z art. 2 Konstytucji RP jest Rzeczpospolita Polska - konieczne jest wykładanie i stosowanie przepisów regulujących postępowanie sądowe w sposób zapewniający realizację zasady prawa do sądu, tj. w myśl art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, a także art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Przepisy regulujące instytucję pozostawienia skargi bez rozpatrzenia muszą być zatem interpretowane ściśle, gdyż jej zastosowanie pozbawia stronę możliwości sądowej kontroli kwestionowanego przez nią rozstrzygnięcia. Strona musi mieć więc pełną świadomość wymogów formalnych skargi i nie może być narażona na to, aby jakakolwiek niejasność była interpretowana na jej niekorzyść i pozbawiała ją prawa do sądowej kontroli jej skargi. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, by w rozpoznawanej sprawie skarżąca złożyła dokumentację niekompletną, to jest niezawierającą wszystkich wymaganych prawem dokumentów. Jeżeli forma złożonego wraz ze skargą pisma budziła wątpliwości Sądu z uwagi na brak jego podpisania, Sąd powinien wezwać stronę do usunięcia takiego braku formalnego. Na marginesie podnieść należy, że w wyroku z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt SK 8/12 – który to wyrok, w dacie orzekania w tej sprawie nie został jeszcze ogłoszony w rozumieniu art. 190 ust. 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – Trybunał Konstytucyjny zajął stanowisko, że pozostawienie skargi na informację o negatywnym wyniku procedury odwoławczej bez rozpatrzenia, z uwagi na niezałączenie do tego środka odwoławczego kompletnej dokumentacji, bez uprzedniego wezwania do uzupełnienia braków, narusza prawo do sądu. Przepis art. 30c ust. 5 pkt 2 u.z.p.p.r. uznano za niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, bowiem niedopuszczalne jest – bez uprzedniego wezwania do uzupełnienia braków dostrzeżonych w dokumentacji skargi – pozostawienie tej skargi bez rozpatrzenia w konsekwencji uznania jej za niekompletną. W sytuacji przyjęcia zasady, zgodnie z którą braki formalne środka odwoławczego skutkują jego odrzuceniem, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że ustawodawca powinien zrekompensować dotkliwość tej sankcji poprzez umożliwienie stronie usunięcia braku na wezwanie sądu. Z uwagi na fakt, że zwrot "kompletna dokumentacja" jest pojęciem niejasnym i niedookreślonym, bowiem nie wskazano wyraźnie co składa się na kompletną dokumentację w sprawie, Trybunał uznał, że w wymóg dołączenia do skargi kompletnej dokumentacji może być uznany za nadmierny formalizm. W związku z powyższym, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, pozostawienie bez rozpatrzenia niekompletnej skargi powinno nastąpić dopiero wówczas, gdy skarżący nie uzupełni - na wezwanie sądu - w wyznaczonym terminie braków w dokumentacji. Pozostawiając skargę bez rozpatrzenia Sąd I instancji naruszył zatem art. 30c ust. 5 pkt 2 w zw. z art. 30c ust. 2 u.z.p.p.r. i w związku z art. 49 p.p.s.a. Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 30e u.z.p.p.r., postanowił jak w sentencji.