I OSK 69/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia NSA Monika Nowicka Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [..]SA w [..] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 852/12 w sprawie ze skargi [..]S.A. w [..] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 12 marca 2012 r. nr [..] w przedmiocie odmowy nabycia z mocy prawa nieruchomości oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 852/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [..]Spółka Akcyjna na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 12 marca 2012 r. znak: [..]w przedmiocie odmowy nabycia z mocy prawa nieruchomości. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że wnioskiem z dnia 23 czerwca 2008 roku [..]Spółka Akcyjna wniosła o stwierdzenie nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [..]przy ul. [..]składającego się z działki nr [..]o powierzchni 3722 m2 i niezabudowanej działki nr [..]o powierzchni 267 m2 obręb [..]jedn. ewid. [..] ([..]) oraz prawa własności budynków i budowli znajdujących się na ww. nieruchomościach. Decyzją z dnia 18 listopada 2011 roku Prezydent Miasta Krakowa odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [..]Spółka Akcyjna - spółkę powstałą w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego pod nazwą [..]w jednoosobową spółkę akcyjną Skarbu Państwa, prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Gminy Kraków, położonego w [..]przy ul. [..], składającego się z zabudowanej działki nr [..]o pow. 3722 m2 obj. [..]i niezabudowanej działki nr [..]pow. 267 m2 obj. [..]obr. [..]jedn. ewid. [..]oraz prawa własności budynku położonego na działce nr [..]oraz urządzeń zlokalizowanych na obu ww. działkach. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że podstawową przesłanką uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych w trybie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) jest ustalenie i stwierdzenie, iż poprzednik prawny wnioskodawcy w dacie 5 grudnia 1990 r. legitymował się prawem zarządu w odniesieniu do nieruchomości objętych wnioskiem. Organ I instancji podkreślił również, iż stosownie do treści § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 roku w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (dalej: r.p.w.), właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5 r.p.w. na podstawie co najmniej jednego w wymienionych w tym przepisie dokumentów. Jednocześnie organ I instancji stwierdził, że przedłożone przez wnioskodawcę w toku prowadzonego postępowania dowody sprawowania przez jego poprzednika prawnego zarządu nieruchomościami objętymi wnioskiem tj. 1) uwierzytelniony protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 25 listopada 1983 r. spisany pomiędzy [..] a [..]; 2) pismo [..]z dnia 25 czerwca 1985 roku dotyczące opłaty za teren przy ul. [..]; 3) pismo biegłego rewidenta z dnia 12 grudnia 2008 roku w sprawie źródeł finansowania budynków znajdujących się na działce nr [..]; 4) akt notarialny przekształcenia przedsiębiorstwa państwowego pod firmą "[..]w spółkę akcyjną pod firmą "[..]", rep. A. nr [..]4) akt notarialny dotyczący zmiany statutu jednoosobowej spółki akcyjnej Skarbu Państwa z dnia 21 lutego 1992 roku, rep. Nr [..]; 5) decyzja Zarządu Miasta Krakowa [..]z dnia 14 grudnia 1994 roku ustalająca opłaty roczne za użytkowanie (zarząd) m.in. działek, które w terminie późniejszym utworzyły działki objęte wnioskiem, nie potwierdzają okoliczności, na potwierdzenie których zostały przedstawione. Zdaniem organu I instancji, przedłożone dokumenty, w tym w szczególności protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 25 listopada 1983 roku, nie odpowiadają normatywnej i formalnej kwalifikacji określonej w § 4 ust. 1 pkt 9 r.p.w. Zgodnie z powołanym przepisem r.p.w., właściwy organ stwierdzi dotychczasowe prawo zarządu na podstawie protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 roku. W ocenie organu I instancji przedłożony protokół przekazania jest protokołem przekazania środków trwałych związanych z przedmiotową nieruchomością, nie jest natomiast protokołem przekazania nieruchomości. Przemawia za tym fakt umieszczenia w protokole zapisu, zgodnie z którym sprawy formalno-prawne dotyczące terenu zostaną załatwione w późniejszym terminie, po ostatecznym uregulowaniu zagadnienia przez [..]. Jak podkreślił organ I instancji, sam fakt objęcia w posiadanie terenu wokół kotłowni - wynikający zdaniem wnioskodawcy z protokołu oraz pisma z dnia 23 sierpnia 1983 roku - nie daje podstaw do przyjęcia, iż w dniu 5 grudnia 1990 roku istniał zarząd w sensie prawnym, który prowadzi do wydania decyzji w trybie art. 200 u.g.n. Organ I instancji stwierdził ponadto - powołując się między innymi na orzecznictwo sądów administracyjnych - że także decyzja Zarządu Miasta Krakowa K[..]z dnia 14 grudnia 1994 roku ustalająca opłaty roczne za użytkowanie (zarząd) m.in. działek, które w terminie późniejszym utworzyły działki objęte wnioskiem nie może być - w świetle § 4 ust. l r.p.w. - dowodem potwierdzającym istnienie zarządu. Konstatując organ Instancji stwierdził, iż w ustalonym w sprawie stanie faktycznym i prawnym, w świetle zgromadzonego materiału dokumentacyjnego, nie można stwierdzić prawa dotychczasowego zarządu nieruchomością, w odniesieniu do której złożony został przez [..] S. A. wniosek o wydanie decyzji deklaratoryjnej potwierdzającej nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności budynków i innych urządzeń zlokalizowanych na tym gruncie, a co za tym idzie ww. wniosek nie może być pozytywnie rozpatrzony. [..]S.A., wniosła odwołanie od ww. decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 listopada 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 12 marca 2012r. znak [..]utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Krakowa. Na uzasadnienie organ II Instancji wskazał, że zgodnie z art. 200 ust. 1 pkt 2) u.g.n., nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Jeżeli jednak chodzi o kwestie spełnienia przesłanek uwłaszczenia, o którym mowa, należy je rozpatrywać w oparciu o następujące przepisy: 1) przepisy ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, oraz 2) przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. 1998 Nr 23 póz. 120). Przepis § 4 ust. 1 r.p.w. zawiera taksatywne wyliczenia dokumentów, na podstawie których właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 9 r.p.w., takim dokumentem jest protokół przekazania nieruchomości, sporządzony między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem l sierpnia 1985 roku. Przesłanką decydującą w przedmiocie zastosowania art. 200 u.g.n. omawianego przekształcenia jest zatem legitymowanie się przez państwową jednostkę organizacyjną w dacie 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu nieruchomością stanowiącą własność państwową lub komunalną. Następnie organ odwoławczy zauważył, iż wobec powyższego przedmiotem rozpatrzenia przez organ I instancji była kwestia, czy [..] w dniu 5 grudnia 1990 r. służyło prawo zarządu nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Kraków, położonymi w Krakowie przy ul. [..], ozn. jako działka nr [..]o pow. 3722 m2 obj. [..] i działka nr [..]o pow. 267 m2 obj. [..]. Organ I instancji rozpatrując niniejszą sprawę skoncentrował się na kwestii ustalenia, czy protokół zdawczo -odbiorczy obiektu przy ulicy [..] ([..]) z dnia 25 listopada 1983 r. jest protokołem przekazania nieruchomości, czy też wyłącznie protokołem przekazania innych niż nieruchomości środków trwałych. Ostatecznie organ I instancji stwierdził, że przedmiotowy protokół jest protokołem przekazania środków trwałych związanych z tą nieruchomością a nie protokołem przekazania tej nieruchomości. Odwołując się do uzasadnienia organu I instancji, które sprowadza się do stwierdzenia, iż w protokole zapisano, że sprawy formalno-prawne zostaną załatwione w późniejszym terminie do czego zaś nie doszło, Kolegium zauważyło, że ze swej istoty protokół jest dokumentem, który sporządza się na okoliczność przekazania określonych składników majątku tj. na okoliczność objęcia przez inny podmiot tych składników we władanie. W tym miejscu Kolegium przychyliło się do zarzutów skarżącej spółki dotyczących formalistycznej interpretacji § 4 ust. 1 pkt r.p.w., gdyż przepis ten wyraźnie wskazuje na protokół przekazania i nie odnosi się w jakikolwiek sposób do kwestii podstaw formalno-prawnych tego przekazania, z tym jednak zastrzeżeniem, że koniecznym jest posiadanie przez przekazującą państwową jednostkę organizacyjną tytułu zarządu. Podniesiono, że rozporządzenie jako akt wykonawczy w stosunku do ustawy, wydawany na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie, w żadnym wypadku nie może wykraczać poza poruczoną do regulacji materię. Przepis art. 206 u.g.n. stanowi wyraźnie, że Rada Ministrów określi w drodze rozporządzenia szczegółowe zasady i tryb stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości. Interpretacja § 4 ust. 1 r.p.w. nie może zatem modyfikować zakresu przepisów art. 200 u.g.n. Z tego też względu, zdaniem Kolegium, które abstrahuje od oceny takiego rozwiązania, protokół przekazania nieruchomości przez właściwą jednostkę posiadającą dysponującą prawem zarządu do tej nieruchomości jest wystarczające dla stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu. Z drugiej strony Kolegium wskazało, iż § 4 ust. 1 pkt 9 mówi o protokole przekazania nieruchomości, tymczasem literalna treść protokołu, zgodnie z którą przedmiotem przekazania są "obiekty i urządzenia" wskazuje na to, że - jak słusznie stwierdził organ I instancji - przedmiotem tym nie są nieruchomości a inne niż nieruchomość środki trwałe. Wszelkie wątpliwości w tej kwestii rozwiewają załącznik nr l "[..]". Doprecyzowują one w sposób jednoznaczny przedmiot przekazania. Zdaniem Kolegium w świetle art. 200 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1 r.p.w. za niedopuszczalne uznać należy forsowane przez spółkę "dorozumiane" przeniesienie nieruchomości objętych wnioskiem, przez protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 25 listopada 1983 r. Z treści protokołu wynika jednoznacznie, że przedmiotem przekazania są dookreślone w załącznikach środki trwałe, nie można zatem z tego faktu wyprowadzać wniosków co do przeniesienia nieruchomości. Organy administracji publicznej nie mogą dokonywać nadinterpretacji treści dokumentów, będących dowodem w sprawie. Ponadto, w ocenie Kolegium, dla przedmiotowej sprawy znaczenie pierwszorzędne, miało - w istocie - wykazanie tytułu prawnego, jakim dysponowało w stosunku do nieruchomości objętych wnioskiem, [..]. W aktach zgromadzonych w niniejszej sprawie nie ma dokumentu, który wskazywałby na tytuł prawny do tych nieruchomości, jakim dysponowało [..]w dacie sporządzenia protokołu zdawczo-odbiorczego. Niewątpliwie przedmiotowe nieruchomości zostały wywłaszczone na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 8 października 1956 roku na rzecz państwa - na cele [..]. Z treści postanowienia o sprostowaniu orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości Nr [..]z dnia 12 lipca 1978 r. wynika, że wskazane nieruchomości zostały wywłaszczone na rzecz państwa pod budowę [..]przy ul. [..]. Z dokumentów tych nie wynika jednak, że [..]w dacie sporządzenia protokołu zdawczo-odbiorczego dysponowało tytułem zarządu w stosunku do nieruchomości objętych wnioskiem. Jako dodatkowy argument przemawiający za ww. ustaleniami w zakresie przedmiotu przekazania, posłużyć może treść decyzji Zarządu Miasta Krakowa z dnia 14 grudnia 1993 r. ([..]) ustalającej opłatę roczną za użytkowanie (zarząd) gruntu objętego wnioskiem, która to decyzja została skierowana do [..], ale także - subsydiarnie - fakt uiszczania opłaty rocznej za grunt przez [..] po dniu 25 listopada 1983 r. Wykazanie tytułu prawnego [..] do zarządu nieruchomościami objętymi wnioskiem mogłoby - w świetle powyższych ustaleń - być podstawą do stwierdzenia, iż to temu podmiotowi służy użytkowanie wieczyste przedmiotowych nieruchomości i własność budynku osadzonego na jednej z nich. Z decyzją tą nie zgodziła się [..]Akcyjna w Krakowie i wniosła skargę do WSA w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to przepisów art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz.651), § 4 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, póz. 120), prawa procesowego w sposób mający wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a to przepisów: art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, póz. 1071 - t. jedn. zpóźn. zm.) przez pominięcie udziału w postępowaniu jako strony [..]w Krakowie; art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego przez uznanie, że brak oznaczenia daty decyzji administracyjnej Prezydenta Miasta Krakowa nie stanowi okoliczności powodującej konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego; art. 7, art. 77 § l i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego przez zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, przekraczający granicę swobodnej oceny dowodów i niedokładne ustalenie stanu faktycznego, w szczególności przez brak podjęcia przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie istnienia po stronie wnioskodawcy prawa zarządu przedmiotowych nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r., nieuwzględnienie okoliczności, że protokół przekazania z dnia 25 listopada 1983 r. obejmował również nieruchomości. W odpowiedzi na skargę SKO w Krakowie wniosło o jej oddalenie. Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że art. 200 u.g.n. reguluje zasady nabywania z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu (5.12.1990r.) grunty w zarządzie. Nabycie to dotyczy spraw niezakończonych przed dniem wejścia w życie u.g.n., nabycie zaś przewidziane było na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Na podstawie art. 206 u.g.n. wydane zostało powoływane wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 roku w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Rozporządzenie określa miedzy innymi szczegółowe zasady i tryb stwierdzania dotychczasowego prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych do nieruchomości. W § 4 tego rozporządzenia określono, że właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, na podstawie co najmniej jednego z następujących dokumentów: 1) decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd, 2) decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 3) umowy między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, zawartej za zgodą organu, 4) umowy, zawartej w formie aktu notarialnego przed dniem 1 lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa, 5) odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości, 6) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, 7) decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 8) uchwały, zarządzenia lub decyzji wydanych w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości, 9) protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonego między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r., 10) umowy o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości, sporządzonych przed dniem 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Następnie Sąd I instancji zauważył, że dokumentem, którym legitymuje się spółka i który zdaniem spółki stanowi dowód, że nieruchomość objęta wnioskiem pozostawała w dacie 5 grudnia 1990r. w zarządzie poprzednika prawnego skarżącego jest protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 25 listopada 1983 r. wraz z załącznikiem, spisany pomiędzy [..]a [..]w Krakowie, a zatem dokument o którym mowa w § 4 pkt. 9 cytowanego wyżej rozporządzenia. Protokół ten dotyczy "obiektu przy ul. [..]/ i na jego podstawie [..]przekazał odpłatnie [..]"obiekty i urządzenia wraz z ich wartością: wg. załączonego wykazu i spisu inwentaryzacyjnego zał. 1 i 2" Sąd I instancji wskazał, że na ostatniej stronie protokołu określono, że "sprawy formalno – prawne dotyczące terenu zostaną załatwione w terminie późniejszym po ostatecznym uregulowaniu zagadnienia przez [..]w Krakowie" W załączniku nr 1 zatytułowanym "[..]" wyszczególniono to co zostało protokolarnie przekazane – przedmiotem przekazania był budynek [..],[..]i. Załącznik 2A to "spis inwentaryzacyjny z natury środków trwałych i przedmiotów nietrwałych [..]. W pkt. 1 wymieniono [..]. W pozostałych punktach wymieniono [..] (inne niż nieruchomości środki trwałe) . W aktach sprawy znajduje się również pismo [..]z dnia 6 marca 1986r. skierowane do [..], w którym Dyrektor [..]stwierdza, że protokołem zdawczo – odbiorczym [..]przejęła kotłownię przy ul. [..], należność z tego tytułu uregulowała, jednakże w dalszym ciągu nie spisano aktu notarialnego i nie załatwiono spraw formalno – prawnych. Treść tego pisma wskazuje, że dacie 6 marca 1986r. w dalszym ciągu "sprawy formalno – prawne" dotyczące terenu nie zostały pomiędzy stronami protokołu uregulowane. W aktach znajduje się także decyzja Zarządu Miasta Krakowa [..]z dnia 14 grudnia 1994 roku ustalająca opłaty roczne za użytkowanie (zarząd) m.in. działek, które w terminie późniejszym utworzyły działki objęte wnioskiem, skierowana do [..]. W piśmie z dnia 31 września 2009r. skierowanym do Wydziału Skarbu UMK [..]oświadczyło, że od 1994r. na podstawie decyzji płatniczej [..] (czyli wyżej powołanej decyzji Zarządu Miasta Krakowa) wnosiło opłaty za działki [..]o łącznej powierzchni 5210 mkw. Nie odnaleziono żadnych dokumentów pochodzących z okresu pomiędzy 6.03.1986r. a 4.12.1990r., wskazujących, że sytuacja prawna nieruchomości zmieniła się i powstało przed 5 grudnia 1990r. prawo zarządu. Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, iż wprawdzie zgodnie z art. 75 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, jednak odnosząc się do normy § 4 powołanego wyżej rozporządzenia, nie można pominąć, że w sprawach stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego w trybie art. 200 ugn określone zostały dowody wykazania danej okoliczności, co niewątpliwie stanowi nawiązanie do teorii legalnej (formalnej) oceny dowodów. Należy zatem mieć na względzie, że dokumenty o których mówi § 4 rozporządzenia mają na celu wykazanie że nieruchomość objęta wnioskiem w dniu 5 grudnia 1990r. pozostawała w zarządzie państwowej osoby prawnej. Oznacza to, że nie każdy protokół przekazania nieruchomości, sporządzony między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r., będzie skutecznym dowodem w sprawie, ale tylko taki który wskazuje na powstanie zarządu. Niewątpliwie w niniejszej sprawie nastąpiło przeniesienie posiadania zespołu środków trwałych zwanych "[..]" na rzecz poprzednika prawnego skarżącego, jednakże na podstawie przedstawionego w sprawie protokołu nie jest możliwe stwierdzenie że na poprzednika prawnego skarżącej spółki przeniesiono prawo użytkowania w rozumieniu przepisów obowiązujących przed 1 sierpnia 1985 r. tj ustawy z dnia 14 lipca 1961r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tekst jednolity Dz. U. z 1969. nr 22 poz.159 ze zmianami), które to prawo użytkowania następnie na podstawie art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity Dz. U. z 1991 nr 30 poz.127 ze zmianami), przekształciło się w prawo zarządu. Ponadto Sąd uznał, iż lektura protokołu i jego załączników prowadzi do wniosku, że przekazano posiadanie bliżej nieokreślonych nieruchomości (lub ich części), niezbędnych do prawidłowego korzystania z [..], jednakże brak jest szczegółowego ich oznaczenia. Szczegółowo i wyczerpująco oznaczone zostały natomiast inne niż nieruchomości środki trwałe – [..]bezpośrednio lub pośrednio niezbędne do jej eksploatacji. Zdaniem Sądu I instancji, nie jest też zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego przez zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący, przekraczający granicę swobodnej oceny dowodów i niedokładne ustalenie stanu faktycznego, w szczególności przez brak podjęcia przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie istnienia po stronie wnioskodawcy prawa zarządu przedmiotowych nieruchomości w dniu 5 grudnia 1990 r., nieuwzględnienie okoliczności, że protokół przekazania z dnia 25 listopada 1983 roku obejmował również nieruchomości. W ocenie Sądu, organ przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe, w poszukiwaniu dokumentów zwracał się do Wydziału Podatków i Opłat UMK, Archiwum Zakładowego Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie, Archiwum Zakładowego Starostwa Powiatowego oraz do Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej, Archiwum Państwowego w Krakowie. W oczywisty sposób wziął również pod uwagę treść protokołu zdawczo – odbiorczego, gdyż powołuje się na nią w uzasadnieniu decyzji zarówno organ I Instancji jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Ocena dowodów nie była też zdaniem Sądu swobodna ale wynikała z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa procesowego w sposób mający wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a to przepisów: art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, póz. 1071 - t. jedn. ze zm.) przez pominięcie udziału w postępowaniu jako strony [..] Spółka Akcyjna w Krakowie, Sąd I instancji stwierdził, że nie jest on uzasadniony. Natomiast stwierdzenie zawarte w decyzji SKO jest nieuprawnione i wydaje się nie do końca przemyślane. Postępowanie wszczęte zostało na wniosek skarżącej ([..]Spółka Akcyjna) i dotyczyło stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącego obecnie własność Gminy Kraków. Do [..]w dniu 26 sierpnia 2009r. skierowane zostało pismo z prośbą o odszukanie ewentualnych dokumentów potwierdzających uregulowanie stanu prawnego nieruchomości i opisujące skrótowo ale wystarczająco jasno przedmiot postępowania. Z odpowiedzi [..]z dnia 31 września 2009r. wynikają dwie okoliczności - że z pismem się zapoznał i wie o toczącym się postępowaniu a po drugie, że nie zgłasza żadnych pretensji do spornych nieruchomości oraz twierdzi, że zostały one przez [..]"przekazane", z czego wynika, że nie widzi w sprawie swojego interesu prawnego oraz nie żąda czynności organu. Skoro nawet hipotetyczna "strona" nie jest postępowaniem o którym ma wiedzę zainteresowana, to trudno czynić organowi zarzut błędnego ustalenia kręgu stron postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [..] Spółka Akcyjna, zaskarżając go w całości zarzuciła mu naruszenie prawa procesowego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. 2) 1) art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie w ramach kontroli sądowo-administracyjnej prawidłowości i poprawności dokonanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie ustaleń w zakresie odmowy stwierdzenia uznania stwierdzenie nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów stanowiących działki numer [..]jednostka ewidencyjna [..] (księga wieczysta [..]) oraz prawa własności budynków i budowli znajdujących się na ww. nieruchomościach. Ponadto zarzucono Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego tj: 1) art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niezastosowanie; 2) § 4 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120) w zw. z art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tekst jednolity Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz 159 z późn. zm.), i art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm), poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na uznaniu, że do skutecznego przeniesienia prawa konieczne było konkretne geodezyjne określenie nieruchomości z pominięciem wykładni pojęcia "terenu". W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ustalenia dokonane przez organy administracyjne, a następnie niezakwestionowane w ramach badania legalności decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie są błędne. Dokonując analizy postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że nie doszło w nim do naruszenia przepisów prawa procesowego oraz materialnego. Takie stanowisko Sądu jest nieprawidłowe z uwagi na przekroczenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie swobody uznania administracyjnego poprzez odmowę zasadności złożonego przez stronę skarżącą odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa. Następnie podkreślono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w swoich rozważaniach pominął wskazywaną przez stronę istotną okoliczność dotyczącą terminologii obowiązującej w chwili sporządzania protokołu ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Zgodnie z art. 8 ust 1 tejże ustawy przekazanie terenu państwowego między jednostkami państwowymi bez zmiany sposobu użytkowania nie wymagało przecież odpowiedniej decyzji administracyjnej. Zdaniem strony skarżącej oznacza to, że kwestia przekazania prawa użytkowania w takich okolicznościach przez ówczesnego ustawodawcę traktowana była łagodniej. Był to znacząco odformalizowany sposób przekazania nieruchomości w porównaniu do zasadniczej formy przejścia prawa użytkowania w drodze decyzji administracyjnej. Jak wskazywano w toku postępowania sądowego obowiązujące w dacie podpisania przedmiotowego protokołu z dnia 25 listopada 1983 r. przepisy nie operowały przecież pojęciem nieruchomości w znaczeniu, o którym mowa obecnie w treści paragrafu 4 ust 1 pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r.. Ówczesne przepisy w rozpatrywanym zakresie posługiwały się pojęciem "terenu". Znamienne jest również to, że w ustawie o gospodarce terenami w miastach i osiedlach nie zawarto definicji pojęcia "teren". Termin ten wydaje się pojęciem szerszym i mniej sformalizowanym od pojęcia nieruchomość, które w owym czasie oczywiście również występowało, także na gruncie wskazanego aktu prawnego. Według potocznego znaczenia pojęcia, teren to obszar ziemi, obszar objęty strefą czyjegoś działania. Zdaniem skarżącej warunkiem koniecznym do prawidłowego oznaczenia terenu nie musiało być zatem odniesienie się do precyzyjnego oznaczenia geodezyjnego nieruchomości, co zdaje się sugerować Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zdaniem strony skarżącej wystarczyło takie określenie powierzchni, które można zamknąć w granice oznaczonego w jakikolwiek sposób terenu. Zdaniem strony skarżącej, w treści protokołu z dnia 25 listopada 1983 r. nastąpiło wystarczające, prawidłowe oznaczenie przekazywanego terenu. Choć nie został on określony poprzez odniesienie się do konkretnego numeru działki gruntu teren oznaczony został przez strony w sposób jednoznacznie pozwalający na jego identyfikację. Dodatkowo wskazano, iż tylko przekazanie obiektu [..]przy ul. [..]wraz z przynależnym terenem miało jakikolwiek sens gospodarczy. [..]jako taka nie mogła bowiem funkcjonować bez odpowiedniego zaplecza w postaci chociażby placu (terenu) przeznaczonego na [..]. Takie nieruchomości wraz z budynkiem [..]stanowiły jednolitą całość funkcjonalną i gospodarczą. Wniosek ten wprost można wyciągnąć z samej treści przedmiotowego protokołu. Zdaniem strony skarżącej określone w przepisie § 4 ust 1 pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 roku "oznaczenie nieruchomości" mogło nastąpić w każdy sposób identyfikujący konkretną część powierzchni ziemi, jej lokalizację i położenie. Brak jest podstaw do wniosku przeciwnego. Sąd w zaskarżonym wyroku bezzasadnie dokonał oceny przedmiotowego przepisu przypisując mu niewyartykułowaną przez prawodawcę treść. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 Ppsa w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do rozważenia, czy w świetle art. 200 ust 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity z 2004 r. Dz.U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) skarżąca kasacyjnie była podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieodpłatnego nabycia z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa wieczystego użytkowania gruntu położonego przy ulicy [..]w Krakowie, składającego się z działek [..]oraz prawa własności posadowionych na wskazanych działkach budynków i budowli. Chociaż skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach przewidzianych w art. 174 Ppsa, to jednak w istocie dotyczy wyłącznie naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów prawa materialnego – art. 200 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr. 102, poz. 651 ze zm. ) oraz § 4 ust. 1 pkt. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomosciami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu ( Dz. U. Nr. 23, poz. 120 ze zm. ). Wskazywany jako naruszony przeis prawa procesowego - art. 3 § 2 Ppsa określa zakres właściwości sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 3 § 2 Ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na : 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Autor skargi kasacyjnej stawiając zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt. 1 Ppsa stara się zakwestionować stan faktyczny sprawy. Próba podważenia ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego wyroku wyłącznie w drodze zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt. 1 Ppsa w zw. z art. 200 ust. 1 pkt. 2 ustawy o gospodarce nieruchomosciami nie może być skuteczna. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 Pusa oraz art. 3 § 1 i § 2 Ppsa , skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez Sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepisy te zakreślają jedynie zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach Ppsa, bez powołania których nie można uznać zarzutów naruszenia art. 1 § 1 i 2 Pusa oraz art. 3 § 1 i 2 Ppsa za umożliwiające przeprowadzenie pełnej kontroli kasacyjnej orzeczenia sądu pierwszej instancji ( wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013r. I FSK 753/12,LEX nr 1336047 ). Nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Brak zarzutów natury procesowej oznacza, że przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej w pełni miarodajny jest stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku. Prawidłowość ustaleń faktycznych oraz ocenę tych ustaleń można zwalczać jedynie za pomocą zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazując przy tym, że określone uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2Ppsa). Nie można natomiast tego skutecznie czynić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1Ppsa ), w tym przez kwestionowanie błędnej wykładni tego prawa. ( wyrok NSA z dnia 20 marca 2013r. II GSK 2360/11 LEX nr 1340143 ). W rozpoznawanej sprawie wobec nieoparcia skargi kasacyjnej na zarzutach naruszenia przepisów postępowania i nie podważenia stanu faktycznego sprawy, ocena zarzutów o charakterze materialnym była możliwa z uwzględnieniem ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art. 200 ust. 1ustawy o gospodarce nieruchomosciami stwierdzenia nabycia z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dniem 5 grudnia 1990 r. użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali można było dokonać, jeżeli państwowe czy komunalne osoby prawne, jak też Bank Gospodarki Żywnościowej posiadały w tym dniu określone grunty w zarządzie. Zatem warunkiem wymaganym do stwierdzenia z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali było posiadanie gruntów objętych wnioskiem w tym dniu w zarządzie. Aby zatem uzyskać w oparciu o przepis art. 200 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami prawo użytkowania wieczystego trzeba przede wszystkim wykazać, że na przedmiotowej nieruchomości ustanowione było prawo zarządu w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Prawo zarządu właściwy organ stwierdza na podstawie jednego z dokumentów określonych w § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. W sytuacji natomiast, gdy nie ma decyzji o przekazaniu w zarząd lub decyzji o przekazaniu w użytkowanie, wydanych przed dniem 1 sierpnia 1985 r., dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania jedynie wtedy, gdy w decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione prawo użytkowania, a konkretna decyzja wskazana w tejże decyzji o naliczeniu opłat zaginęła lub uległa zniszczeniu. W niniejszej sprawie, jak zasadnie ustaliły organy administracji a za nimi Sąd pierwszej instancji, skarżąca spółka nie wykazała istnienia warunku niezbędnego do wydania przez właściwy organ decyzji uwłaszczeniowej, nie wykazała bowiem, że jej poprzednik prawny legitymował się w stosunku do gruntu przy ulicy [..]w Krakowie obejmującego obecnie działki nr [..]– jednym z dokumentów, o którym mowa w § 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia. W szczególności nie jest takim dokumentem protokół zdawczo – odbiorczy z dnia 25 listopada 1983r. na ostatniej stronie którego określono, że "sprawy formalno – prawne dotyczące terenu zostaną załatwione w terminie późniejszym po ostatecznym uregulowaniu zagadnienia przez [..]w Krakowie" W załączniku nr 1 zatytułowanym "wycena obiektów [..]" wyszczególniono to co zostało protokolarnie przekazane ( [..]). Także z załącznika 2A nie wynika, aby przedmiotem przekazania była nieruchomość. Załącznik ten jest w istocie spisem inwentaryzacyjnym z natury środków trwałych i przedmiotów nietrwałych [..][..]. W jego pkt. 1 [..] (inne niż nieruchomości środki trwałe) . Jak wynika z akt sprawy złożone jest w nich pismo [..]) z dnia 6 marca 1986r. skierowane do [..], w którym Dyrektor [..]stwierdza, że protokołem zdawczo – odbiorczym WSK przejęła [..]przy ul. [..], należność z tego tytułu uregulowała, jednakże w dalszym ciągu nie spisano aktu notarialnego i nie załatwiono spraw formalno – prawnych. W tej sytuacji prawidłowo Sąd uznał, że jego treść wskazuje, że w dacie 6 marca 1986r. w dalszym ciągu "sprawy formalno – prawne" dotyczące terenu nie zostały pomiędzy stronami protokołu uregulowane. W aktach znajduje się także decyzja Zarządu Miasta Krakowa [..] z dnia 14 grudnia 1994 roku ustalająca opłaty roczne za użytkowanie (zarząd) m.in. działek, które w terminie późniejszym utworzyły działki objęte wnioskiem, skierowana do [..] . Powyższe dokumenty legły u podstaw uznania Sądu pierwszej instancji co do tego, że poprzednik prawny skarżącej kasacyjnie nie legitymował się prawem zarządu do opisanej wcześniej nieruchomości. Okoliczności te nie zostały skutecznie zakwestionowane w skardze kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podnosi, że ustalenia poczynione w toku postępowania administracyjnego i zaakceptowane przez Sąd są błędne, jednak sposób konstrukcji podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt. 2 Ppsa ( brak zarzutów naruszenia przez Sąd konkretnych przepisów Ppsa ) uniemożliwia ewentualne uwzględnienie tego zarzutu. Wbrew argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej protokół z dnia 25 listopada 1983r. nie pozwala przyjąć, że doszło do przekazania terenu, co w ocenie skargi kasacyjnej świadczyłoby o odformalizowanym przekazaniu nieruchomości. Z żadnego fragmentu protokółu nie wynika, aby nastąpiło przekazanie terenu. Przekazanie dotyczyło wyłącznie obiektów i urządzeń wymienionych w załącznikach do protokółu. W protokóle nie ma mowy o przekazaniu terenu, tym samym nie może być jego oznaczenia w jakikolwiek sposób.. Uwzględniając powyższe, zarzuty naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów prawa materialnego okazały się także nieskuteczne. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji.