II SA/Gl 480/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2012 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej odpadów oddala skargę. Decyzją Kierownika Referatu Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w Z. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Z., z dnia [...] r. nr [...], nakazano Przedsiębiorstwu "A" Sp. z o.o. z siedzibą w C., usunięcie odpadów w postaci kompozytu mineralnego na bazie fluorku wapnia z terenu pogórniczego po byłej Cementowni "B" S.A. w Z. – stanowiącego obszar działek o nr ewidencyjnych: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...], oraz częściowo na działce o numerze [...], położonych w Z., obręb B., k.m. 11- na których prowadzona była przez "A" Sp. z o.o. działalność w zakresie zbierania i odzysku odpadów. Po rozpoznaniu odwołania Spółki, decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. orzekło o utrzymaniu tejże decyzji w mocy. Skargę Spółki na decyzję ostateczną oddalono na mocy prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 593/10. Nadto, prawomocnym postanowieniem z dnia 24 lutego 2011 r. Sąd oddalił wniosek Spółki o sporządzenie uzasadnienia tego wyroku. Z kolei "A" Sp. z o.o. w C. pismem z dnia [...] r., zatytułowanym odwołaniem od decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. wniosła o jej uchylenie jako niewykonalnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Zdaniem Spółki, niewykonalność decyzji wynika z przyczyny faktycznego zmieszania samego kompozytu z innymi odpadami, gruzem oraz ziemią dostarczoną przez kontrahentów w celu wykonania rekultywacji na terenie nieruchomości, co powoduje niemożność usunięcia fluorku wapnia. Wymieszanie surowców, jak i powstanie warstwy humusu przy zastosowaniu osadów ściekowych, dopuszczonych do rekultywacji, w sposób trwały w ocenie Spółki, uniemożliwia zatem wykonanie decyzji nakazującej usunięcie kompozytu. Aczkolwiek czynności te zostały wykonane przed wydaniem decyzji i organ orzekający został powiadomiony o tym fakcie, to jednak nie zostały uwzględnione w wydanej decyzji. Nadto, właścicielem odpadów jest firma "C" jako producent kompozytu. Następnie w kolejnym piśmie z dnia [...] r. Spółka podniosła, że nie jest podmiotem odpowiedzialnym za ewentualne nieprawidłowości spowodowane przez firmę "C", zaś opinia Instytutu Uprawy, Nawożenia i Gleboznawstwa z dnia [...] r. jednoznacznie wskazuje na dopuszczalność rozprowadzenia odpadu na powierzchni ziemi. Powyższe pisma zakwalifikowano jako żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. i po jego rozpoznaniu postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w powyższej sprawie. Zdaniem Kolegium, wszczęcie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. Oddalenie skargi na decyzję ostateczną na mocy prawomocnego wyroku WSA w Gliwicach z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt. II SA/Gl 593/10, zamyka bowiem drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, poddanej kontroli sądowej ze względu na związanie oceną prawną zawartą w wyroku sądu (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 października 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 722/08, wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 30/09 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 947/10). Nadto, Kolegium wskazało, że zarzut niewykonalności decyzji, jak i fakt wskazywania, że właścicielem odpadów jest Spółka "C", a kompozyt mineralny na bazie fluorku wapnia nie jest odpadem, był już podnoszony przez Spółkę w odwołaniu od decyzji z dnia [...] r., jak i w skardze do sądu na decyzję Kolegium z dnia [...] r. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka ponowiła zarzut niewykonalności decyzji Prezydenta Miasta Z. z powodu braku określenia obszaru, z jakiego przedmiotowy kompozyt ma być usunięty i podania jego ilości, a także wymieszania kompozytu z innymi surowcami i warstwą glebową, co doprowadziło do niemożliwości jego oddzielenia od innych składników. Nadto, Spółka wskazała na przymuszenie właścicieli działek do wykonania rekultywacji w sposób niezgodny z prawem. Zaskarżonym postanowieniem po ponownym rozpoznaniu sprawy w innym składzie Kolegium utrzymało w mocy postanowienie z dnia [...] r., podzielając pogląd o niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji poddanej kontroli sądowej i to z tych samych przyczyn, które były podnoszone w poprzednim postępowaniu. W skardze do sądu administracyjnego "A" Sp. z o.o. w C., ponawiając dotychczasowe zarzuty i argumentację, podniosła że Kolegium nie uwzględniło nowych okoliczności, które zostały pominięte w poprzednim postępowaniu zarówno przez organ administracji, jak i sąd administracyjny. Zdaniem skarżącej, sprawa nie została bowiem należycie wyjaśniona i zbadana, zatajono dowody, pominięto dowód z opinii biegłego celem określenia odpowiedzialności spółki z właścicielem terenu i dostawcą kompozytu, która nie będąc ani właścicielem terenu, ani właścicielem odpadów, nie może ponosić odpowiedzialności za ewentualne nieprawidłowości. Skarżąca podtrzymała też zarzut niewykonalności decyzji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. W kolejnym piśmie skarżąca Spółka wniosła o przeprowadzenie dowodu z przedłożonych dokumentów w postaci zawiadomień o popełnieniu przestępstwa przez urzędników i wiceprezesa firmy "C" oraz podania o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją z dnia [...] r. wraz z opinią w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Prawidłowo bowiem Kolegium dopatrzyło się przeszkody przedmiotowej we wszczęciu postępowania o stwierdzenie decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. o nakazaniu skarżącej Spółce usunięcia odpadów w postaci kompozytu, z terenu obejmującego obszar działek wymienionych w tejże decyzji. Dokonując kontroli sądowej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w tej sprawie, w pierwszym rzędzie podnieść należy, że w sytuacji, gdy powyższa decyzja była poddana kontroli instancyjnej, w wyniku której po rozpoznaniu odwołania Spółki jako zobowiązanej do wykonania orzeczonego nią nakazu, została utrzymana w mocy wyżej opisaną decyzją Kolegium z dnia [...] r., przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności winne być obie decyzje. Niedopuszczalne jest bowiem wdrożenie trybu nadzwyczajnego w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji w przypadku, gdy została ona utrzymana w mocy przez organ odwoławczy. Tymczasem wniosek skarżącej Spółki dotyczył wyłącznie decyzji organu pierwszej instancji, a zatem już z tych względów zasadna była odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Niezależnie od powyższej kwestii, podzielić też należy pogląd Kolegium, że w niniejszej sprawie wobec oddalenia skargi na decyzję ostateczną z dnia [...] r. na mocy prawomocnego wyroku tut. Sądu z dnia 15 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 593/10, nawet wobec określenia przedmiotu postępowania jako obejmującego również decyzję Kolegium z dnia [...] r., brak podstaw prawnych do wdrożenia trybu nadzwyczajnego z art. 156 § 1 k.p.a. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 (ONSA i WSA 2010/2/18), żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno być załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wówczas gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 k.p.a. Aczkolwiek uchwała ta została podjęta na gruncie art. 157 § 3 k.p.a., który to przepis został uchylony ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18), która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r., a równocześnie dodano art. 61a k.p.a., zdaniem składu orzekającego mimo zmiany stanu prawnego i utraty waloru wiążącego, wyrażony w niej pogląd co do istoty zachował aktualność i zasługuje na pełną aprobatę. Przepis art. 61a §1 k.p.a., stanowi podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w dwóch przypadkach: 1) gdy podanie z art. 61 o wszczęciu postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, 2) z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W niniejszej sprawie wniosek pochodzi od strony, jako że skarżąca Spółka jest adresatem obowiązku nałożonego kwestionowaną decyzją, a zatem nie chodzi o przypadek z pkt 1. Niedopuszczalność wszczęcia postępowania wynika bowiem z innych uzasadnionych przyczyn, a mianowicie przeszkody przedmiotowej. Różnica wynikająca z formy prawnej działania organu w wyniku nowelizacji k.p.a., polega zaś jedynie na tym, że o ile uchylony art. 157 § 3 k.p.a., przewidywał wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie precyzując w ogóle przyczyn wydania takiego orzeczenia, to obowiązujący obecnie art. 61a k.p.a., stanowi o wydaniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, co nie dotyczy jedynie trybu nieważnościowego i wymienia przypadki, w których wydanie takiego postanowienia jest dopuszczalne. Tymczasem w przywołanej wyżej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z mocy art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Zatem fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia skargi przez sąd administracyjny, zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania, możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli tak, wydany wyrok zamknie organom administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkroczyłoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej. Zdaniem składu orzekającego, taki zaś przypadek zachodzi w niniejszej spawie. Aczkolwiek nie zostało sporządzone uzasadnienie wyroku z dnia 15 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 593/10, prawidłowo ustaliło Kolegium, że zarzuty skarżącego pod adresem decyzji Prezydenta Miasta Z., utrzymanej w mocy decyzją tego organu, poddaną kontroli sądowej, są tożsame. Skarżący powielił bowiem argumentację, zawartą w poprzedniej skardze, co skład orzekający ustalił w oparciu o dowód z akt sprawy II SA/Gl 593/10, przeprowadzony w trybie art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Fakt ponowienia argumentacji potwierdza też skarżąca Spółka, formułując w obecnej skardze zarzut nienależytego rozważenia sprawy i nieuwzględnienia przedstawionych dowodów, zarówno przez Kolegium, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w poprzednim postępowaniu. W szczególności zaś, w poprzedniej skardze podnoszony był zarzut niewykonalności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. - przy identycznej argumentacji. Wbrew twierdzeniom Spółki, zasada prawdy obiektywnej z art. 7 k.p.a. oraz dalsze przepisy art. 8 i art. 9 k.p.a., nie mogą prowadzić do ponownego rozpatrzenia sprawy z tych samych przyczyn i to tylko dlatego, że skarżąca Spółka wskutek uchybienia terminowi do złożenia wniosku o uzasadnienie wyroku oddalającego jej skargę w sprawie II SA/Gl 593/10, została pozbawiona prawnej możliwości kwestionowania tego wyroku w drodze skargi kasacyjnej. Skład orzekający w niniejszej sprawie z mocy art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, związany jest powyższym wyrokiem, podobnie jak Kolegium, rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. W niniejszej sprawie skarżący nie wskazał też żadnych nowych okoliczności, które podpadałyby pod przesłanki nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Zupełnie inną sprawą jest zaś ewentualne wystąpienie podstaw wznowieniowych z art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. Stwierdzenie takich przesłanek może nastąpić wyłącznie w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Stąd też wniosek skarżącej Spółki o przeprowadzenie dowodów z przedłożonych dokumentów dla wykazania podstaw wznowienia postępowania, nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i podlegał oddaleniu z braku podstaw do jego uwzględnienia w trybie art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro zatem zasadnie Kolegium orzekło o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na oddalenie skargi na mocy prawomocnego wyroku sądowego i tożsamości zarzutów, nie stwierdzając naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. oraz naruszenia prawa materialnego i przepisów procedury administracyjnej w niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.