IV SA/Gl 1326/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 października 2012 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Nr[...] , Prezydent Miasta Ś., na podstawie art. 16 i art. 20 ust. 2 i 3, art. 23, art. 24, art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) oraz art. 104 i art. 108 K.p.a., zmienił decyzję własną z dnia 18 listopada 2008r. w ten sposób, że odmówił przyznania J. M. zasiłku pielęgnacyjnego przysługującego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności w wysokości 153 zł miesięcznie w okresie od dnia 1 marca 2009r. do dnia 30 września 2011r. Organ wskazał, że decyzją z dnia [...] J. M. został przyznany zasiłek pielęgnacyjny na okres od dnia 1 października 2008r. do 30 września 2011r. W dniu 12 maja 2011r. do organu z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. wpłynęła informacja, że od dnia 1 marca 2009r. strona nabyła prawo do dodatku pielęgnacyjnego. Organ powołał się na brzmienie art. 16 ust. 6 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Przytoczył także treść art. 30 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy i stwierdził, że zasiłek pielęgnacyjny pobrany przez stronę w okresie od 1 marca 2009r. do 30 kwietnia 2011r. jest świadczeniem nienależnie pobranym, gdyż strona w tym okresie była uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego. Nadto wskazał, że we wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego J. M. oświadczył, iż zapoznał się z warunkami uprawniającymi do jego przyznania i zobowiązał się niezwłocznie powiadomić o wszelkich zmianach mających wpływ na prawo do tego świadczenia. W odwołaniu od powyższej decyzji J. M. wskazał, że organ I instancji nie ustalił należycie stanu faktycznego i prawnego sprawy. Odwołujący podkreślił, iż jest osobą niepełnosprawną chorującą na dwie niezależne, śmiertelne choroby oraz nie jest nigdzie zatrudniony. Znajduje się w trudnej sytuacji materialnej oraz utrzymuje się z emerytury, a leczenie chorób wymaga znacznych nakładów finansowych. J. M. nie zgodził się ze stanowiskiem organu, iż nienależnie pobrał świadczenie, albowiem jego wypłata odbyła się w oparciu o znany organowi stan faktyczny i prawny. Ponadto organ I instancji nie wykazał podstawy faktycznej obowiązku zwrotu nienależnego świadczenia wraz z ustawowymi odsetkami. Jednocześnie J. M. zarzucił Prezydentowi naruszenie art. 6 – 10 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie przepisów wskazanych w zaskarżonej decyzji oraz nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela jak również zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Decyzją z dnia [...] nr[...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. W szczególności zwrócił uwagę na to, że J. M. posiadając uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 1 marca 2009r. nabył prawo do dodatku pielęgnacyjnego. Kolegium wskazało, iż organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję po weryfikacji stanu faktycznego z zachowaniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu oraz prawdy obiektywnej, a w jej uzasadnieniu prawidłowo przywołał obowiązujące normy prawa materialnego. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów w odwołaniu wskazał, że nie zasługują one na uwzględnienie. Podkreślił, iż we wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego J. M. podpisał oświadczenie służące ustaleniu uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego oraz pouczenie. Tym samym miał świadomość, że osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego nie przysługuje prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Pomimo tego po otrzymaniu uprawnień do dodatku pielęgnacyjnego po ukończeniu 75 roku życia, nie poinformował Prezydenta Miasta Ś. o tym fakcie. Ponadto Kolegium stwierdziło, że organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej strony. Zatem P. M. będzie mógł po zakończeniu postępowania złożyć stosowny wniosek na podstawie art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Oceniając zarzut dotyczący nie zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu stwierdzono, że J. M. nie skorzystał z prawa przeglądania akt sprawy, nie złożył wniosków i wyjaśnień po doręczeniu mu zawiadomienia o wszczęciu postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący J. M. zakwestionował prawidłowość decyzji Kolegium. Powtórzył, że organ I instancji nie ustalił należycie stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz wskazał, że jest osobą chorą, niezdolną do samodzielnej egzystencji. Jego zdaniem w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego nie zawarto pouczenia dotyczącego okresu, kiedy należy zgłosić fakt przyznania przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych innego świadczenia. Ponadto druki orzeczenia o stopniu niepełnosprawności zostały zmienione. Skarżący podkreślił, iż podpisał stosowną dokumentację w dobrej wierze i zaufaniu do instytucji publicznej. Posiada na utrzymaniu dorosłego syna, z którym zamieszkuje, a który cierpi na nieuleczalną chorobę z grupy chorób psychicznych. Jednocześnie wskazał, że o zmianie płatnika dowiedział się przypadkowo i nie ma możliwości czytania pisanych drobnym pismem pouczeń i ulotek i nie wiedział, że zasiłek mu "wstrzymano". Skarżący powtórzył zawarte w odwołaniu argumenty dotyczące oceny tego, czy świadczenie pobrane było nienależne oraz zarzuty dotyczące naruszenia przepisów K.p.a. Dodał również, że dodatek pielęgnacyjny i zasiłek pielęgnacyjny są niezależnymi od siebie świadczeniami realizowanymi z odrębnych systemów zabezpieczenia społecznego. Krąg osób uprawnionych do tych świadczeń nie pokrywa się. Ponadto skarżący stwierdził, że warunkiem uznania wypłacanych świadczeń za nienależnie pobrane jest możliwość przypisania świadczeniobiorcy złej wiary w chwili jego pobrania, czyli ustalenie, że osoba ta wiedziała lub powinna wiedzieć, ze zaistniały okoliczności, z powodu których świadczenie to nie przysługuje. Tymczasem w jego sprawie takie okoliczności nie występują. Powołując się na wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 stycznia 2008r. sygn. akt II SA/Kr 466/07 wskazał, że utrata prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z chwilą ukończenia 75 lat i nabycie uprawnienia do dodatku pielęgnacyjnego wypłacanego przez organy rentowe, nie ma doniosłości prawnej dla oceny prawa skarżącego do wypłacania mu zasiłku pielęgnacyjnego za okres, w którym służyło mu prawo do tego rodzaju świadczenia. w wieku 75 lat W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany zajętego w sprawie stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi wszczyna skutecznie wniesiona skarga. Jednakże po myśli art.134 § 1 P.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne nie są związane zawartymi w niej zarzutami i oceniają legalność decyzji również z urzędu. Zaskarżona decyzja kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zarówno w aspekcie przedstawionych w skardze zarzutów, jak i z urzędu, w ramach wyżej wskazanych uprawnień, odpowiadała prawu. W konsekwencji tego skarga nie mogła wywołać zamierzonych w niej skutków. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w dniu [...] została wydana decyzja ostateczna organu I instancji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego J. M. na okres od dnia 1 października 2008r. do 30 września 2011r., który wypełnił i podpisał w dniu 30 października 2008r. wniosek o przyznanie tego świadczenia. We wniosku tym zawarte było pouczenie, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego, a w jego części drugiej zawarto oświadczenie, iż wnioskodawca zobowiązuje się niezwłocznie powiadomić podmiot wypłacający zasiłek pielęgnacyjny o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego vide k.4 akt administracyjnych). Powyższe oświadczenie zostało własnoręcznie podpisane przez skarżącego. Jednakże skarżący nie wypełnił obowiązku, który przyjął do wiadomości i do którego wypełnienia zobowiązał się w złożonym wniosku. Informacja o pobieraniu przez niego dodatku pielęgnacyjnego wpłynęła do organu w dniu 12 maja 2011r. i pochodziła od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. Z informacji tej wynikało, iż J. M. od dnia 1 marca 2009r. pobiera dodatek pielęgnacyjny. Po uzyskaniu tej informacji organ I instancji zawiadomił skarżącego pismem z dnia 16 maja 2011r. o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany decyzji przyznającej zasiłek pielęgnacyjny. W piśmie zawarto pouczenie o wynikającym z art. 10 § 1 K.p.a. prawie strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się przez nią przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów. W następstwie wszczęcia postępowania organ dokonał zmiany własnej decyzji z dnia [...] w ten sposób, że odmówił skarżącemu przyznania zasiłku pielęgnacyjnego w kwocie 153 zł miesięcznie w okresie od dnia 1 marca 2009r. do dnia 30 września 2011r. Mając powyższe na względzie, wbrew twierdzeniom skarżącego, Sąd nie dopatrzył się naruszenia powołanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. J. M. nie został pozbawiony prawa do czynnego udziału w postępowaniu, a po doręczeniu mu zawiadomienia o wszczęciu postępowania przed organem I instancji nie skorzystał z tego prawa i nie złożył wniosków i wyjaśnień. Nie zasługują na uwzględnienie również pozostałe zarzuty skargi. Poza sporem pozostaje bowiem okoliczność braku podstaw prawnych do wypłacania stronie równolegle zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego, a odczucia osobiste skarżącego nie mogą zmienić tego stanu rzeczy. Regulacja dokonana w zakresie obu uprawnień nie pozostawia organom luzu decyzyjnego i rozważania na temat szczególnej sytuacji zdrowotnej lub życiowej strony rozumianych, jako jej słuszny interes nie mają wpływu na załatwienie sprawy. Zgodnie z regulacją ustawy z dnia 28 listopada 2003r o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) wsparcie w postaci zasiłku pielęgnacyjnego przeznaczone jest dla określonego kręgu podmiotów, który to krąg wyznacza treść art. 16 ust. 2 i ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepisy te jednoznacznie wskazują, w jakiej sytuacji osobie niepełnosprawnej, która ukończyła lat 16 przysługuje prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, a ustawodawca nie dopuścił żadnych wyjątków od zasad wyrażonych we wskazanych normach. Podkreślenia wymaga, że jednoznaczne i czytelne brzmienie art. 16 ust. 6 tej ustawy nie budzi wątpliwości, co do wykluczenia z kręgu uprawnionych do zasiłku pielęgnacyjnego osoby uprawnione do pobierania dodatku pielęgnacyjnego. Charakter zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego jest porównywalny na gruncie wykładni celowościowej i funkcjonalnej – oba świadczenia przysługują bowiem osobom niezdolnym do samodzielnej egzystencji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r. o sygn. akt I OSK 1919/11 publ. orzeczenia.nsa.gov.pl ). Zasiłek pielęgnacyjny, w myśl art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków, wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje wyłącznie osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i osobie, która ukończyła 75 rok życia (art. 16 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych). Dodatek pielęgnacyjny, jak stanowi art. 75 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, przysługuje osobie uprawnionej do emerytury i renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji, albo ukończyła 75 lat. Cele, jakiemu służyć mają uprawnienia wynikające ze wskazanych przepisów są więc tożsame. Koniecznym i odpowiadającym ratio legis rozwiązaniem legislacyjnym było zatem uregulowanie zbiegu uprawnień, tak aby zapobiec pobieraniu świadczenia o tym samym charakterze i spełniającym identyczną funkcję z dwóch źródeł. Powołany przez skarżącego wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 stycznia 2008r. sygn. akt II SA/Kr 466/07 nie miał w kontrolowanej sprawie żadnego odniesienia. Dotyczył kwestii zmiany podmiotu realizującego wypłatę świadczeń i kompetencji podmiotu kontynuującego realizację wypłaty do ponownego orzekania w przedmiocie prawa do wypłaconego świadczenia w aspekcie zbiegu regulacji prawnych. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania rozpoznawanym na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych jest natomiast kwestia wypłaty skarżącemu zasiłku pielęgnacyjnego w okresie, w którym pobierał on dodatek pielęgnacyjny z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Reasumując przyjąć należy, że organy administracji prawidłowo uchyliły uprawnienie skarżącego do wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego za okres pobierania przez niego dodatku pielęgnacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się również błędu w zakresie ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy, co do braku wypełnienia przez skarżącego obowiązku zawiadomienia o zmianach w jego sytuacji finansowej skutkującego uznaniem wypłaconego mu świadczenia, jako nienależnie pobrane. Zaniedbanie to skutkowało wypłatą świadczenia, które nie należało się skarżącemu. Za taki stan rzeczy ponosił on winę ze względu na brak spełnienia obciążających go obowiązków, które przyjął do wiadomości. Dywagacje na temat braku pouczenia go o terminie, w którym miał obowiązek przekazać organowi informację są bezzasadne w świetle podpisanego przez skarżącego obowiązku "niezwłocznego" powiadomienia. "Niezwłoczność" oznacza działanie natychmiastowe, podejmowane w najbliższej możliwej odległości czasowej od zdarzenia stanowiącego jego przyczynę i nie wymaga głębszego precyzowania, co do okresu czasu. Wynika to z brzmienia art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W przepisie tym wskazuje się, iż w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba, o której mowa w art. 23 ust. 1, jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia rodzinne. Jeżeli strona nie zrozumiała pouczenia nie powinna składać pod nim podpisu lecz domagać się szerszego wyjaśnienia. Złożenie podpisu pod pouczeniem i oświadczeniem stanowi natomiast dowód na zrozumienie i przejęcie do wiadomości podpisanej treści. Jeśli osoba ubiegająca się o świadczenie rodzinne składa w tym celu wniosek, będąc właściwie pouczoną o braku prawa do pobierania świadczenia, warunek z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy uznać za spełniony. Żaden przepis powołanej ustawy nie nakłada na organ obowiązku ustalania, czy strona wnosząca o przyznanie świadczenia rodzinnego zrozumiała treść pouczenia, które podpisała. Takiej powinności organu nie da się także wyprowadzić z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2011r. sygn. akt I OSK 1325/11). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że jednym z warunków uznania świadczenia za nienależnie pobrane ustawodawca czyni wcześniejsze pouczenie świadczeniobiorcy o braku prawa do pobierania świadczenia przy zaistnieniu określonych okoliczności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19.stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 535/08 publ. Lex nr 499576, czy wyrok z dnia 4 października 2011r., w sprawie o sygn. akt I OSK 762/11 publ CBOS, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma świadomość osoby pobierającej świadczenie). Niezbędnym elementem uznania, iż dane świadczenie jest świadczeniem nienależnie pobranym jest bowiem świadomość dotychczas uprawnionego, że uprawnienie do jego otrzymania ustało. Dlatego w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie świadczeń rodzinnych organ obciążony został obowiązkiem pouczenia strony postępowania o skutkach wynikających z nienależnego pobrania świadczenia ustawodawca, a także o obowiązku strony niezwłocznego powiadamiania o wszelkich okolicznościach, które mogłyby mieć wpływ na to uprawnienie, w szczególności o zmianach w sytuacji rodzinnej czy finansowej. Po stronie podmiotu uprawnionego do świadczenia istnieje bowiem obowiązek informowania organu o zmianach swojej sytuacji. Akta sprawy potwierdzają, że pomimo pobierania zasiłku pielęgnacyjnego skarżący nie powiadomił organu o fakcie pobierania przez okres dwóch lat z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w C. dodatku pielęgnacyjnego, pomimo prawidłowego pouczenia o konieczności informowania o wszelkich okolicznościach mających wpływ na uprawnienia do otrzymania świadczeń rodzinnych. Zaznaczyć trzeba, iż osobista ocena skarżącego charakteru tych świadczeń i twierdzenia, że dodatek pielęgnacyjny oraz zasiłek pielęgnacyjny są niezależnymi od siebie świadczeniami realizowanymi z odrębnych systemów społecznych nie zmienia faktu braku powiadomienia o równoległym ich pobieraniu. Ustawodawca w art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie czyni żadnych wyjątków od zawartej tam kategorycznej zasady i polemika z jej treścią nie może odnieść skutku na etapie postępowania sądowoadministarcyjnego. Z mocy Konstytucji RP sądy, a w tym sądy administracyjne związane są zapisami ustawowym. Odnosząc się natomiast do zastosowania przez organ przepisu art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wydanie decyzji ze skutkiem wstecz, Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznając za zasadne takie stanowisko, powołuje się na pogląd zaprezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w pełni podziela. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 1208/09 publ. LEX nr 591223 stwierdzono, że decyzja w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie rodzinne jest decyzją konstytutywną, kształtuje sytuację strony wyłącznie na przyszłość, a na mocy art. 32 ust. 1 uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nie może nastąpić z mocą wsteczną, za wyjątkiem sytuacji, o której mowa w art. 32 ust. 1 in fine. Oznacza to, iż w przypadku nienależnego pobrania świadczeń ustalonych w decyzji ostatecznej organ jest uprawniony orzec o uchyleniu decyzji ostatecznej przyznając uprawnienie do tych świadczeń z mocą wsteczną, a to od momentu, gdy świadczenia te zostały nienależnie pobrane. W kontrolowanej sprawie data pobrania nienależnego świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego nie budzi wątpliwości. Jest to bowiem data równoległego pobrania zasiłku pielęgnacyjnego i dodatku pielęgnacyjnego. Od tego zatem dnia organ uprawniony był uchylić własną decyzję ostateczną z dnia [...] Na marginesie zauważyć trzeba, że organ słusznie pouczył skarżącego, co do tego, że sytuacja ekonomiczna oraz rodzinna strony będą mogły być rozważone w innym postępowaniu administracyjnym dotyczącym zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, które nie było przedmiotem niniejszego postępowania i wtedy strona będzie mogła złożyć wniosek o ich umorzenie łącznie z odsetkami w całości lub części, odroczenie terminu płatności albo rozłożenie na raty, zgodnie z art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym stanie rzeczy, skoro Sąd nie dopatrzył się uchybień wymienionych w treści art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Orzeczono zatem na mocy art. 151 p.p.s.a, jak w sentencji -----------------------