II OSK 3066/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant: starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 października 2012 r. sygn. akt II SAB/Wr 31/12 w sprawie ze skargi Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie w przedmiocie postępowania naprawczego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie w przedmiocie podjęcia działań naprawczych w stosunku do obiektu budowlanego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż pismem z dnia 12 lipca 2012 r. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu wniósł skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie, polegającą na niepodjęciu przewidzianych w art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) działań naprawczych w stosunku do obiektu budowlanego w postaci kotłowni gazowej w budynku przy ul. [...] w J., funkcjonującej bez podstawy prawnej. W skardze na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) Prokurator wniósł o zobowiązanie organu do podjęcia działań legalizujących, mających na celu doprowadzenie ww. obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem albo nakazanie rozbiórki. Jak wskazano w uzasadnieniu skargi, przedstawiając stan faktyczny sprawy, od chwili usunięcia z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oławie nie podjął żadnych działań zmierzających do likwidacji stanu niezgodnego z prawem, a liczne wnioski i pisma składane w tej sprawie przez A. K. rozpatrzył negatywnie. Tymczasem organ ten zobowiązany był do podjęcia działań określanych jako legalizacyjne i nie zmienia tego fakt wydania w sprawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, bowiem nie jest ono postępowaniem, które może "zastąpić" właściwe postępowanie naprawcze. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oławie wniósł o jej oddalenie. Wskazując na stan faktyczny sprawy, organ podkreślił fakt pozostawienia w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co do której orzeczono brak podstaw do jej uchylenia i stwierdzono, że została wydana z naruszeniem prawa, ale nie uchylono jej ze względu na upływ pięcioletniego okresu przedawnienia. Nadto organ podał, że prowadził postępowanie w zakresie utrzymania i użytkowania obiektu, zakończone decyzją o umorzeniu postępowania. Odpowiadając zaś na wniosek Prokuratora, organ (ostatecznym i prawomocnym) postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. odmówił wszczęcia postępowania. Rozpoznając powyższą skargę na bezczynność, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przedstawiając stan faktyczny sprawy, stwierdził, iż wynika z niego, że decyzją z dnia [...] października 2000 r. Starosta Powiatowy w Oławie zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi [...] Sp. z o.o. we W. pozwolenia na budowę kotłowni gazowej obejmującej wewnętrzną instalację gazową, montaż kotła gazowego o mocy 240 kW i komina zewnętrznego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w J. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność ww. decyzji, zaś Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2006 r. utrzymał rozstrzygnięcie Wojewody w mocy. Skargę na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił prawomocnym wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2006 r. (sygn. akt VII SA/Wa 908/06). Powyższe oznacza zatem, że pozwolenie na budowę spornej kotłowni gazowej zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, jednak nadal funkcjonuje w nim decyzja Starosty Oławskiego z dnia [...] kwietnia 2001 r. o udzieleniu inwestorowi pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej kotłowni, bowiem decyzją z dnia 25 marca 2010 r. na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 158 § 1 oraz art. 156 § 1 K.p.a. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2001 r., a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Inspektora Wojewódzkiego. Nadto Sąd podał, iż z urzędu jest mu wiadome, że wyrokiem z dnia 21 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 1278/10) oddalił skargę na decyzję z dnia [...] maja 2010 r. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Postępowanie w sprawie skargi kasacyjnej A. K. od tego wyroku zostało zawieszone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2012 r. (sygn. akt II OSK 659/11) z uwagi na zadane przez Prezesa NSA pytanie prawne. Sąd podkreślił również, że przed organami nadzoru budowlanego toczy się postępowanie wznowieniowe w sprawie decyzji Starosty o pozwoleniu na użytkowanie kotłowni. I tak po wznowieniu postępowania, decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oławie postanowił nie uchylać decyzji Starosty Powiatu Oławskiego z dnia [...] kwietnia 2001 r., jednak decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił tę decyzję i stwierdził, że decyzja Starosty z dnia [...] kwietnia 2001 r. o pozwoleniu na użytkowanie została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na ziszczenie się okoliczności wymienionej w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Organ II instancji odmówił jednak jej uchylenia ze względu na upływ okresu przedawnienia, tj. upływ pięciu lat od dnia doręczenia decyzji. Wyrokiem z dnia 4 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił nieprawomocnie ww. decyzję ostateczną wyrokiem z dnia 13 września 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 471/12). Istotne zdaniem Sąd pierwszej instancji w sprawie jest również to, że w dniu 6 kwietnia 2012 r. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu na podstawie art. 182 K.p.a. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Oławie z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego celem usunięcia stanu niezgodnego z prawem, zaistniałego wskutek samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu przedmiotowej kotłowni gazowej. W końcowej części tegoż wniosku Prokurator stwierdził, że organ winien rozważyć obowiązek wznowienia postępowania w przedmiocie użytkowania obiektu. W wyniku tego wniosku, organ na mocy art. 61a § 1 K.p.a. postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej, polegającej na wybudowaniu powyżej opisanej obiektu budowlanego w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 2000 r. jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu tegoż postanowienia organ wskazał, że w chwili stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, w obiegu prawnym była prawomocna decyzja pozwolenie na użytkowanie i do dnia podejmowania postanowienia nie stwierdzono jej nieważności. Z tych też przyczyn nie można rozpatrywać postępowania w sprawie samowolnej realizacji inwestycji. Z akt sprawy niewątpliwie wynika, że postanowienie to zostało doręczone Prokuratorowi w dniu 31 maja 2012 r., który nie wniósł od niego zażalenia. Natomiast w dniu 17 lipca 2012 r. wniósł on skargę na bezczynność organu. Wskazując na powyższe ustalenia, Sąd pierwszej instancji uznał, iż nie można przyjąć, by Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pozostawał w bezczynności w sprawie spornego obiektu budowlanego - kotłowni gazowej, skoro z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu czy też nie podjął stosownej czynności. Z taką bowiem sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Nie ma również znaczenia w niniejszej sprawie fakt powoływania się przez stronę skarżącą na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 sierpnia 2006 r. (sygn. akt II SA/Wr 427/05). Mając powyższe okoliczności na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na mocy art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu, zaskarżając go w całości i zarzucił mu naruszenie: 1. przepisów postępowania art. 3 § 2 pkt 8 i art. 151 P.p.s.a. polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi Prokuratora pomimo, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Oławie, wobec wyeliminowania z obrotu prawnego wskutek stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatowego w Oławie z dnia [...] października 2000 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę kotłowni gazowej w budynku przy ul. [...] w J. od 2006 r. nie przeprowadził czynności z zakresu postępowania naprawczego i nie wydał decyzji merytorycznej w przedmiocie zgodności tego obiektu z przepisami prawa budowlanego, dopuszczając się tym samym bezczynności; 2. przepisów prawa materialnego – art. 50- 51 i art. 55 Prawa budowlanego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. polegające na zaakceptowaniu przez Sąd, dokonanej przez organ błędnej wykładni tych przepisów, poprzez przyjęcie, że przeprowadzenie przez organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego w stosunku do obiektu wybudowanego na podstawie unieważnionej decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest wymagane, w sytuacji gdy w obrocie prawnym nadal funkcjonuje decyzja o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie tego obiektu, podczas gdy prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że organ zobowiązany był wydać merytoryczne orzeczenie w przedmiocie zgodności tego obiektu z prawem; 3. art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 7, art. 8, art. 35 § 1 i art. 104 § 1 K.p.a. wskutek błędnego przyjęcia, że nie miały one zastosowania w sprawie. Wskazując na powyższe zarzuty, Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powtórzono, iż od chwili wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę organ nie przeprowadził postępowania naprawczego z art. 50- 51 Prawa budowlanego. Z faktu natomiast, że Starosta wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie nie można wywodzić, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zwolniony został z obowiązku podejmowania stosownych czynności, zmierzających do doprowadzenia funkcjonującego bez podstawy prawnej obiektu do stanu zgodnego z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 tego przepisu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanych we wniesionej kasacji podstaw. I tak za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 i art. 151 P.p.s.a. Zauważyć przede wszystkim należy, iż w niezakwestionowanym stanie faktycznym niniejszej sprawy wniosek Prokuratora o wszczęcie postępowania administracyjnego z dnia 6 kwietnia 2012 r. został rozpatrzony przez organ, który to postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej, polegającej na wybudowaniu przez inwestora obiektu budowlanego w postaci kotłowni gazowej. Oznacza to, zatem iż organ ten, wbrew opinii zawartej w rozpoznawanej kasacji, nie pozostawał w bezczynności. Zaznaczyć przy tym należy, iż z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten pomimo obowiązku podjęcia działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie, nie wydaje aktu lub nie podejmuje określonej prawem czynności. Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy, organ nadzoru budowlanego, wypełniając swój ustawowy obowiązek w zakresie ustosunkowania się do złożonego w sprawie wniosku, odmówił wszczęcia postępowania. W skardze na bezczynność organu sąd administracyjny nie jest natomiast uprawniony do oceny zasadności podjętego rozstrzygnięcia, a jedynie do zbadania, czy organ zrealizował wynikający z przepisów obowiązek i rozpatrzył sprawę wszczętą wnioskiem strony lub odmówił wszczęcia postępowania - mówiąc wprost, czy ustosunkował się do wniosku strony. Jak słusznie zaś zauważył Sąd pierwszej instancji powyższe postanowienie nie mogło być przedmiotem oceny w niniejszej sprawie, wobec jego ostateczności. Z tych też przyczyn, żądanie od sądu zbadania, jaki winien być prawidłowy tok procedowania przez organ stanowi w istocie o żądaniu zbadania legalności tego postanowienia, co jest niedopuszczalne w ramach niniejszej skargi. Z tych też przyczyn prawidłowo Sąd pierwszej instancji nie podjął się oceny, czy koniecznym było prowadzenie przez organ nadzoru budowlanego tzw. postępowania naprawczego (art. 50- 51 Prawa budowlanego) w sytuacji, gdy zostało usunięte z obrotu prawnego pozwolenie na budowę, ale pozostaje w nim pozwolenie na użytkowanie. Jako bezzasadne należało, zatem ocenić zarzuty naruszenia art. 50- 51 oraz art. 55 Prawa budowlanego oraz art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w związku z art. 7, 8, art. 35 § 1, art. 104 § 1 K.p.a. Mając powyższe względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.