II SA/Wr 480/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 27 lipca 2012 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. O. na zarządzenie Burmistrza Miasta J. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie powołania komisji w celu dokonania oględzin miejsca usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia postanawia: odrzucić skargę. Zaskarżonym zarządzeniem nr [...] z dnia [...] r. Burmistrz Miasta J. powołał komisję w celu dokonania oględzin miejsca usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia. Jako podstawę prawną zarządzenia podano art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 31 oraz art. 33 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2011 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew i krzewów (Dz.U. Nr 219, poz. 2229). Zgodnie z § 2 zarządzenia zadaniem komisji jest dokonanie oględzin miejsca usunięcia drzew znajdującego się w J. przy ul. J. S. [...] na działkach nr [...] i [...], obręb nr [...] – O. i sporządzenie protokołu z tej czynności. Oględziny mają być dokonane z udziałem biegłego dendrologa H. C.. W § 3 i § 4 ustalono zasady pracy komisji. W skład komisji weszli: R. P. (przewodniczący) oraz K. P., I. Ż., M. M., T. Ż., I. M. (członkowie). Skargę do sądu administracyjnego na opisane zarządzenie wniósł K. O., który oświadczył, że jest współużytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w J. przy ul. S. [...]. Kwestionowanemu zarządzeniu zarzucił, iż narusza ono art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 31 oraz art. 33 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew i krzewów (Dz.U. Nr 219, poz. 2229) w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez wydanie zarządzenia bez podstawy prawnej. Wskazał również na naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez wydanie zarządzenia sprzecznego z prawem. Wobec tego wniósł o stwierdzenie nieważności (ewentualnie o uchylenie) zaskarżonego zarządzenia; wstrzymanie jego wykonania oraz o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podkreślił, że Burmistrz Miasta J. prowadzi postępowanie administracyjne, którego stroną jest skarżący, w sprawie usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia i wydane zarządzenie ma związek z tym postępowaniem, ale "przybrało odrębną od prowadzonego postępowania formę zarządzenia". Wskazał, że wniósł zażalenie na zarządzenie Burmistrza, które było wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, na które organ administracji odpowiedział mu pismem doręczonym w dniu [...] r. W obszernym uzasadnieniu skargi autor opisał szczegóły korespondencji wymienianej z Burmistrzem Miasta J. dotyczącej prowadzonego postępowania administracyjnego. Podkreślił, że powołanie komisji w celu dokonania oględzin odbyło się bez podstawy prawnej, albowiem w toku postępowania administracyjnego organ nie miał kompetencji do kreowania takiego gremium. Zarzucił, że w skład komisji wszedł radny Rady Miasta J. T. Ż., co stoi w sprzeczności z art. 24a ustawy o samorządzie gminnym, który zabrania zatrudniania radnych w urzędzie gminy (miasta). Podniesiono również, że zdaniem skarżącego powołana komisja otrzymała kompetencje niespotykane w procedurze administracyjnej, takie jak "przywoływanie do czynności innych osób" i nagrywanie przebiegu oględzin. Autor skargi stwierdził ponadto, że zaskarżone zarządzenie nie ma charakteru wewnętrznego aktu kierownika urzędu, ponieważ skład powoływanej komisji wykracza poza pracowników urzędu, a przede wszystkim komisja ma przeprowadzać czynności dowodowe w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w indywidualnej sprawie skarżącego. Podniósł, że zarządzenie stwarza pole do naruszania interesu prawnego skarżącego jako użytkownika wieczystego nieruchomości oraz jako strony postępowania administracyjnego, regulując jego prawa i wolności. Dodał, że wydanie zaskarżonego zarządzenia prowadzi do zniekształcenia wyniku prowadzonego przez Burmistrza postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta J. wniósł o odrzucenie skargi, wskazując że jest ona niedopuszczalna ze względu na zakres kognicji sądów administracyjnych. Podkreślił, że zaskarżone zarządzenie nie jest decyzją lub postanowieniem wydanym w toku postępowania administracyjnego, ani nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, a zatem nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Uznał, że kwestionowane zarządzenie realizowane było w ramach wewnętrznej struktury organu administracji i nie było kierowane do indywidualnego podmiotu oraz nie przesądzało o uprawnieniach lub obowiązkach strony. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa przez wydanie zarządzenia Burmistrz zauważył, że ustawy pozostawiają swobodę organowi prowadzącemu postępowanie administracyjne w takim zakresie, w jakim pozwalają na to przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i w rozpoznawanej sprawie organ ten uznał, że dowód z oględzin przeprowadzi powołana komisja. Oświadczył, że "nie wydaje się, by potrzebna tu była jakaś szczególna podstawa prawna", a powołanie komisji jest czynnością techniczną organu prowadzącego postępowanie, która nie rodzi żadnych obowiązków ani uprawnień dla strony postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu, ponieważ dotyczy sprawy nienależącej do właściwości sądu administracyjnego. W myśl art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.) w takim wypadku sąd odrzuca skargę. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast § 2 tego przepisu stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Ponadto należy przywołać przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: u.o.s.g.), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Natomiast na mocy przepisu art. 5 p.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach: 1) wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej; 2) wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi; 3) odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa; 4) wiz wydawanych przez konsulów, z wyjątkiem wiz wydanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej; 5) zezwoleń na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego wydawanych przez konsulów. Odnosząc przywołane przepisy do rozpoznawanej sprawy trzeba powiedzieć, że kluczowe znaczenie ma określenie, czy zaskarżone zarządzenie Burmistrza Miasta J. należy do katalogu aktów, które mogą podlegać kontroli sądu administracyjnego. Z analizy przytoczonych przepisów prawa wynika, że zarządzenie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) może podlegać kontroli sądu administracyjnego, gdy jest podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 pkt 6 p.p.s.a.), dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), a także gdy narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego (art. 101 ust. 1 u.o.s.g.). Jednocześnie trzeba wskazać, że akt taki nie może być związany z kwestiami podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (art. 5 pkt 2 p.p.s.a.). Przede wszystkim należy zauważyć, że zarządzenie jest aktem z zakresu administracji publicznej, gdy dotyczy zakresu działania organu administracji publicznej polegającego na realizowaniu zadań publicznych. Skoro zarządzenie podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej może naruszać interesy prawne lub uprawnienia, to powinno mieć charakter "zewnętrzny" w takim znaczeniu, że kierowane jest ono do podmiotów pozostających poza strukturą organizacyjną gminy. Cecha "zewnętrzności" powodowałaby wyłączenie z zakresu spraw administracji publicznej zarządzeń dotyczących spraw wewnętrznych organów, które je podejmują, jak również kierowanych do jednostek organizacyjnych gminy. Zarządzenie z zakresu administracji publicznej powinno także rozstrzygać o jakimś elemencie sytuacji materialnoprawnej adresatów, inaczej bowiem nie dochodzi do naruszenia interesów prawnych i uprawnień. Dla zakwalifikowania określonego aktu do zakresu objętego art. 101 u.o.s.g. konieczny jest element regulacyjny, zobowiązujący, zakazujący czy dozwalający, aby możliwe było oddziaływanie na interes prawny skarżącego (zob. A. Matan, Komentarz do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, LEX/el. 2012). Wobec powyższego trzeba w tym miejscu stwierdzić, że w zakresie zależności wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (art. 5 pkt 2 p.p.s.a.) mieszczą się przede wszystkim kwestie dotyczące tzw. władztwa organizacyjnego w aparacie administracyjnym (kierownictwa wykonawczego w jednostkach organizacyjnych administracji publicznej), czyli wyróżniania ludzi, ich nagradzania i karania oraz pociągania do odpowiedzialności służbowej i dyscyplinarnej, wydawania poleceń (zarządzeń, instrukcji), motywowania do wydajnej pracy, bieżącego zarządzania i oceny wyników pracy, a ponadto również kwestie dotyczące opieki i wychowania, podnoszenia kwalifikacji i kultury oraz ochrony zdrowia pracowników (zob. Komentarz do art. 5 p.p.s.a., w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H.Beck 2011, Legalis). Trzeba też uznać, że określona czynność lub akt organu gminy, dotyczące uprawnień wynikających z obowiązków prawa, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tylko wówczas, gdy nie zostały podjęte w ramach postępowania zmierzającego do wydania jednego z aktów wymienionych 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a (zob. postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt I SA/Gd 484/11, LEX nr 1135403). W rozpoznawanej sprawie zaskarżone zarządzenie wydane zostało z przywołaniem przepisów art. 7 ust. 1 pkt 1 u.o.s.g. (do zadań własnych gminy należy m.in. ochrona przyrody), art. 31 u.o.s.g. (wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz) oraz art. 33 ust. 3 i 5 u.o.s.g. (wójt jest kierownikiem urzędu gminy; kierownik urzędu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych). Z treści zarządzenia wynika, że powołano komisję do dokonania oględzin miejsca usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia. Jak wynika ze zgromadzonych w sprawie akt, zarządzenie to nie zostało skierowane do skarżącego, a ponadto nie zawiera żadnych rozstrzygnięć wobec jego osoby, nakładając jedynie obowiązki na rzecz osób powołanych w skład komisji. Okoliczność, że wydane zarządzenie odnosi się – w mniejszym lub większym stopniu – do prowadzonego postępowania administracyjnego nie oznacza, że jest ono samoistnym aktem z zakresu administracji publicznej. Okoliczność ta nie podważa również wewnętrznego charakteru tego aktu, nie odbiera mu cech aktu kierownictwa wewnętrznego nieadresowanego poza krąg osób podporządkowanych organizacyjnie organowi administracji publicznej. Również ewentualne powołanie do składu komisji osoby spoza pracowników urzędu gminy (miasta) nie powoduje, że akt ten nabiera charakteru "zewnętrznego" tak długo, jak nie stałby się on źródłem praw czy obowiązków dla skarżącego. W tym stanie rzeczy uzasadnione jest przyjęcie, że zaskarżone zarządzenie nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Jedynie na marginesie trzeba zauważyć, że twierdzenia skarżącego zaprezentowane w skardze dotyczą w większości prowadzonego przez Burmistrza Miasta J. postępowania administracyjnego i w razie ich podtrzymania będą mogły być zgłoszone w toku tamtego postępowania, a ewentualna decyzja administracyjna wydana w sprawie będzie podlegać zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji. Natomiast w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym zarzuty odnoszące się do przebiegu postępowania administracyjnego nie mogły być wzięte pod uwagę z powodu wykazanego już braku właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Wobec powyższego Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.