II SA/Ke 551/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2012r. sprawy ze skargi W.S., A.K., Ł.C., J.P., S.P., P.A. i A.P. na uchwałę Rady Miejskiej w Kazimierzy Wielkiej z dnia 21 lutego 2012r. nr XVIII/162/2012 w przedmiocie likwidacji Kazimierskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Kazimierzy Wielkiej oddala skargę. W dniu 21 lutego 2012 roku Rada Miejska w Kazimierzy Wielkiej podjęła uchwałę nr XVIII/162/2012 w sprawie likwidacji Kazimierskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej w Kazimierzy Wielkiej – na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 16 ust. 1, 3, 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 ze zm.) oraz art. 6 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011r. nr 45, poz. 236 ze zm.). Jak wynika z § 2 ww. uchwały "likwiduje się z dniem 21 lutego 2012r. Kazimierski Zakład Gospodarki Komunalnej w Kazimierzy Wielkiej", przy czym zgodnie z § 4 "czynności likwidacyjne powinny zostać zakończono do dnia 31 maja 2012r.". Pismem z dnia 2 kwietnia 2012r. W. W., działając w imieniu własnym i pracowników ww. Zakładu, wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa dokonanego powołaną uchwałą – sprzeczną z interesami i uprawnieniami pracowników tej jednostki organizacyjnej. W odpowiedzi z dnia 26 kwietnia 2012r. Przewodniczący Rady Miejskiej, odnosząc się do zarzutów przedstawionych w wezwaniu, wskazał, że zakwestionowana uchwała – jako indywidualny akt organizacyjny – nie podlega procedurze opiniowania przez związki zawodowe, a ponadto – nie będąc aktem prawa miejscowego – nie podlega ogłoszeniu w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. W dniu 14 maja 2012r. W. W., działając w imieniu własnym oraz A. K., Ł. C., J. P., S. P., P. A. i A. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach – na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności i zarzucając temu aktowi naruszenie prawa materialnego, to jest: 1. art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 nr 79, poz. 854 ze zm.) w związku z art. 89 ustawy o samorządzie gminnym – poprzez błędne uznanie, że zaskarżona uchwała nie mieści się w pojęciu aktu prawnego, o którym mowa w art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o związkach zawodowych i w konsekwencji nie podlega obowiązkowi opiniowania przez związki zawodowe w trybie określonym w tych przepisach; 2. art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (Dz. U. z 2011r. nr 197, poz. 1172 ze zm.) poprzez brak ogłoszenia przedmiotowej uchwały w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że Rada Miejska, likwidując Kazimierski Zakład Gospodarki Komunalnej, nie wzięła pod uwagę interesów zatrudnionych tam pracowników i zarazem mieszkańców gminy – którzy po latach pracy zostaną zwolnieni i pozostawieni sami sobie bez pracy i perspektyw na jej znalezienie. Likwidacja kolejnych miejsc pracy oznacza zwiększenie już istniejącego bezrobocia, co – zdaniem skarżących – stanowi zagrożenie nie tylko dla zwalnianych pracowników, ale i całego społeczeństwa gminy. Skarżący, powołując się na uchwałę NSA z dnia 29 listopada 2010r. o sygn. akt I OPS 2/10, LEX nr 621106 oraz wyrok NSA z dnia 23 lutego 2011r. o sygn. akt I OSK 2027, LEX nr 2028/10736299, wskazali, że zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawnego w szerokim tego słowa znaczeniu i z tego też względu podlega wymogowi konsultacji ze związkami zawodowymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w piśmie z dnia 26 kwietnia 2012r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Podstawą prawną do wniesienia skargi w niniejszej sprawie jest przepis art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Powołany przepis określa przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby można było mówić o skutecznym wniesieniu skargi na uchwałę organu gminy. Jedną z nich jest uprzednie – a więc mające miejsce przed złożeniem skargi – wezwanie właściwego organu będącego autorem zaskarżonego aktu do usunięcia naruszenia prawa. Jak wynika z kolei z art. 101 ust. 2a u.s.g. skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. W tym miejscu wskazać trzeba, że W. W., A. K., Ł. C., J. P., S. P., P. A. i A. P. spełnili powyższe warunki. Mianowicie, w dniu 4 kwietnia 2012r. W. W., działając na podstawie pełnomocnictwa udzielonego mu przez pracowników likwidowanego Zakładu, wniósł do Rady Miejskiej w Kazimierzy Wielkiej wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (k. 10 akt sądowych), do jakiego doszło, zdaniem skarżących, w wyniku podjęcia przez ten organ uchwały z dnia 21 lutego 2012 w sprawie likwidacji Kazimierskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej Kazimierzy Wielkiej. Następnie, w terminie określonym w art. 53 § 2 ustawy p.p.s.a. W. W., działając w imieniu własnym i A. K., Ł. C., J. P., S. P., P. A. i A. P. (pracowników Zakładu) – wniósł skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wątpliwości Sądu nie budzi również legitymacja skargowa ww. osób. W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. warunkiem skuteczności skargi wniesionej w jego trybie musi być naruszenie przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (skarżących). Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, pojmowanego jako istnienie związku miedzy sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. Interes prawny lub uprawnienie nie musi mieć podstawy wyłącznie w przepisach materialnych prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010r. o sygn. akt I OSK 1016/09, LEX nr 594835). Uchwały organów samorządowych mieszcząc się w zakresie "administracji publicznej", mogą bowiem ograniczać uprawnienia ze sfery prawa cywilnego, pozbawiając stronę prawa własności lub innego prawa rzeczowego (por. B. Deskiewicz "Uprawnienie do zaskarżenia uchwały rady gminy do sądu administracyjnego", Monitor Prawniczy z 2008r., nr 18 str. 1006). Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych został wyrażony pogląd – z tym, że na tle uchwał dotyczących likwidacji szkół – że osoba tam zatrudniona ma interes prawny w wywiedzeniu skargi nawet na tak zwaną uchwałę intencyjną o zamiarze likwidacji tej placówki (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 lipca 2011r. o sygn. II SA/Go 309/11, LEX nr 1101372, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 czerwca 2009r. sygn. IV SA/Po 397/08, dostępny w internetowej bazie orzeczniczej NSA). Tym bardziej, zdaniem składu orzekającego, w niniejszej sprawie zachodzi podstawa do uznania, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących, którzy wskazują, że w efekcie likwidacji Zakładu Gospodarki Komunalnej ustaną łączące ich z tym podmiotem stosunki pracy, w związku z czym powiększą oni liczbę osób trwale bezrobotnych. Przechodząc do merytorycznej oceny samej uchwały wskazać trzeba, że w jej podstawie prawnej powołano m. in. art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g. Stosownie do tego przepisu do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Znajduje to odzwierciedlenie w powołanym w zaskarżonym akcie art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011r. nr 45, poz. 236 ze zm.), zgodnie z którym organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą tworzyć, łączyć, przekształcać w inną formę organizacyjno-prawną i likwidować samorządowe zakłady budżetowe zgodnie z przepisami ustawy oraz przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Podobnie w art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 ze zm.) ustawodawca wskazał, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego tworzy, łączy, przekształca w inną formę organizacyjno-prawną i likwiduje samorządowy zakład budżetowy. Ustosunkowując się do podniesionych wobec wydanej w opisanym trybie uchwały zarzutów skargi co do: I. błędnego uznania, że zaskarżona uchwała nie mieści się w pojęciu aktu prawnego, o którym mowa w art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 nr 79, poz. 854 ze zm.), zwanej dalej ustawą i w konsekwencji nie podlega obowiązkowi opiniowania przez związki zawodowe w trybie określonym w tych przepisach, II. braku ogłoszenia przedmiotowej uchwały w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym - należy uznać je w całości za bezzasadne. Na wstępie Sąd pragnie podkreślić, że w pełni podziela stanowisko organu przedstawione w odpowiedzi na skargę. Odnośnie pierwszego z powołanych powyżej zarzutów wskazać trzeba, że zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 nr 79, poz. 854 ze zm.) organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. nr 100, poz. 1080), ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych (ust. 1). Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni (ust. 2). Mając na względzie treść cyt. przepisu zasadnym jest stwierdzenie, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wyjaśnienia charakteru prawnego zaskarżonej uchwały organu samorządu gminnego o likwidacji Zakładu Gospodarki Komunalnej w Kazimierzy Wielkiej. W tym zakresie wskazać trzeba, że skoro ww. przepis przewiduje procedurę opiniowania przez związki zawodowe jedynie założeń i projektów aktów prawnych, to trafnie organ – wskazując w odpowiedzi na skargę na brak definicji aktu prawnego – zwrócił uwagę na konieczność wywiedzenia znaczenia tego pojęcia z dotychczasowego orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Jak wynika bowiem z poglądów orzecznictwa i doktryny, konsultacji w trybie powołanego przepisu podlegają jedynie akty zawierające normy generalne i abstrakcyjne (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2005r. o sygn. akt: II OSK 333/05, LEX nr 228249, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2009r. o sygn. akt IV SA/Gl 97/09, LEX nr 553433). W rezultacie procedurze określonej w art. 19 ust. 2 ustawy nie podlegają te akty, które mają charakter indywidualny, wewnętrzny i organizacyjny. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że uchwała rady gminy o utworzeniu, likwidacji, przekształceniu zakładu budżetowego jest indywidualnym aktem organizacyjnym (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005r. o sygn. akt: II OSK 332/05, OwSS 2006/2/44/44, NZS 2006/1/11, Wokanda 2006/7-8/67, LEX nr 174918). W tym zakresie należy zgodzić się z poglądami orzecznictwa, że ratio legis art. 19 ust. 1 ustawy sprowadza się do zapewnienia związkom zawodowym możliwości obrony zbiorowych interesów pracowniczych. Ustawodawca odróżnia bowiem zbiorowe interesy pracownicze od interesów indywidualnych – dla obrony których przewiduje inne formy działania. Reasumując, w ocenie Sądu zarówno tworzenie jak i likwidacja jednostek organizacyjnych gminy (zakładów budżetowych) jest sprawą z zakresu prawa wewnętrznie obowiązującego. Podkreślenia wymaga, że uchwała organu stanowiącego tej jednostki samorządu terytorialnego podjęta w tym przedmiocie: 1. nie ustanawia przepisów powszechnie obowiązujących, 2. jej adresatem nie jest społeczność lokalna (wprost do niej się nie odnosi), 3. jest aktem kierownictwa wewnętrznego (wiąże wewnątrz układu organizacyjnego struktury jednostek gminnych). Podzielić również należy stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że nie wszystkie działania uchwałodowacze gminy są objęte obowiązkiem współdziałania ze związkami zawodowymi w formie opiniowania założeń i projektów aktów prawnych. Obowiązek ten nie obejmuje bowiem spraw załatwianych w drodze indywidualnych aktów organizacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005r., sygn. akt. II OSK 332/05). Odnosząc się do powołanej w skardze uchwały NSA z dnia 29 listopada 2010r. sygn. akt I OPS 2/10, LEX nr 621106 wskazać trzeba, co trafnie zauważa organ, że dotyczy ona innej materii niż będąca przedmiotem rozważań Sądu w niniejszej sprawie – mianowicie do szczególnej sytuacji likwidacji (lub zamiaru likwidacji) szkoły. Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że w ww. uchwale wyrażono pogląd, że "tworzenie i likwidacja państwowych lub samorządowych jednostek organizacyjnych następuje w różnych formach, także w formie aktów normatywnych (wystarczy wskazać, że tworzenie i likwidacja publicznych zakładów opieki zdrowotnej następuje m.in. w drodze rozporządzeń właściwego organu administracji rządowej - zarówno rozporządzeń ministra, jak i rozporządzeń wojewodów oraz uchwał organu samorządu)". W uzasadnieniu NSA stwierdził, że "nie można dać jednej odpowiedzi w kwestii charakteru prawnego uchwał dotyczących tworzenia i likwidacji wszystkich rodzajów samorządowych jednostek organizacyjnych i dlatego też orzecznictwo dotyczące innych niż szkoły jednostek organizacyjnych nie zawsze może i powinno stanowić punkt odniesienia dla oceny charakteru uchwały". Ustosunkowując się do zarzutu o braku ogłoszenia przedmiotowej uchwały w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym, wskazać trzeba, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, podlegającym ogłoszeniu w tym publikatorze stosownie do art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych (Dz. U. z 2011r. nr 197, poz. 1172 ze zm.). W tym miejscu podkreślenia wymaga, że o kwalifikacji aktu jako aktu prawa miejscowego decyduje, po pierwsze – charakter norm prawnych, a po drugie – kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej ich adresatów. Akty prawa miejscowego stanowią bowiem uchwały zawierające normy generalne i abstrakcyjne. W orzecznictwie sądowym zwraca się uwagę, że cechami aktów prawa miejscowego jest to, że: - są adresowane i obowiązują określone ogólnie kategorie podmiotów , - określają zasady zachowania się określonych kategorii adresatów , - akty te muszą być powtarzalne, - działanie przepisów powszechnie obowiązujących zabezpieczane jest możliwością stosowania sankcji. W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała o likwidacji Kazimierskiego Zakładu Gospodarki Komunalnej w Kazimierzy Wielkiej nie spełnia wyszczególnionych powyżej warunków. W orzecznictwie podkreśla się, że wymóg konsultacji rady gminy z reprezentatywną organizacją związkową dotyczy podejmowania uchwał o charakterze aktu generalnego. Za taką wykładnią przemawiają także inne przepisy ustawy związkowej – art.1 ust.1, art.4, art.6, art.7 ust.1 i 2. Związki zawodowe wykonują swoje ustawowe zadania w zakresie ochrony praw, interesów zawodowych i socjalnych w formie współdziałania w procesie stanowienia aktów prawnych i w formie obrony interesów indywidualnych pracowników. Obowiązek współdziałania należy zatem ograniczać do podejmowania aktów generalnych, których przedmiotem jest regulacja w zakresie obrony praw, interesów zawodowych i socjalnych ludzi pracy, dotyczą nieokreślonej grupy osób ( por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2004r., sygn. akt. II SA/Wr 2027/03 i wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005r., sygn. akt. II OSK 332/05). Uchwała rady gminy o likwidacji samorządowego zakładu budżetowego jest indywidualnym aktem organizacyjnym i taki charakter miała zaskarżona uchwała. Z tego też względu zasadnym jest stwierdzenie, że wbrew zarzutom skargi, nie podlegała ogłoszeniu w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.