II OSK 130/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie NSA Elżbieta Kremer (spr.) NSA Wojciech Mazur Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1110/12 w sprawie ze skargi D. B. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1110/12 oddalił skargę D. B. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Poznaniu po rozpatrzeniu wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w Poznaniu, ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pod nazwą: rozbudowa drogi ekspresowej [...], w zakresie przebudowy fragmentów linii napowietrznych wysokiego napięcia kolidujących z budową Zachodniej Obwodnicy Poznania w ciągu drogi [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił opisaną wyżej decyzję i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Poznaniu wycofał swój wniosek z dnia [...] marca 2011 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyjaśnił, iż w wyniku prac projektowych nastąpiły zmiany w konstrukcjach słupów zaporowych zaproponowanych w poprzedniej wersji raportów oceny oddziaływania na środowisko, co spowodowało konieczność korekty tego opracowania i uzyskania nowej decyzji. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie, motywując że wydanie decyzji stało się bezprzedmiotowe. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy powyższą decyzję. Organ podkreślił, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Uzasadniając zasadność wydania decyzji w oparciu o powyższy przepis organ zacytował orzeczenie NSA z dnia 4 lutego 2011 r., II OSK 246/10. Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący, zarzucając: - naruszenie przepisów postępowania art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie zbadania przyczyny cofnięcia przez inwestora wniosku o wydanie decyzji środowiskowych, w szczególności ustalenia, czy inwestor: a) zrezygnował z planowanego przedsięwzięcia, czy też b) zamierza wystąpić z nowym wnioskiem o realizacje inwestycji, której przebieg, rozmiar oraz inne parametry nieznacznie różnią się od pierwotnego projektu, co doprowadziło do umorzenia postępowania bez weryfikacji, czy stało się ono bezprzedmiotowe z uwagi na definitywną rezygnację z realizacji inwestycji, czy też w celu uniknięcia obowiązku wykonania wytycznych zawartych w decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r., nakazujących wprowadzenie "racjonalnego wariantu alternatywnego" przedsięwzięcia, - naruszenie przepisów postępowania - art. 105 § 1 i 2 k.p.a., polegające na przyjęciu, że norma prawna wyrażona w art. 105 § 2 k.p.a. nie dotyczy postępowań, które mogą być wszczęte wyłącznie na wniosek strony, w sytuacji, gdy wynika to bezpośrednio z treści powołanego przepisu, co miało wpływ na rozstrzygnięcie i doprowadziło do uznania, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska mógł umorzyć postępowanie mimo sprzeciwu skarżącego. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący stwierdził, że możliwość umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 § 1 istniałby tylko wówczas, gdyby inwestor z rezygnował z realizacji danego przedsięwzięcia w miejscu wskazanym we wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił tę skargę. Sąd wskazał, że kwestią podlegającą rozstrzygnięciu w niniejszej sprawie była ocena, czy przedmiotowe postępowanie dotyczące środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia w przypadku cofnięcia wniosku przez inwestora winno zostać umorzone w oparciu o art 105 § 1 k.p.a., czy też ma w tym przypadku zastosowanie art. 105 § 2 k.p.a. Sąd zauważył, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego zachodzi wówczas, gdy w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnego tj. przedmiotu, podmiotu bądź podstawy prawnej. W takiej sytuacji organ zobligowany jest umorzyć postępowanie w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Umorzenie postępowania w oparciu o art. 105 § 2 k.p.a. ma natomiast miejsce w sytuacji, gdy przedmiot postępowania obiektywnie istnieje, lecz strona nie chce, aby z jakiś powodów było ono kontynuowane i zakończone wydaniem decyzji merytorycznej. Przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy trzeba mieć na względzie, że godnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. O tym czy postępowanie może zostać wszczęte jedynie na wniosek, czy też z urzędu decydują przepisy prawa materialnego. Wniosek taki zakreśla ramy przedmiotowe i podmiotowe postępowania. Sąd podzielił pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 4 lutego 2011r. sygn.akt II OSK 246/10, zgodnie z którym w przypadku, gdy postępowanie administracyjne może być wszczęte tylko na wniosek strony, cofnięcie wniosku przez jedynego wnioskodawcę lub wszystkich wnioskodawców oznacza, że przestaje istnieć przedmiot postępowania administracyjnego, ponieważ brak jest żądania uprawnionego podmiotu konkretyzacji jego praw lub obowiązków w określonych okolicznościach faktycznych. W takiej sytuacji organ administracji publicznej traci kompetencje do dalszego prowadzenia postępowania i wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty wbrew woli wnioskodawcy, powinien więc umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w doktrynie i orzecznictwie, że art. 105 § 2 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do postępowań administracyjnych, które mogą być prowadzone także z urzędu, a w przypadku postępowań prowadzonych tylko na wniosek wyłącznie wówczas, gdy wniosek o wszczęcie postępowanie złożony został przez więcej niż jeden podmiot, a sprzeciw pochodzi od jednego z pozostałych wnioskodawców. Rozważeniu więc zdaniem sądu podlega, czy w niniejszej sprawie postępowanie mogło zostać wszczęte jedynie na wniosek, czy też z urzędu. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, a dotyczyło wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowań zgody dla przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. nr 199 poz. 1227 ze zm.) postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia. Paragraf 2 powyższego artykułu dopuszcza możliwość wszczęcia postępowania z urzędu w sytuacji, gdy przedsięwzięcie dotyczy decyzji o zatwierdzeniu projektu scalania lub wymiany gruntów. Przedmiotem rozpatrywanej sprawy nie było zatwierdzenie projektu scalania lub wymianu gruntów. Postępowanie w sprawie administracyjne mogło więc zostać wszczęte jedynie na wniosek. Wnioskodawca cofając wniosek odstąpił od żądania wydania decyzji w tym zakresie. Prawidłowo więc organ administracji umorzył postępowanie uznając, że odpadł jeden z elementów stosunku prawnego to jest przedmiot postępowania, a więc zaistniała przesłanka z art. 105 § 1 k.p.a. Od tego wyroku skarżący wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: - art. 151 ppsa w zw. z art. 77 kpa w zw. z art. 105 §1 kpa mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, polegającym na uznaniu, że organ administracji nie musiał badać przyczyn cofnięcia przez inwestora wniosku o wydanie decyzji środowiskowych, a w szczególności ustalenia, czy inwestor: a) zrezygnował z planowanego przedsięwzięcia, czy też, a) zamierza wystąpić z nowym wnioskiem o realizację inwestycji, której przebieg, rozmiar oraz inne parametry nieznacznie różnią się od pierwotnego projektu, co doprowadziło do uznania przez sąd, że organ prawidłowo dokonał umorzenia postępowania, bez weryfikacji, czy stało się ono bezprzedmiotowe z uwagi na definitywną rezygnację z realizacji inwestycji, czy też w celu uniknięcia obowiązku wykonania wytycznych, zawartych w decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 roku, nakazujących wprowadzenie "racjonalnego wariantu alternatywnego" przedsięwzięcia; - art. 151 ppsa w zw. z art. 105 § 1 i 2 kpa, polegające na przyjęciu, że norma prawna wyrażona w art. 105 § 2 kpa nie dotyczy postępowań, które mogą być wszczęte wyłącznie na wniosek strony, w sytuacji gdy wynika to bezpośrednio z treści powołanego przepisu, co miało wpływ na rozstrzygnięcie i doprowadziło do uznania, że RDOŚ mógł umorzyć postępowanie administracyjne mimo sprzeciwu skarżącego. Wniósł o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że organ powinien był zbadać czy postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. Nie wyjaśniono jakimi motywami kierował się inwestor cofając wniosek, zwłaszcza nie ustalono czy rezygnował on z realizacji inwestycji. Art. 105 § 2 kpa ma w sprawie zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Spór prawny w tej sprawie dotyczy tego, czy cofnięcie wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia stanowi podstawę do obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a., czy też fakultatywnego umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko prawne Sądu I instancji i organów administracji zgodnie z którym podstawą umorzenia postępowania jest w takim przypadku art.105 § 1 k.p.a., tym samym bezprzedmiotowy jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia 105 § 2 k.p.a. poprzez jego nie zastosowanie. Problematyka ta była już przedmiotem orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, między innymi w wyroku z dnia 4 lutego 2011r. sygn.akt II OSK 246/10. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeżeli przepisy administracyjnego prawa materialnego stanowią, że w danej sprawie postępowanie administracyjne może zostać wszczęte wyłącznie na żądanie strony (zasada skargowości), to wówczas taki wniosek strony zakreśla ramy podmiotowe i przedmiotowe tego postępowania. Wnioskodawca domaga się bowiem od organu w określonej sytuacji faktycznej konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej jego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa materialnego. W przypadku, gdy postępowanie administracyjne może być wszczęte tylko na wniosek strony, cofnięcie wniosku przez jedynego wnioskodawcę lub wszystkich wnioskodawców oznacza, że przestaje istnieć przedmiot postępowania administracyjnego, ponieważ brak jest żądania uprawnionego podmiotu konkretyzacji jego praw lub obowiązków w określonych okolicznościach faktycznych. W takiej sytuacji organ administracji publicznej traci kompetencje do dalszego prowadzenia postępowania i wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty wbrew woli wnioskodawcy, powinien więc umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w doktrynie i orzecznictwie, że art. 105 § 2 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do postępowań administracyjnych, które mogą być prowadzone także z urzędu, a w przypadku postępowań prowadzonych tylko na wniosek wyłącznie wówczas, gdy wniosek o wszczęcie postępowanie złożony został przez więcej niż jeden podmiot, a sprzeciw pochodzi od jednego z pozostałych wnioskodawców (M. Kotulski, Kilka uwag o sposobach zakończenia postępowania administracyjnego, cz. III, Casus nr 48/2008, wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 grudnia 2009 r., II SA/Kr 836/09). W przypadku, gdy wnioskodawca cofa żądanie konkretyzacji jego praw i obowiązków w formie decyzji administracyjnej w zakresie np.zagospodarowania lub prowadzenia określonej działalności na nieruchomości, to postępowanie administracyjne zmierzające do załatwienia sprawy w drodze decyzji staje się bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone. Niedopuszczalne jest, aby organ - na skutek sprzeciwu innych stron postępowania (niebędących wnioskodawcą) wobec jego umorzenia - prowadził nadal abstrakcyjne postępowanie i dokonywał konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej uprawnień i obowiązków (związanych np. z realizacją jakiejś inwestycji) podmiotu, który cofnął żądanie i już takim rozstrzygnięciem zainteresowany nie jest. Dlatego w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że cofnięcie wniosku przez jedynego wnioskodawcę powinno skutkować jego umorzeniem jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2010 r., I OSK 254/10, niepubl., wyrok NSA z dnia 24 listopada 2006 r., II OSK 1436/05, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2010 r., IV SA/Wa 160/10, wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 września 2008 r., II SA/Ke 187/08. Podobnie w wyroku z dnia 29 marca 2012r. sygn.akt II OSK 76/11 Naczelny Sąd Administracyjny sformułował następujący pogląd, skoro inwestor jest dysponentem swojego żądania (wniosku) do czasu rozstrzygnięcia sprawy decyzją merytoryczną, załatwiającą jego wniosek co do istoty (np. udzielającą pozwolenia na budowę, czy wydanie decyzji środowiskowej albo odmawiającą uwzględnienia wniosku), może ten wniosek cofnąć i to w całości lub też w części, która daje się jednoznacznie wyodrębnić. Ma wówczas zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a., a więc organ załatwiający sprawę powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego w zależności od treści stanowiska inwestora (jego oświadczenia) - w całości lub też w określonej części. Stąd też w rozpoznawanej sprawie umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art.105 § 1 k.p.a. było prawidłowe. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej powody cofnięcia dotychczasowego wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach są znane i wynikają z konieczności opracowania zmian do raportu z uwagi na zmianę rozwiązań konstrukcyjnych w przedmiotowej inwestycji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.