I OSK 141/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 293/12 w sprawie ze skargi J.M. na bezczynność Prokuratora Okręgowego w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 293/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi J. M. na bezczynność Prokuratora Okręgowego w Warszawie w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w punkcie 1 zobowiązał Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Warszawie do rozpatrzenia wniosku J. M. z dnia 27 marca 2012 r., w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku Sądu wraz z aktami administracyjnymi, w punkcie 2 nie stwierdził, aby bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 3 zasądził od Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Warszawie na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Dnia 3 kwietnia 2012 r. do Prokuratury Okręgowej w Warszawie wpłynął wniosek J. M. z dnia 27 marca 2012 r., złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w związku z umorzeniem przez Prokuratora Rejonowego Warszawa-Śródmieście postępowania karnego wszczętego z wniosku J. M., sygn. akt [...]. Wnioskodawca domagał się poinformowania go o czynnościach procesowych i pozaprocesowych, które miały miejsce w związku z postępowaniem prowadzonym w jego sprawie, o których mowa w uzasadnieniu postanowienia o umorzeniu postępowania. Zarzucił wpisanie do postanowienia informacji o czynnościach, których nie było oraz zadał pytanie, czy rodzi to odpowiedzialność prawną. Nadto spytał, czy Prokuratura Okręgowa w Warszawie zamierza podjąć kroki w celu pociągnięcia do odpowiedzialności wymienionego z imienia i nazwiska prokuratora Prokuratury Rejonowej Warszawa-Śródmieście. Prokurator Okręgowy w Warszawie w dniu 5 kwietnia 2012 r. przekazał pismo J. M. do rozpoznania Prokuratorowi Rejonowemu Warszawa Śródmieście. Pismem z dnia 19 kwietnia 2012 r. J. M. zwrócił się do Prokuratora Okręgowego w Warszawie o udzielenie mu informacji: - o podstawie prawnej przekazania wniosku, - czy ma traktować pismo o przekazaniu jako odmowę udzielenia dostępu do informacji publicznej, - dlaczego nie został zastosowany właściwy tryb, - czy prawidłowe jest rozpatrywanie skargi przez jednostkę, której dotyczy postępowanie. W odpowiedzi Prokurator Okręgowy w Warszawie, w dniu 26 kwietnia 2012 r., poinformował J. M., że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został przekazany według właściwości, stosownie do art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tej jednostce organizacyjnej prokuratury, która pozostaje w posiadaniu wnioskowanych informacji. Prokurator stwierdził, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi skargi. Stosownie do § 395 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 marca 2010 r. - regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury, skargę na zachowanie prokuratora rozpatruje jego bezpośredni przełożony. W dniu 27 kwietnia 2012 r. skierował do J. M. pismo także Zastępca Prokuratora Rejonowego Warszawy-Śródmieścia. Stwierdził, że otrzymał pismo o udzielenie informacji publicznej, ale faktycznie pismo to stanowi skargę na czynności prokuratura Prokuratury Rejonowej Warszawa-Śródmieście. Podlega więc rozpoznaniu przez prokuratora bezpośrednio przełożonego, czyli przez Prokuratora Rejonowego Warszawy-Śródmieścia lub jednego z zastępców. Po zapoznaniu się z treścią skargi zastępca Prokuratora Rejonowego stwierdził, że dotyczy ona zasadności postanowienia z dnia 28 lutego 2012 r. o umorzeniu postępowania karnego prowadzonego na podstawie zawiadomienia skarżącego. Dodał, że skarżący złożył zażalenie i weryfikacji postanowienia dokona Sąd Rejonowy. zauważył, że skarżący miał wgląd w akta sprawy, a więc zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania karnego należy uznać, że obowiązek udzielenia informacji został wobec niego zrealizowany. W dniu 14 maja 2012 r. J. M., powołując się na art. 52 § 3 P.p.s.a., wystosował do Prokuratora Okręgowego w Warszawie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które powstało poprzez odmowę rozpoznania jego wniosku o dostęp do informacji publicznej z dnia 22 marca 2012 r. Pismem z dnia 22 maja 2012 r. Prokurator Okręgowy w Warszawie poinformował J. M., że podtrzymuje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 26 kwietnia 2012 r. Po zapoznaniu się z informacją Prokuratora Rejonowego Warszawy-Śródmieścia stwierdził, że formułowane przez skarżącego w kolejnych pismach wnioski dotyczą postępowania przygotowawczego 4 Ds 2679/11/MN, zakończonego nieprawomocną decyzja merytoryczną, która na skutek wniesionego środka odwoławczego poddana zostanie kontroli instancyjnej Sądu. Prokurator Okręgowy stwierdził, że posiadając status strony, skarżący może realizować swoje prawa dostępu do akt sprawy na podstawie uregulowania zawartego w przepisach Kodeksu postępowania karnego. J. M. złożył skargę na bezczynność Prokuratora Okręgowego w Warszawie. Wniósł o: 1) zobowiązanie Prokuratora Okręgowego w Warszawie do udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem z dnia 27 marca 2012 r., 2) nakazanie stosowania przez Prokuratora Okręgowego w Warszawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, 3) stwierdzenie, że działania podjęte przez Prokuratora Okręgowego w Warszawie, przy rozpatrywaniu wniosku z dnia 27 marca 2012 r. miały miejsce bez podstawy prawnej, 4) stwierdzenie, że działania podjęte przez Prokuratora Okręgowego w Warszawie, przy rozpatrywaniu wniosku z dnia 27 marca 2012 r. były dokonane z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący zarzucił obrazę przepisów art. 4 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 10 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, działanie bez podstawy prawnej, rażące naruszenie prawa, naruszenie art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 K.p.a., a także brak wydania postanowienia, o ile były przesłanki do działania w trybie art. 65 § 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Prokurator Okręgowy w Warszawie wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że zawarte w piśmie z dnia 27 marca 2012 r. pytania nie wskazują, aby żądane w odpowiedzi informacje miały walor informacji publicznych. Były polemiką z ustaleniami dokonanymi w trakcie postępowania karnego. W zakresie zaś podjęcia kroków w celu pociągnięcia do odpowiedzialności prokuratora, było to pytanie o zdarzenia przyszłe, które także nie stanowią informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że istota sprawy sprowadzała się do oceny tego, czy dokonanie przez organ czynności, polegającej na przekazaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej innemu organowi, sprawiło że organ uwolnił się od możliwości skutecznego zarzucenia mu bezczynności. Według Sądu, podstawą prawną są przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Zgodnie z powołanym aktem prawnym, podmiotem zobowiązanym do rozpatrzenia wniosku strony o udostępnienie informacji publicznej jest ten organ, do którego strona skierowała wniosek. Określenie podmiotu, od którego chce uzyskać żądane informacje, należy bowiem do uprawnień wnioskodawcy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, reagując na wniosek organ mógł więc podjąć jedno z poniższych działań: 1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1), 2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2), 3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 ustawy), 4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy), 5. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego, 6. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż nie posiada żądanej informacji. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega, według Sądu, na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialnotechnicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Sąd podkreślił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zna trybu rozpatrzenia wniosku poprzez jego przekazanie innemu podmiotowi. Za okoliczność niesporną Sąd uznał, iż wniosek z dnia 27 marca 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej strona skierowała do Prokuratury Okręgowej w Warszawie. Powyższy organ przekazał wniosek do rozpoznania Prokuratorowi Rejonowemu Warszawa-Śródmieście. Według Sądu, powyższe świadczy o tym, że organ, oznaczony we wniosku strony jako adresat żądania, nie rozpatrzył otrzymanego wniosku. Tym samym, zasadne jest twierdzenie, że organ popadł w bezczynność w zakresie objętym wnioskiem strony z 27 marca 2012 r. Sąd nie dopatrzył się zaś po stronie organu rażącego naruszenia prawa. Bezczynność organu można bowiem tłumaczyć małym doświadczeniem w stosowaniu regulacji zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Nadto podkreślić należy, że organ dążył jednak do tego, aby wnioskodawca został zaspokojony w swoim żądaniu. Skargę kasacyjną złożył J. M. reprezentowany przez radcę prawnego Danutę Karepin-Stojko. Zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 293/12, w części dotyczącej pkt 2, tj. w zakresie niestwierdzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, aby czynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa – opierając skargę kasacyjną na podstawie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 13 ust. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, z późn. zm.). Przyjęcie przez Sąd, że organ dążył jednak do tego, aby wnioskodawca został zaspokojony w swoim żądaniu – przez co zdaniem sądu nie doszło – po stronie organu do rażącego naruszenia prawa albowiem bezczynność organu można bowiem tłumaczyć małym doświadczeniem w stosowaniu regulacji zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej (strona 3 akapit 4 wyroku) narusza, zdaniem skarżącego, rozumienie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, przez co spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 174 pkt 1 w związku z art. 149 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – P.p.s.a., które uzasadniają wydanie wyroku, iż bezczynność Prokuratora Okręgowego w Warszawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazując na powyższe wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt 2 i uwzględnienie skargi kasacyjnej oraz orzeczenie, że bezczynność Prokuratora Okręgowego w Warszawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa zaś z ostrożności procesowej, w razie nieuwzględnienia wniosku zawartego w pkt 1 wniósł o: 2) przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz ze wskazaniem, że do rażącego naruszenia prawa dochodzi w sytuacji gdy w niewątpliwym stanie prawnym organ nie wykonuje nałożonych na niego obowiązków prawnych; 3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych . Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Prokurator Okręgowy w Warszawie. Wniósł o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia 28 lutego 2013 r. J. M. podtrzymał w całości wnioski zawarte w tej skardze i wniósł o jej uwzględnienie przy jednoczesnym odrzuceniu wniosków zawartych w w/w piśmie Prokuratora Okręgowego w Warszawie. Jednocześnie uzupełnił żądanie określone w pkt 1 skargi kasacyjnej poprzez dodanie wniosku o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Bezpodstawny jest zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Błędna wykładnia prawa materialnego może przejawiać się w nieprawidłowym odczytaniu treści prawa. Nieprawidłowe odczytanie treści prawa może polegać na mylnym zrozumieniu treści lub znaczenia przepisu prawnego lub na niezrozumieniu intencji ustawodawcy. (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.p/). W uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 24/06, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.p/). Wnoszący skargę kasacyjną nie przeprowadził wywodu na temat treści obu powołanych przepisów, tj. art. 13 ust. 1 oraz art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie wskazał dlaczego dokonana w zaskarżonym wykładnia tych norm jest błędna. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że przepisy art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej zostały przytoczone przez Sąd pierwszej instancji. Przekroczenie terminów określonych w tych przepisach było jedną z przesłanek bezczynności zaskarżonego organu, a więc nie można, niezależnie od wadliwości zgłoszonej podstawy kasacji, przyjąć, by Sąd pierwszej instancji błędnie odczytał treść omawianych przepisów. W skardze kasacyjnej nie wyartykułowano precyzyjnie zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia w wyroku Sądu pierwszej instancji rażącego naruszenia prawa. Zagadnienie to można jednak rozważyć merytorycznie z uwagi na stwierdzenie w podstawie kasacji, że naruszenie rozumienia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej skutkowało spełnieniem przesłanek wynikających z art. 149 § 1 P.p.s.a., które uzasadniały wydanie wyroku, iż bezczynność Prokuratora Okręgowego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.p/). Z taką oczywistością nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Naruszenie przepisów o terminowym załatwieniu wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej nie było rezultatem nieuzasadnionego zignorowania wniosku. Prokurator Okręgowy podjął czynności zmierzające do załatwienia sprawy, z tym, że zastosował tryb oceniony następnie przez Sąd pierwszej instancji jako błędny. Naruszenie prawa było więc rezultatem błędnego rozumienia trybu udzielania informacji na wniosek. Nie można przyjąć oczywistości naruszenia prawa w sytuacji, gdy w orzecznictwie i w doktrynie dopuszcza się stanowisko, według którego wniosek strony określonego postępowania o udzielenie informacji dotyczącej tego postępowania powinien powinien być załatwiony w trybie przepisów regulujących to postępowanie, przy czym dotyczy to także postępowania karnego (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt I OSK 194/08, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.p/); wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 440/10, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.p/)). Nadto, jest także artykułowane stanowisko, że na tle art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane są podmioty będące w posiadaniu informacji, a wyczerpanie obowiązku ze strony podmiotu nieposiadającego informacji sprowadza się do pisemnego poinformowania wnioskodawcy o tym, że adresat wniosku nie jest w posiadaniu informacji (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1557/09, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.p/). Podobnie oceniana jest sytuacja, gdy podmiot nieposiadający informacji przekaże wniosek do podmiotu właściwego, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Na tle art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. ukształtował się pogląd, według którego, naruszenie prawa wywołane błędną wykładnią prawa nie stanowi rażącego naruszenia prawa (patrz: Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2011, s. 629). Nie ma podstaw, by poglądu tego nie odnosić do pojęcia rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 149 § 1 P.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. ----------------------- 4