I OSK 185/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 października 2012 r. o sygn. akt II SA/Go 590/12 w sprawie ze skargi H.B.. na decyzję Wojewody L. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2012 r. sprawy ze skargi H.B. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odstąpienia od uchylenia decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu G. z dnia [...] września 2011 r. nr [...]. Wskazany wyrok oparty został na następujących okolicznościach faktycznych i motywach prawnych: Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Wojewoda Lubuski, realizując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie WIkp. z dnia 2 lutego 2012 r. o sygn. akt II SA/Go 962/11, po rozpatrzeniu odwołania H.B., utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu G. z dnia [...] września 2011 r. nr [...], w której orzekł o: 1) wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. znak [...], w sprawie uznania H.B. z dniem [...] lutego 2004 r. za osobę bezrobotną i przyznania prawa zasiłku od dnia [...] lutego 2004 r. z naruszeniem prawa; 2) wydaniu decyzji z dnia [...] marca 2005 r. znak [...] w sprawie utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem [...] lutego 2005 r. z powodu upływu maksymalnego okresu jego przysługiwania z naruszeniem prawa; 3) wydaniu decyzji z dnia [...] marca 2005 r. znak [...] w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] marca 2005 r. z powodu podjęcia zatrudnienia z naruszeniem prawa. Jednocześnie Starosta odstąpił od uchylenia ww. decyzji z uwagi na wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a. (od dnia doręczenia decyzji minęło 5 lat). W uzasadnieniu organ wskazał, że H.B. zgłosiła się celem rejestracji do Powiatowego Urzędu Pracy w G. w dniu [...] lutego 2004 r. jako osoba bezrobotna z prawem do zasiłku od [...] lutego 2004 r. Decyzją z dnia [...] marca 2005 r., Nr [...] H.B. pozbawiona została prawa do zasiłku, natomiast decyzją z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] strona utraciła status osoby bezrobotnej z dniem [...] marca 2005 r. W związku z pismem Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2011 r. oraz pismem Wójta Gminy L. z dnia [...] marca 2011 r., Starosta Powiatu G. postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. wznowił postępowanie w stosunku do decyzji wydanych w dniu [...] lutego 2004 r., nr [...], w dniu [...] marca 2005 r. nr [...] oraz w dniu [...] marca 2005. r. nr [...]. Wznowienie postępowania organ uzasadnił, tym że wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne nieznane organowi w dniu wydania decyzji, tj. ustalono, że H.B. od [...] lutego 1998 r. była współwłaścicielką gospodarstwa rolnego o powierzchni powyżej 2 ha przeliczeniowych i w dniu rejestracji nie spełniała wymogu ustawy, by być osobą bezrobotną. Dalej organ stwierdził, że decyzja o przyznaniu statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych winna być uchylona, ponieważ wyszły na jaw nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Organ przywołał treść art. 146 § 1 k.p.a., w myśl którego uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8, nie może nastąpić, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło pięć lat. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], działający z upoważnienia Starosty Powiatu G. Zastępca Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w G., na podstawie art. 145 i art. 151 § 2 k.p.a., odmówił uchylenia wskazanych we wstępie decyzji. Od powyższej decyzji H.B. wniosła odwołanie. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Wojewoda Lubuski uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji oraz poprzedzające je postanowienie – i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Starosta Powiatu G. wznowił postępowanie zakończone przedmiotowymi decyzjami i w dniu [...] września 2011 r. nr: [...], orzekł o wydaniu decyzji Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy w G. z dnia [...] lutego 2004 r., znak [...]; decyzji Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w G. z dnia [...] marca 2005 r., znak [...]; decyzji Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w G. z dnia [...] marca 2005 r., znak [...] – z naruszeniem prawa i odstąpił od uchylenia powyższych decyzji z uwagi na wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a. (od dnia doręczenia decyzji minęło 5 lat). Od powyższej decyzji H.B. wniosła odwołanie, w którym wskazała, że odwołuje się od decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] i decyzji z dnia [...] maja 2011 r. nr [...]. W uzasadnieniu strona wskazała, iż faktycznie razem z mężem jest współwłaścicielką ziemi o powierzchni 5 ha i 30 arów, w tym 3 ha i 86 arów przeliczeniowych. Tym samym każde ze współmałżonków, zdaniem strony, jest właścicielem połowy tego areału, który nie przekracza 2 ha przeliczeniowych, dlatego został spełniony warunek uzyskania przez odwołującą statusu osoby bezrobotnej. Ponadto strona podniosła, iż grunty orne w dniu [...] marca 2000 r. zostały wydzierżawione na okres 5 lat, wobec czego wg KRUS strona nie mogła zarejestrować się jako rolnik, ponieważ nie miała ziemi w użytkowaniu. Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., Wojewoda Lubuski stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez H.B. od decyzji Starosty Powiatu G. z dnia [...] czerwca 2011 r. znak [...]. Na powyższe postanowienie H.B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G., który prawomocnym wyrokiem z dnia 2 lutego 2012 r. (sygn. akt II SA/Go 962/11) uchylił ww. orzeczenie Wojewody Lubuskiego, zarzucając, że zostało wydane bez zbadania całokształtu okoliczności danej sprawy, z pominięciem zasad postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd zarzucił organowi II instancji, że nie wezwał strony do jednoznacznego wskazania, od której decyzji wniosła odwołanie, czy od decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., czy od decyzji z dnia [...] września 2011 r. Ta czynność procesowa organu II instancji, w ocenie Sądu, z pewnością usunęłaby stan niepewności, co do rzeczywistej intencji odwołującej się strony. Wobec powyższego organ II instancji wykonując wyrok Sądu uznał, iż odwołanie z dnia [...] września 2011 r. wniesione przez H.B. jest faktycznie odwołaniem od decyzji organu z dnia [...] września 2011 r., znak: [...], a nie odwołaniem od decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., jak wcześniej przyjął. Wskazaną na wstępie decyzją, Wojewoda Lubuski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2011 r. nr [...]. Organ odwoławczy analizując dokumenty sprawy stwierdził, iż organ I instancji zasadnie uznał, iż zaszła przesłanka do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w efekcie czego doszło do wydania decyzji na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., w której stwierdzono, że decyzje z dnia [...] lutego 2004 r., z dnia [...] marca 2005 r. oraz z dnia [...] marca 2005 r. wydane zostały z naruszeniem prawa. Jednocześnie organ prawidłowo odstąpił od uchylenia wskazanych decyzji z uwagi na wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a. (od dnia doręczenia decyzji minęło pięć lat). Wojewoda Lubuski nie zgodził się z twierdzeniem skarżącej podnoszonym w odwołaniu, że pomimo, iż według aktu notarialnego z dnia [...] lutego 1998 r. razem z mężem byli posiadaczami ziemi o powierzchni 5 ha 30 arów fizycznych, a 3 ha 86 arów przeliczeniowych, to każde z nich posiada połowę areału, a więc nie przekracza 2 ha przeliczeniowych. Organ w tym zakresie powołał się na wyroki sądów, które zapadły w podobnych sprawach, jak i również na stanowisko Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 marca 2012 r., że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "d" ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu oraz obowiązującego od dnia 1 czerwca 2004 r. art. 2 ust. ust. 1 pkt 2 lit. "d" ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, statusu bezrobotnego – pomimo spełnienia innych wymaganych prawem warunków – nie może uzyskać osoba, która jest właścicielem lub posiadaczem (samoistnym albo zależnym) nieruchomości rolnej przekraczającej 2 ha przeliczeniowe. W ocenie organu, H.B. nie spełniła warunków do nabycia statusu osoby bezrobotnej. Zdaniem organu odwoławczego powyższy przepis, chociaż nie posługuje się pojęciem "współwłaściciela", odnosi się również do sytuacji, gdy własność nieruchomości przysługuje kilku osobom. Organ powołując się na ostatnie orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił, że w przypadku współwłasności w częściach ułamkowych wskazane kryterium obszarowe dotyczące właściciela, należy odnieść do współwłasności nieruchomości rolnej. Status bezrobotnego może zatem uzyskać ten współwłaściciel nieruchomości rolnej, którego udział we współwłasności nieruchomości rolnej nie przekracza 2 ha przeliczeniowych. Nie dotyczy to jednak, zdaniem organu, współwłasności łącznej, gdyż w przeciwieństwie do współwłasności w częściach idealnych, współwłasność łączna nie jest samoistnym stosunkiem prawnym. Opiera się zawsze na szczególnym stosunku prawnym o charakterze osobistym, w tym – tak jak w rozpoznawanej sprawie – związku małżeńskim. W czasie trwania małżeńskiej wspólności ustawowej H.B. wspólnie z mężem może korzystać oraz rozporządzać nieruchomością stanowiącą ich współwłasność. Strona nie ma oznaczonych w tej współwłasności udziałów, które mogłaby wyznaczać i ograniczać zakres jej uprawnień do nieruchomości. Może korzystać z pożytków z całej nieruchomości o powierzchni 3,8715 ha przeliczeniowych, tj. wielkości prawie dwukrotnie przewyższającej ustalony limit ustawowy. H.B. w skardze na ww. decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] maja 2012 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. o jej uchylenie wskazując, że organy obu instancji nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co naruszyło jej interes prawny. W uzasadnieniu skargi H.B. zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7-9, art. 12, art. 36, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz prawa materialnego – art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "d" ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem i wydana jedynie w oparciu o stanowisko Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 marca 2012 r., które jest niejednoznaczne. Skarżąca podniosła, że nie była należycie informowana o etapach prowadzonego postępowania. Na potwierdzenie powyższego strona wskazała, że w piśmie Wojewody Lubuskiego z dnia [...] maja 2012 r. poinformowana została, iż prawomocny wyrok został doręczony do organu odwoławczego w dniu 13 kwietnia 2012 r., natomiast w decyzji z dnia [...] maja 2012 r. jako datę doręczenia prawomocnego wyroku wskazano dzień 10 kwietnia 2012 r. H.B. zarzuciła również, że Wojewoda w swoim piśmie z dnia [...] marca 2012 r., kierowanym do Ministra, wniósł o zajęcie stanowiska wobec art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "d" ustawy o promocji zatrudniania (...), natomiast decyzje wydane w jej sprawie w latach 2001-2005 wydane zostały na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubuski wniósł o jej oddalenie. W jej uzasadnieniu organ podkreślił, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego. Uznał on, iż brak było podstaw do wyjaśniania treści żądań podnoszonych w odwołaniu, gdyż skarżąca wskazała przedmiot zaskarżenia oraz argumenty i żądania, które uważała za zasadne. Również na każdym etapie postępowania odwoławczego strona była informowana o podejmowanych czynnościach, Organ wskazał, iż decyzja o rejestracji skarżącej jako osoby bezrobotnej faktycznie wydana została na podstawie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "d" ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, to zmiana ustawy i przepisów, która nastąpiła z dniem 1 czerwca 2004 r. nie wpłynęła na zapis stanowiący, że statusu bezrobotnego – pomimo spełnienia innych wymaganych prawem warunków – nie może uzyskać osoba, która jest właścicielem lub posiadaczem (samoistnym albo zależnym) nieruchomości rolnej przekraczającej 2 ha przeliczeniowe. Niezmieniony zapis powyższego artykułu został zawarty w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "d" ustawy o promocji zatrudnienia i w dalszym ciągu obowiązuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, wydając podany na wstępie wyrok, wskazał, że kontrolowana przez niego decyzja zapadła w postępowaniu wznowieniowym, które ma charakter postępowania nadzwyczajnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że organ prawidłowo – postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2011 r. – wznowił, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5, art. 149 i art. 150 k.p.a., postępowanie administracyjne w sprawie H.B., zakończone wcześniej wskazanymi decyzjami ostatecznymi wydanymi z upoważnienia Starosty. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "d" ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, choć nie rozstrzyga tego wprost, odnosi się nie tylko do właściciela, ale także współwłaściciela nieruchomości rolnej. Nie oznacza to jednak, że wszystkie elementy definicji bezrobotnego należy oceniać według identycznych reguł zarówno w przypadku właściciela, jak i współwłaściciela nieruchomości. W ocenie organów orzekających, w stosunku do H.B. zaistniała negatywna przesłanka do uznania jej za osobę bezrobotną, ponieważ była i jest nadal wraz z mężem Z.B. współwłaścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni użytków rolnych 3,86 ha przeliczeniowych. WSA podkreślił, że sam fakt własności (posiadania) nieruchomości rolnej nie pozbawia osoby rejestrującej się w urzędzie pracy możliwości uzyskania statusu bezrobotnego. Uprawnienia takie wyklucza dopiero własność lub posiadanie nieruchomości o powierzchni powyżej 2 ha przeliczeniowych. Zdaniem sądu pierwszej instancji, omawiany przepis odnosić należy nie tylko do właściciela, ale również do współwłaściciela nieruchomości rolnej, współwłasność nie jest bowiem instytucją samoistną i jest ze swej istoty prawem własności. Jednak w takiej sytuacji interpretacja tego przepisu musi uwzględniać charakter instytucji współwłasności i wynikający z niej zakres uprawnień, przysługujących współwłaścicielowi do wspólnej rzeczy. Należy mieć tu bowiem na uwadze założenia, które legły u podstaw wprowadzenia w stosunku do bezrobotnego omawianej przesłanki. Jak wskazał sąd pierwszoinstancyjny, jednym z celów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest zapewnienie obywatelom, pozostającym bez źródła utrzymania, minimalnych norm zabezpieczenia społecznego i możliwości korzystania przez nich z podstawowych praw socjalnych. Niewątpliwie zatem, jego zdaniem, powiązanie statusu bezrobotnego z obszarem nieruchomości rolnej łączy się z przekonaniem, że przyjęta przez ustawodawcę wielkość użytków rolnych daje możliwość uzyskania z produkcji rolnej środków utrzymania niezbędnych do zaspokojenia potrzeb bytowych przeciętnej rodziny. Nie ulegało wątpliwości WSA, że takie socjalne zabezpieczenie w przypadku współwłaścicieli zależy nie od powierzchni całej nieruchomości rolnej, lecz od zakresu uprawnień, przysługujących współwłaścicielowi do wspólnej rzeczy. Sądowi pierwszej instancji znane było stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące oceny skutków dla ustalenia statusu osoby bezrobotnej pozostającej w związku małżeńskim, której składnikiem majątku jest gospodarstwo rolne (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r. o sygn. akt I OSK 1243/07, Lex Polonica nr 2096674), jednak sąd pierwszej instancji w składzie rozpoznającym sprawę nie podzielił zawartej tam argumentacji. Jako trafne i przekonywujące WSA uznał natomiast stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2006 r. o sygn. akt I OSK 692/06, Lex Polonica nr 1028228, w którym rozstrzygnięto, że w sprawach dotyczących statusu bezrobotnego współwłaściciel może podlegać tym samym ograniczeniom jak właściciel tylko wtedy, gdy wielkość jego udziału odpowiadać będzie powierzchni nieruchomości, jaką ustawodawca przypisał właścicielowi. Jak wyjaśniał w nim NSA, przewidziane w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "d" ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy kryterium obszarowe dotyczące właściciela należy odnieść do wielkości udziału współwłaściciela nieruchomości rolnej. Statusu bezrobotnego nie może uzyskać zatem ten współwłaściciel, którego udział we współwłasności nieruchomości rolnej odpowiadać będzie części nieruchomości o powierzchni co najmniej 2 ha przeliczeniowe. W cytowanym przez WSA wyroku, NSA podkreślił, że przypisanie współwłaścicielowi całej powierzchni nieruchomości rolnej, stawiałoby współwłaściciela w znacznie gorszej sytuacji niż właściciela. Na takie rozwiązanie zaś nie ma żadnych racjonalnych i prawnych podstaw. WSA podzielił także pogląd, że przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "d" ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy odnosić należy nie tylko do właściciela, ale również do współwłaściciela nieruchomości rolnej, współwłasność nie jest bowiem instytucją samoistną i jest ze swej istoty prawem własności. W takiej sytuacji interpretacja tego przepisu musi uwzględniać charakter instytucji współwłasności i wynikający z niej zakres uprawnień, przysługujących współwłaścicielowi do wspólnej rzeczy. Należy mieć tu bowiem na uwadze, zdaniem sądu pierwszej instancji, założenia które legły u podstaw wprowadzenia w stosunku do bezrobotnego omawianej przesłanki. Jak wskazał WSA, jednym z celów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest zapewnienie obywatelom, pozostającym bez źródła utrzymania, minimalnych norm zabezpieczenia społecznego i możliwości korzystania przez nich z podstawowych praw socjalnych. Niewątpliwie, zdaniem sądu pierwszej instancji, powiązanie statusu bezrobotnego z obszarem nieruchomości rolnej łączy się z przekonaniem, że przyjęta przez ustawodawcę wielkość użytków rolnych daje możliwość uzyskania z produkcji rolnej środków utrzymania niezbędnych do zaspokojenia potrzeb bytowych przeciętnej rodziny. Nie ulegało także jego wątpliwości, że takie socjalne zabezpieczenie w przypadku współwłaścicieli zależy nie od powierzchni całej nieruchomości rolnej, lecz od zakresu uprawnień, przysługujących współwłaścicielowi do wspólnej rzeczy. WSA wskazał, że o ile współwłasność w częściach ułamkowych jest instytucją samoistną, niezwiązaną bezpośrednio z innym stosunkiem prawnym, o tyle współwłasność łączna ma charakter służebny i istnieje po to, aby stosunek podstawowy mógł prawidłowo funkcjonować. Współwłasność łączna, wynikająca ze wspólności majątkowej, między małżonkami ma zapewnić podstawy ekonomiczne do prawidłowego funkcjonowania małżeństwa. Służy więc ona wzmocnieniu stosunku osobistego między małżonkami. Charakteryzuje się ona tym, że jest to współwłasność bezudziałowa, w czasie trwania wspólności żaden z małżonków nie może rozporządzać swoimi prawami do majątku wspólnego i nie może wyzbyć się ich na rzecz osób trzecich, żaden z małżonków nie może rozporządzać ani zobowiązywać się do rozporządzania udziałem, który w razie ustania wspólności przypadnie mu w majątku wspólnym lub w poszczególnych przedmiotach należących do tego majątku, a w czasie trwania wspólności nie może żądać podziału majątku wspólnego – art. 35 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t. j.: Dz. U, z 2012 r. poz. 788, dalej jako "k.r.o."). W związku z tym, jak zauważył WSA, każdy z małżonków ma prawo do całego majątku, jednak zaznaczyć należy, że prawo to musi być godzone z analogicznym uprawnieniem drugiego małżonka. Zgodnie z art. 43 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zasadą jest, że oboje małżonkowie mają równe udziały w majątku wspólnym – co do zasady – tak długo jak trwa wspólność małżeńska. Zasada ta znajduje zastosowanie niezależnie od przyczyn ustania wspólności, co dotyczy zarówno ustania wspólności ustawowej, jak i umownej, chyba że w tym ostatnim przypadku małżonkowie zawierając umowę majątkową małżeńską postanowili inaczej, ustanawiając udziały nierówne (art. 50¹ k.r.o.). Wyjątek od zasady równości udziałów małżonkowie mogą zatem ustanowić w treści intercyzy. Drugim wyjątkiem od tej zasady jest sądowe ustalenie nierównych udziałów w majątku wspólnym, które może nastąpić na żądanie uprawnionego, i tylko wówczas, gdy zaktualizują się przesłanki wymienione w art. 43 § 2 k.r.o., czyli ważne powody uzasadniające takie ustalenie oraz nierówny stopień przyczyniania się małżonków do powstania majątku wspólnego. Z powyższego wynikać ma, zdaniem WSA, że faktycznym miernikiem uprawnień każdego z małżonków jest udział, który będzie mu przysługiwał w przypadku ustania wspólności. Brak możliwości wyodrębnienia udziałów przed ustaniem wspólności ustawowej nie może uzasadniać odmiennego traktowania tego rodzaju współwłasności. Współwłaścicielowi bowiem, niezależnie od rodzaju współwłasności nie przysługuje niepodzielnie prawo do rzeczy, lecz jest ono ograniczone prawem innych osób. Dlatego też, w ocenie sądu pierwszej instancji, o ile faktyczny udział współwłaściciela we współwłasności nie przekroczy 2 ha przeliczeniowe i nie jest on dodatkowo posiadaczem użytków rolnych z innego tytułu, to brak jest uzasadnionych podstaw do odmowy przyznania statusu bezrobotnego z omawianej przesłanki. Jak wskazał WSA, ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów, tj. decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. ustalającej wysokość podatku rolnego wynika, że H.B. i jej mąż Z.B. są podatnikami tego podatku z gruntów stanowiących gospodarstwo rolne o powierzchni 5,30 ha fizycznych (3,86 ha przeliczeniowych) – k. 89 akt sprawy, natomiast z aktu notarialnego sporządzonego w dniu [...] lutego 1998 r. oraz z odpisu księgi wieczystej (k. 84 akt sprawy) nie wynika, aby H. i Z. B. pozostawali w rozdzielności majątkowej. W ocenie sądu pierwszej instancji, rozróżnienie współwłasności ułamkowej i współwłasności łącznej dla określenia statusu bezrobotnego (w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "d" ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy), nie może odbywać się z pokrzywdzeniem dla osób pozostających w związku małżeńskim nie posiadających rozdzielności majątkowej. Odmienna interpretacja tego przepisu mogłaby stanowić bodziec do fikcyjnego znoszenia przez osoby (małżonków), ubiegające się o przyznanie statusu osoby bezrobotnej, ustawowej małżeńskiej wspólności majątkowej. Z tego względu Sąd stwierdził, że organy orzekające w sprawie naruszyły art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "d" ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez jego błędną wykładnię. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wywiódł Wojewoda Lubuski. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) wskazanemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "d" ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz. U. z 1997 r., nr 69, poz. 128 ze zm.) przez jego błędną wykładnię oraz przyjęcie, że przewidziane w tym przepisie kryterium obszaru nieruchomości rolnej dotyczące właściciela należy odpowiednio odnosić do współwłaściciela tej nieruchomości także wtedy, gdy jest ona przedmiotem współwłasności łącznej (jaką jest wspólność majątkowa małżeńska), a w konsekwencji, że status bezrobotnego może uzyskać współwłaściciel, którego udział we współwłasności odpowiada części nieruchomości nieprzekraczającej 2 hektarów przeliczeniowych, podczas gdy – według prawidłowej w ocenie skarżącego kasacyjnie wykładni art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "d" ww. ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu – w przypadku współwłasności łącznej nie może być przyznany status bezrobotnego osobie posiadającej gospodarstwo rolne, jeżeli powierzchnia gospodarstwa przekracza 2 hektary przeliczeniowe. Z uwagi na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz Wojewody Lubuskiego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jak wskazał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, specyfika współwłasności łącznej, jaką jest między innymi wspólność majątkowa małżeńska, powoduje, że każdy z małżonków ma prawo do całego majątku, a jeśli zawiera się w nim własność lub posiadanie samoistne albo zależne nieruchomości rolnej, każdy z małżonków włada nią bezudziałowo. Z tego względu w czasie trwania wspólności H.B. wspólnie z mężem może swobodnie korzystać z nieruchomości rolnej będącej przedmiotem ich wspólności oraz rozporządzać nią. Żadne z małżonków nie ma oznaczonych w tej współwłasności udziałów, które mogłyby wyznaczać i ograniczać zakres ich uprawnień do nieruchomości. H.B. może, zdaniem skarżącego kasacyjnie, faktycznie czerpać korzyść z pożytków z całej nieruchomości o powierzchni 3,86 ha przeliczeniowych, tj. wielkości prawie dwukrotnie przewyższającej ustalony limit ustawowy. Skarżąca ma więc potencjalnie możliwości uzyskania w ten sposób środków utrzymania, co zgodne jest z założeniem ustawodawcy, które niewątpliwie stanowiło przyczynę wprowadzenia omawianego rozwiązania. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, już z samej treści art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "d" ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wynika, że ten sam dwuhektarowy areał może wyłączać przyznanie statusu osoby bezrobotnej nie tylko jego właścicielowi, ale także szeregowi innych osób (w tym małżonkowi niebędącemu współwłaścicielem) z uwagi na podleganie ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu z tytułu stałej pracy jako współmałżonek lub domownik w gospodarstwie rolnym. W jego ocenie nie sposób wskazać racji, dla których należało przyznać stronie skarżącej status osoby bezrobotnej, a należałoby takiego statusu odmówić zarówno właścicielowi gospodarstwa o powierzchni np. 3,86 ha przeliczeniowego jak i niebędącego jego współwłaścicielem małżonkowi, który podlega ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu z tytułu stałej pracy w tym gospodarstwie. Jak wskazał skarżący kasacyjnie, sąd pierwszej instancji pominął końcową część przepisu. Zgodnie z jego treścią bezrobotnym jest osoba, która oprócz szeregu innych warunków, nie podlega ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu z tytułu stałej pracy jako współmałżonek lub domownik w gospodarstwie rolnym o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe. Ponadto, odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący kasacyjny wywodził niezgodność z zaskarżonego wyroku z kształtującą się linią judykatyczną NSA. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sprawy sprowadza się na obecnym etapie do odpowiedzi na pytanie, czy przewidziane w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "d" ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (tekst jedn. Dz. U. z 1997 r., nr 69, poz. 128 ze zm.) oraz w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "d" ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.) kryterium obszaru nieruchomości rolnej dotyczące właściciela należy odpowiednio odnosić do współwłaściciela tej nieruchomości także wtedy, gdy jest ona przedmiotem współwłasności łącznej – jaką jest wspólność majątkowa małżeńska. Innymi słowy, konieczna jest odpowiedź na pytanie, jak należy liczyć – w świetle powyższych przepisów – powierzchnię użytków rolnych, w przypadku gdy osoba znajduje się we wspólności majątkowej małżeńskiej: czy obszar powierzchni użytków rolnych przypadających na obu małżonków, znajdujących się w ich współwłasności łącznej, należy odnosić w całości do każdego z nich, czy też tylko w tej części, jaka przypadła by w przypadku ustania współwłasności. Wojewódzki Sąd Administracyjny opowiedział się za drugim stanowiskiem. Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny w składzie tu orzekającym w całej rozciągłości podziela. Art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "d" ww. ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu stwierdza, że na jej gruncie przez bezrobotnego należy rozumieć osobę, o której mowa w art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującego w danym zawodzie lub służbie (z zastrzeżeniem lit. "g" tego przepisu), nieuczącą się w szkole w systemie dziennym, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania (stałego lub czasowego) powiatowym urzędzie pracy, jeżeli nie jest właścicielem lub posiadaczem (samoistnym lub zależnym) nieruchomości rolnej w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe, lub nie podlega ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu z tytułu stałej pracy jako współmałżonek lub domownik w gospodarstwie rolnym o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe. Z kolei art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "d" ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy statuuje w znacznej części podobnie, że przez bezrobotnego należy rozumieć osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. "a"-"g" lub lit. "i", "j", "l" tej ustawy lub cudzoziemca – członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej gdzie studiuje w formie studiów niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli nie jest właścicielem lub posiadaczem samoistnym lub zależnym nieruchomości rolnej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, z późn. zm.), o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe lub nie podlega ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z tytułu stałej pracy jako współmałżonek lub domownik w gospodarstwie rolnym o powierzchni użytków rolnych przekraczającej 2 ha przeliczeniowe. Punktem wyjścia do rozważań w niniejszej sprawie jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2006 r. o sygn. akt I OSK 692/06 (publ. "Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych" 2007, nr 4, poz. 104). Uznano w nim, że przewidziane w ww. art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "d" ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy kryterium obszarowe dotyczące właściciela należy odnieść także do wielkości udziału współwłaściciela nieruchomości rolnej. Przypisanie współwłaścicielowi całej powierzchni nieruchomości rolnej stawiałoby bowiem współwłaściciela w znacznie gorszej sytuacji niż sytuacja właściciela. Do tego zaś nie ma żadnych racjonalnych i prawnych podstaw. W sprawach dotyczących statusu bezrobotnego współwłaściciel nieruchomości rolnej może podlegać takim samym ograniczeniom jak właściciel tylko wtedy, gdy wielkość jego udziału odpowiadać będzie powierzchni nieruchomości, jaką ustawodawca przypisał właścicielowi. Powiązanie statusu bezrobotnego z obszarem nieruchomości rolnej łączy się z przekonaniem, że przyjęta przez ustawodawcę wielkość użytków rolnych daje możliwość uzyskania z produkcji rolnej środków niezbędnych do utrzymania przeciętnej rodziny. Nie ulega wątpliwości, że takie socjalne zabezpieczenie w wypadku współwłaścicieli zależy nie od powierzchni całej nieruchomości rolnej, lecz od wielkości udziału w takiej nieruchomości. Udział ten bowiem wyznacza zakres uprawnień, jakie przysługują współwłaścicielowi na podstawie prawa współwłasności. Wyżej wskazane ustalenia NSA zostały poczynione na tle współwłasności w częściach ułamkowych, jednakże mają one odpowiednie zastosowane na tle niniejszej sprawy, przy współwłasności ustawowej łącznej (małżeńskiej). Jak wskazuje art. 195 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm., dalej jako "k.c."), własność tej samej rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom. Taki stan określa się mianem współwłasności. Art. 196 § 1 k.c. określa, że współwłasność jest albo współwłasnością w częściach ułamkowych, albo współwłasnością łączną. § 2 tego przepisu wskazuje, że współwłasność łączną regulują przepisy dotyczące stosunków, z których ona wynika. Art. 207 k.c. stwierdza, że pożytki i inne przychody z rzeczy wspólnej przypadają współwłaścicielom w stosunku do wielkości udziałów; w takim samym stosunku współwłaściciele ponoszą wydatki i ciężary związane z rzeczą wspólną. Współwłasność łączną małżeńską regulują przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 788 ze zm., dalej jako "k.r.o."). Jak wskazuje art. 31 § 1 k.r.o., z chwilą zawarcia małżeństwa powstaje między małżonkami z mocy ustawy wspólność majątkowa (wspólność ustawowa) obejmująca przedmioty majątkowe nabyte w czasie jej trwania przez oboje małżonków lub przez jednego z nich (majątek wspólny). Stosownie do art. 34¹ k.r.o., każdy z małżonków jest uprawniony do współposiadania rzeczy wchodzących w skład majątku wspólnego oraz do korzystania z nich w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez drugiego małżonka. Istotny dla niniejszej sprawy jest przede wszystkim art. 43 § 1 k.r.o., który wprost statuuje, że oboje małżonkowie mają równe udziały w majątku wspólnym (podobną regulację dla wspólności majątkowej umownej wprowadza art. 50¹ k.r.o.). Przepis ten koresponduje z art. 197 k.c., który wprost ustanawia domniemanie, że udziały współwłaścicieli są równe. Tym samym, do chwili ustania współwłasności, przyjmować należy – co wiążę także organy administracji – że udziały współwłaścicieli danej rzeczy (np. nieruchomości rolnej) są równe. Biorąc zatem pod uwagę powyższe przepisy, z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "d" ww. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz z wcześniej obowiązującego art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "d" ww. ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu wynika, że przy obliczaniu powierzchni użytków rolnych znajdujących się w majątku wspólnym małżonków, o której mowa w tych przepisach, należy w związku z art. 43 § 1 k.r.o. uznać, iż na każdego z małżonków przypada równa część własności tych użytków. Na tym gruncie przyjąć zatem należy domniemanie, że powierzchnia użytków rolnych znajdujących się w majątku wspólnym małżonków (przy wspólności ustawowej) w połowie przypada jednemu z nich, a w drugiej połowie – drugiemu. Na gruncie niniejszej sprawy oznacza to, że organy powinny były przyjąć w postępowaniu założenie faktyczne, iż na H.B. w okresie od [...] lutego 1998 r. do [...] lutego 2006 r. przypadało 2,65 ha powierzchni fizycznej nieruchomości rolnej, a 1,93575 ha – powierzchni przeliczeniowej. Za przedstawioną wykładnią przemawiają nie tylko wskazane argumenty natury językowej, logicznej i systemowej, ale także cel regulacji art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "d" ww. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, a wcześniej z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. "d" ww. ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, oraz wartości konstytucyjne. Zauważyć bowiem należy, że ustanowienie w ww. przepisach przez ustawodawcę limitu 2 ha przeliczeniowe powierzchni użytków wynika z jego założenia, że jest to minimalna powierzchnia, jaka zapewnia utrzymanie (pracę) jednej osobie. Przy przyjęciu optyki, jaką posłużyły się w sprawie organy, przy powierzchni przekraczającej 2 ha przeliczeniowe – ani jeden, ani drugi z małżonków nie mogliby skutecznie starać się o uzyskanie statusu bezrobotnego, mimo że powierzchnia przypadająca w gospodarstwie małżeńskim na każdego z nich mogłaby by być (a w niniejszej sprawie – była) mniejsza, niż owe 2 ha. Żaden z małżonków nie miałby zatem możliwości – w świetle założeń ustawodawcy – w takiej sytuacji utrzymać się z uprawy tych wspólnych użytków rolnych, chyba że całkowicie lub w znacznym stopniu kosztem swego współmałżonka. Taka interpretacja, godząca w ratio legis ustawodawcy, nie mogła się ostać. Co więcej, w sposób nieuzasadniony uprzywilejowując współwłasność w częściach ułamkowych, naruszałaby też art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Spostrzec wypada, że w każdym przypadku współwłasności wykonywanie prawa przez jednego ze współwłaścicieli prowadzi do ograniczenia możliwości wykonywania swego prawa w tym zakresie przez pozostałych współwłaścicieli. Dlatego prawo to jest ograniczone prawem innych osób. Współwłasność nie oznacza zatem, jak implicite przyjęły w sprawie organy administracji, że obydwoje małżonków mogą korzystać z nieruchomości w pełni i niezależnie od siebie, tak że np. czerpanie pożytków przez jednego z nich nie uniemożliwiałoby czerpania tych samych pożytków raz jeszcze przez drugiego współmałżonka (rzecz ujmując obrazowo, 2 ha przeliczeniowe z chwilą objęcia ich współwłasnością majątkową małżeńską z tego tylko faktu nie podwoją swojej wydajności produkcyjnej, tak aby niezależnie przynosić ten sam pożytek każdemu ze współmałżonków). Dodać także należy, co dostrzegł w sprawie również Wojewódzki Sąd Administracyjny, że wykładnia odmienna od zawartej w niniejszym wyroku stanowiłaby bodziec do nie zawierania związków małżeńskich objętych wspólnotą majątkową, jak również do fikcyjnego znoszenia przez osoby (małżonków), ubiegających się o przyznanie statusu osoby bezrobotnej, ustawowej małżeńskiej wspólności majątkowej. Tymczasem należy pamiętać, że stosownie do art. 18 Konstytucji RP małżeństwo i rodzina znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Organy administracji stosujące prawo powinny zatem tak wykładać przepisy, aby nie stawiać osób będących w związkach małżeńskich objętych wspólnością majątkową z tej tylko przyczyny w sytuacji gorszej od osób stanu wolnego lub małżonków regulujących własność rzeczy w drodze umownej. Podobny nakaz wywieść można z art. 71 Konstytucji RP, który stanowi, że państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, zaś rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. W tym miejscu nie można także abstrahować od pozostałych uregulowań ustawy zasadniczej. Zwrócić należy zwłaszcza uwagę na art. 23 Konstytucji RP, który stanowi, że podstawą ustroju rolnego państwa jest gospodarstwo rodzinne. Z przepisu tego wynika nakaz takiej interpretacji, która rodzinny charakter gospodarstwa – a zatem m.in. jego prowadzenie przez małżonków – będzie zabezpieczała. Taką funkcję spełnia wykładnia spornych przepisów dokonana w niniejszej sprawie. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.