I SA/Gl 924/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Przemysław Dumana (spr.), Sędziowie WSA Beata Kozicka, Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Protokolant Karolina Czaplicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pszczynie na uchwalę Rady Gminy Miedźna z dnia 22 listopada 2011 r. nr XIV/101/2011 w przedmiocie ulg w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w § 4, § 5 ust. 1, § 9 ust. 3 i § 9 ust. 4. Skargą z dnia 6 lipca 2012 r. Prokurator Rejonowy w Pszczynie zaskarżył uchwałę Nr XIV/101/2011 Rady Gminy Miedźna z dnia 22 listopada 2011 r. (Dz.U. 2011 r. Śląsk. Nr 326, poz. 5695) w sprawie ustalania zasad, sposobu i trybu umarzania, odraczania terminu płatności lub rozkładania na raty spłat należności pieniężnych o charakterze cywilnoprawnym, przypadających gminie Miedźna oraz jej jednostkom organizacyjnym. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił : a) obrazę art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. 2009 r., Nr 157, poz. 1240 ze zm.; dalej również ustawa), w związku z art. 7, art. 94 Konstytucji RP stanowiącą rażące naruszenie prawa poprzez ustanowienie w § 4 zaskarżonej uchwały, że na wniosek dłużnika należności mogą być umarzane w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika oraz uzasadnionym interesem jednostki organizacyjnej (wierzyciela), podczas gdy przepis art. 59 ust. 2 ustawy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do ustanawiania tego rodzaju uregulowań; b) obrazę art. 59 ust. 1 i 2 ustawy w związku z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP stanowiącą rażące naruszenie prawa poprzez ustanowienie w § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały, że na wniosek dłużnika, w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika oraz uzasadnionym interesem jednostki organizacyjnej (wierzyciela), może nastąpić odroczenie terminu zapłaty lub rozłożenie na raty płatności należności w całości lub w części, podczas gdy przepis art. 59 ust. 2 ustawy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do określania, uściślania czy rozwijania przesłanek przyznania ulg aktem prawa miejscowego; c) obrazę art. 59 ust. 1 i 2 ustawy oraz § 137 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908) stanowiącą rażące naruszenie prawa poprzez powtórzenie w § 9 ust. 3 zaskarżonej uchwały treści rozporządzenia komisji (WE) nr 1998/2006, podczas gdy przepis art. 59 ust. 2 ustawy nie daje podstaw do regulowania wskazanej materii za pomocą uchwały, a poprzez powtórzenie w § 9 ust. 3 ww. uchwały rozstrzygnięć przewidzianych w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis – naruszenie zasad techniki prawodawczej, które mogą spowodować błędną wykładnię przepisów, sugerując, że normy prawa powszechnie obowiązującego, wiążą jedynie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy; d) obrazę art. 59 ust. 1 i 2 ustawy oraz § 137 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908) stanowiącą rażące naruszenie prawa poprzez ustanowienie w § 9 ust. 4 zaskarżonej uchwały, iż ulgi w postaci umorzeń, odroczeń lub rozłożenia na raty należności mogą zostać udzielone jedynie w przypadku, gdy wartość pomocy de minimis udzielonej przedsiębiorcy na podstawie niniejszej uchwały, łącznie z wartością innej pomocy de minimis uzyskanej przez niego w różnych formach i z różnych źródeł w bieżącym roku kalendarzowym oraz w dwóch poprzedzających go latach kalendarzowych nie przekracza kwoty stanowiącej 200 tys. euro, a dla przedsiębiorców działających w sektorze transportu drogowego kwoty stanowiącej 100 tys. euro, podczas gdy przepis art. 59 ust. 2 ustawy nie daje podstaw do uregulowania wskazanej materii za pomocą uchwały, a poprzez powtórzenie w § 9 ust. 4 zaskarżonej uchwały rozstrzygnięć przewidzianych w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu do pomocy de minimis – naruszenie zasad techniki prawodawczej, które mogą spowodować błędną wykładnię przepisów, sugerując, że normy prawa powszechnie obowiązującego, wiążą jedynie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej rozstrzygnięć określonych w § 4, § 5 ust. 1, § 9 ust. 3 i § 9 ust. 4. Uzasadniając skargę, skarżący podniósł, iż zaskarżona uchwała obowiązuje od dnia 7 stycznia 2012 r. oraz wskazał na art. 94 i art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a następnie przytoczył treść art. 59 ust. 1 i 2 ustawy stwierdzając, że przepis ten nie przyznaje radzie gminy upoważnienia do regulacji jakie przewidziano w § 4 oraz § 5 ust. 1 uchwały, tj. na przyjmowanie przez radę rozwiązań prawnych tworzących nową regulację w zakresie przesłanek udzielania ulg. W tej materii powołał się na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 614/08 i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97. Podkreślił, że Rada Gminy Miedźna w zaskarżonej uchwale określając w § 4 oraz § 5 ust. 1 przesłanki udzielenia ulg przekroczyła przyznany jej w art. 59 ust. 2 ustawy o finansach publicznych zakres kompetencji. Prokurator zauważył, że upoważnienie z art. 59 ust. 2 ustawy nie przyznaje Radzie kompetencji do określenia górnego limitu pomocy de minimis, a zgodnie z zasadami prawidłowej legislacji organ powinien poprzestać na odesłaniu do odpowiedniego rozporządzenia Komisji (WE) nie zaś powielać w uchwale regulacji europejskich, wiążących Państwa Unii na mocy art. 249 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE) (tak wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 września 2010 r. sygn. akt I SA/Gd 352/10). Wskazał, że wielokrotnie w orzecznictwie administracyjnym zwracano uwagę na bezprawność i ryzyko wprowadzania w uchwałach materii regulowanych już w aktach prawnych hierarchicznie wyższych oraz stwierdził, że zgodnie z § 137 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. Nr 100, poz. 908), w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń, zaś naruszenie tej zasady techniki prawodawczej stanowi przede wszystkim nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy twórcy prawa powszechnie obowiązującego (tak wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 maja 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 204/08). Odpowiadając na skargę Wójt Gminy Miedźna wniósł o oddalenie skargi Prokuratora Rejonowego w Pszczynie. Skardze Prokuratora zarzucił : - "niewłaściwą wykładnię, a przez to błędne wnioski w zakresie stosowania art. 59 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, przez co zaskarżona uchwała rady gminy, w części § 4 i 5, jako odpowiadająca prawu jest prawidłowa; - oparcie zarzutów skargi na treści załącznika rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", podczas gdy "Zasady ..." wyrażone w treści tego aktu nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny ważności postanowień aktów prawa miejscowego, jako ustalone na podstawie art. 14 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów i będące w istocie jedynie zbiorem dyrektyw kierowanych do legislatorów odnośnie budowy gramatycznej i formalnej poprawności przepisów, a nie służą one ocenie ważności obowiązywania prawa; - nieprawidłową wykładnię zwrotów prawnych zawartych w art. 59 ust. 1 ustawy o finansach publicznych – "interes publiczny", "ważny interes dłużnika" i przypisanie tym wnioskom interpretacyjnym nadrzędnej roli dla oceny ważności postanowień § 4 zaskarżonej uchwały, podczas gdy skarżony przepis uchwały jest zgodny z ustawą i wypełnia prawidłowo delegację". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dalszej części uzasadnienia określanej zamiennie skrótem "p.p.s.a.") – wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, która – w przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego – sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa – stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych aktów administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga w pierwszej kolejności ustalenia, czy zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Przez pojęcie aktów prawa miejscowego należy rozumieć akty normatywne zawierające przepisy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa, wydawane przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Uchwała Rady Gminy Miedźna zawiera wszystkie elementy charakteryzujące akt prawa miejscowego obowiązujący w 2012 roku na terenie gminy. Zgodnie z art. 53 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga Prokuratora na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego nie jest ograniczona jakimkolwiek terminem, a także nie jest obwarowana uprzednim wezwaniem rady do usunięcia naruszenia prawa. Oceniając zgodność zaskarżonej uchwały z prawem należy przede wszystkim wskazać, że w myśl art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych "w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadająca jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom podległym, mogą być umorzone albo ich spłata może być odroczona lub rozkładana na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem ust. 4". Zgodnie zaś z art. 59 ust. 2 ustawy "organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg, o których mowa w ust. 1, warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną, oraz wskaże organ lub osoby uprawnione do udzielania tych ulg". Stosownie do treści art. 94 Konstytucji R.P. "organy samorządu terytorialnego (...), na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa". Ustawą taką jest m.in. ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), która w art. 40 ust. 1 stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obejmujących na obszarze gminy, zaś w art. 41 ust. 1 przewiduje, że akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. W myśl art. 7 Konstytucji R.P. organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza zakaz domniemania kompetencji takiego organu i nakaz podejmowania wszelkich działań w oparciu o normę kompetencyjną wyłącznie w zakresie przez normę tę wyznaczonym. Warto również zauważyć, że Konstytucja wyróżnia dwa rodzaje źródeł prawa: źródła prawa powszechnie obowiązującego i źródła prawa miejscowego (art. 87 Konstytucji RP), przy czym, aby dana uchwała mogła być uznawana za akt prawa miejscowego musi zawierać przepisy powszechnie obowiązujące na danym terenie regulujące, w sposób generalny i abstrakcyjny, konkretne kwestie (sprawy) w granicach upoważnienia ustawowego. "Niedopuszczalnym jest, by przepisy prawa miejscowego, będące przepisami podustawowymi, wykraczały poza unormowania ustawowe" (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2010 r. sygn. akt III SA/Kr 1/09) bądź by dotyczyły materii, której regulacja przynależy ustawodawcy krajowemu lub kwestii bezpośredniego stosowania umów, o których mowa w art. 91 Konstytucji R.P., w tym Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską. "Każde wykroczenie poza udzielone upoważnienie jest istotnym naruszeniem normy kompetencyjnej i stanowi jednocześnie o naruszeniu konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego (tak wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 230/11). Stosownie do § 137 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908 ) " W uchwale (...) nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń." Przepis ten dotyczy (odpowiednio) aktów prawa miejscowego (§ 143 Załącznika). "Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych zapisów. Tym bardziej sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w zapisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie" ( tak wyrok WSA w Gorzowie z dnia 7 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Go 471/06). Naruszenie tej zasady "może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy" (tak wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 maja 2008 r. sygn. akt III SA/Wr 204/09). Taki sam pogląd wyraził tut. Sąd w wyroku z dnia 11 kwietnia 2012 roku, sygn. akt I SA/GL 132/12, który skład rozpoznający niniejszą sprawę w pełni akceptuje. Uwzględniając powyższe należało podzielić stanowisko Prokuratora o rażącym naruszeniu prawa w zakresie uregulowań zawartych w § 4, § 5 ust. 1 oraz § 9 ust. 3 i 4 skarżonej uchwały. W § 4 i § 5 ust. 1 zaskarżonej uchwały zawarto dodatkowe przesłanki udzielania ulg : przypadki uzasadnione względami społecznymi lub gospodarczymi i możliwości płatnicze dłużnika oraz uzasadniony interes wierzyciela, tak więc uchwałę w tej części podjęto z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 59 ust. 1 ustawy. Przepis ten – jak trafnie wykazał to Prokurator – "nie pozwala na przyjmowanie przez radę rozwiązań prawnych tworzących nową regulację w zakresie przesłanek udzielania ulg" (tak wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 614/08, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 514691). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 maja 1998 roku (sygn. akt U 19/97) podniósł, że przepisy aktów normatywnych niższego rzędu mogą być wydawane na podstawie wyraźnego, precyzyjnego upoważnienia ustawowego i tylko w granicach tego upoważnienia. W świetle powyższych wywodów podkreślenia wymaga, iż Rada Gminy powinna przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Z treści art. 59 ust. 2 ustawy nie wynika także upoważnienie do uchwalenia przez lokalnego prawodawcy górnego limitu wymienionej tam pomocy w sytuacji, gdy kwoty stanowiące taki limit wynikały wprost z rozporządzenia Komisji (WE) nr 1998/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. w sprawie stosowania art. 87 i 88 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską do pomocy de minimis (Dz. Urz. UE L Nr 379 z dnia 28 grudnia 2006 r.). Takie same uwagi dotyczą również powielania w całości w uchwale Rady Gminy treści art. 1 ww. rozporządzenia. Organ powinien bowiem (co wyżej zostało przedstawione przez Sąd) poprzestać na odesłaniu do ww. Rozporządzenia Komisji (WE), a nie powielać w swojej uchwale regulacji europejskich. Z tych przyczyn Sąd stwierdził, że przepisy § 4, § 5 ust. 1 oraz § 9 ust. 3 i 4 skarżonej uchwały są sprzeczne z art. 7 i art. 94 Konstytucji R.P., art. 59 ust. 2 ustawy o finansach publicznych oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zaś zgodnie z art. 91 ust. 1 tej ostatniej ustawy uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Nieważność tą powoduje każde istotne (rażące) naruszenie prawa przez organ gminy. Skoro zaskarżona uchwała we wskazanej części zawierała istotne wady, mające jednocześnie cechy rażącego naruszenia prawa, Sąd w oparciu o przepis art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2012 roku, poz. 270) orzekł o stwierdzeniu nieważności tej uchwały w części określonej w § 4, § 5 ust. 1 oraz § 9 ust. 3 i 4.