II SA/Wr 281/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca) Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi K. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia[...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Organ pierwszej instancji powołując w podstawie prawnej art. 62 ust. 1 u.p.z.p. zawiesił postępowanie lokalizacyjne do dnia 15 czerwca 2012 r. W uzasadnieniu podał, że skarżąca inwestorka złożyła wniosek dnia 15 września 2011 r., następnie uzupełniła go w dniu 26 października 2011 r. Działki objęte wnioskiem znajdują się na obszarze określonym uchwałą intencyjną z 2008 r. Według tego organu rozpatrując wniosek będzie uwzględniał wymagania ustanowione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Przepis art. 62 u.p.z.p. przewiduje pierwszeństwo władztwa planistycznego przed lokalizacją w trybie decyzyjnym i stwarza podstawę do zawieszenia postępowania na okres 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku. W zażaleniu skarżąca twierdziła, że jej wniosek dotyczy budowy domu jednorodzinnego na działce nr[...], zaś dla działek nr [...] i [...]decyzje lokalizacyjne wydał dopiero organ odwoławczy. Organ pierwszej instancji, urażony tym, przewleka załatwienie kolejnej sprawy pomimo istnienia wszelkich przesłanek uwzględnienia kolejnego wniosku. Zaskarżonym postanowieniem organ utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Organ zauważył, że wniosek skarżącej dotyczy działki nr[...]. Według organu jego powinnością była ocena legalności zawieszenia postępowania w świetle art. 62 u.p.z.p. Przepis ten przewiduje możliwość zawieszenia postępowania lokalizacyjnego na okres do 12 miesięcy. Organ pierwszej instancji trafnie argumentował, że o zagospodarowaniu danego terenu powinien przesądzić plan miejscowy, zaś decyzja lokalizacyjna ma charakter subsydiarny. Przepis nie stwarza żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia i stanowi konsekwencję władztwa planistycznego. Już samo trwanie procedury planistycznej uzasadniało zawieszenie postępowania. Było ono uzasadnione tym bardziej, gdy projekt planu miejscowego przewiduje odmienną koncepcję zagospodarowania terenu, niż to wynika z wniosku. W nin. sprawie dotyczy to koncepcji budowy drogi 3KDD/10. Fakt ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości sąsiednich nie mógł wywołać uchylenia postanowienia o zawieszeniu. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca zarzuciła naruszenie przysługującego jej prawa poprzez fakt sprzeczności z zasadami współżycia społecznego jakim jest nieuzasadnione przewlekanie postępowania. Wnioskowana lokalizacja nie koliduje z koncepcjami dróg. Istnieją różne wersje planistyczne, lecz każdą uwzględnia wniosek. Organ nie wykazał tej kolizji. Nikt nie żądał od skarżącej modyfikacji wniosku. Nie ma szans na uchwalenie planu do 15 czerwca 2012 r. Urzędnicy jedynie szukają wybiegów, aby przewlekać postępowanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. W uzupełnieniu uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organ omówił szczegółowo materiał procesowy wskazujący na zasadność zawieszenia postępowania i przedstawił oceny wynikające z tego materiału oraz wskazał, że organ pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli legalności zaskarżonego aktu sąd administracyjny przede wszystkim ocenia prawidłowość podjętego przez organ rozstrzygnięcia i dlatego wady prawne uzasadnienia prawidłowego rozstrzygnięcia nie zawsze prowadzą do uchylenia danego aktu. Niekiedy jednak prawidłowość rozstrzygnięcia budzi wątpliwości, zaś zasadnicze wady jego uzasadnienia nie pozwalają na pozostawienie akt w obrocie prawnym i jedynie dodanie do jego treści sporządzonego dopiero przez sąd prawidłowego uzasadnienia. Ma to miejsce właśnie w nin. sprawie. Na wstępie przedstawiono obszernie elementy motywów zawieszenia postępowania przyjęte przez organy oraz wskazano na pominięcie przez nie istotnych ustaleń zawartych w materiale sprawy. Pominięcie to zauważył organ i podjął próbę prawidłowego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia dopiero w odpowiedzi na skargę, co jak wiadomo zawsze przyjmowane było krytycznie w orzecznictwie sądowym. Jednak ustalenia te wymagały bardziej wnikliwej oceny, a zapewne ponadto uzupełnienia. W uzasadnieniach zapadłych rozstrzygnięć przeważają mylne poglądy prawne. W pierwszej instancji powiedziano, że przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnej znaczenie mają wymagania zawarte w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Jest to po prostu nieprawda, co wynika wprost z treści art. 61 ust. 1 (zamknięty katalog przesłanek wydania warunków zabudowy) oraz art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Z brzmienia art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy (albo, albo) wcale nie wynika pierwszeństwo planu miejscowego przed decyzją. Akty te jednak jak wiadomo mają zastosowanie rozłączne, gdyż decyzję wydaje się w braku planu miejscowego (art. 59), zaś w przypadku istnienia planu postępowanie lokalizacyjne jest bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.). Oceny tej nie podważa okoliczność, że późniejsze wydanie aktu normatywnego może wpłynąć na moc wiążącą aktu stosowania prawa (art. 65 ustawy). Zagadnienie znaczenia art. 1 ust. 2 ustawy w postępowaniu lokalizacyjnym zostało już omówione w orzecznictwie tut. Sądu (wyrok II SA/Wr 407/10) i zgodnie z regułami współdziałania między organami orzeczniczymi odstąpienie od poglądu prawnego przyjętego w praktyce stosowania prawa powinno polegać na przytoczeniu tego poglądu i przedstawieniu argumentacji przeciwnej. W innym przypadku zachodzi podejrzenie nieznajomości obowiązującego stanu prawnego, współkształtowanego przez tezy prawne orzecznictwa (por. także wyroki II OSK 1862/08 i II OSK 423/07). Zawsze należy pamiętać o zaleceniu życzliwej dla właściciela interpretacji cyt. ustawy (wyrok II OSK 646/06). Nie miał zatem racji organ pierwszej instancji, jakoby wzgląd na wymagania zawarte w art. 1 ust. 2 ustawy mógłby mieć wpływ na sposób procedowania i rozstrzygania na skutek wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Organ ten nie miał podstaw do przyjmowania w sposób dowolny, że istnieje potrzeba zawieszenia postępowania, skoro być może w niedalekiej przyszłości stanie się ono bezprzedmiotowe z uwagi na uchwalenie planu miejscowego. Nie było zrozumiałe bezkrytyczne aprobowanie tych mylnych poglądów przez organ odwoławczy. Organ na wstępie wyznaczył sobie zadanie ponownego przeanalizowania zasadności zawieszenia. Jednak zadania tego nie zrealizował. Już mniejsze ma znaczenie, że organ błędnie podał treść przepisu art. 62 u.p.z.p., istotne było przedstawienie mylnego jego rozumienia. Nie jest prawdą, że przepis ten nie ustanawia przesłanek zawieszenia postępowania, chociaż ich odczytanie wymaga pewnego wysiłku myślowego. Przepis tej dotyczy ewentualnej kolizji między wnioskiem inwestora a zamierzonym przez gminę sposobem zagospodarowania danego terenu. Zamierzenie to może wynikać z aktu z zakresu polityki przestrzennej, czyli studium (art. 9 ustawy), chociaż sam ten akt nie musi jednoznacznie stanowić o tej kolizji (por. wyroki II OSK 64/10 lub II OSK 1250/08). O istnieniu możliwej kolizji między decyzją uwzględniającą wniosek inwestora a projektem planu miejscowego traktują również wywody zawarte w uzasadnieniu wyroku II SA/Wr 528/10, którego tezy zostały zbytnio uogólnione przy publikacji w systemie Lex. Przy decydowaniu o zawieszeniu postępowania zawsze znaczenie ma element celowości, lecz stwierdzenie podstawy do zawieszenia obliguje organ do tego orzeczenia, nie ma więc mowy o uznaniowości. O dopuszczalności zawieszenia decydowałyby więc odmienności w koncepcjach zagospodarowania terenu miedzy gminą a inwestorem, ale nie ,,tym bardziej", lecz wyłącznie. Odmienności te należało ustalić i ocenić. Jak trafnie zauważyła skarżąca, istnienie koncepcji urządzenia drogi publicznej na działce skarżącej, jeszcze samo przez się nie oznaczało istnienia sprzeczności z koncepcją zagospodarowania działki przez inwestora. Stwierdzenie tej sprzeczności powinno zostać poprzedzone analizą dokumentacji planistycznej. W aktach sprawy znajduje się jedynie pismo z Biura Rozwoju Wrocławia z dnia 7 grudnia 2011 r. dotyczące możliwej kolizji planowanych ulic zbiorczej i dojazdowej z zamierzeniem budowy domu jednorodzinnego. Biuro dołączyło rysunek projektu planu. Pismo to jednak nie pozwalało na ustalenie tej kolizji, lecz uzasadniało czynności organu w celu wyjaśnienia tej kwestii. Oba organy chociażby nie powołały się na treść tego pisma. Postanowienie o zawieszeniu pozostało więc niemal całkiem nieuzasadnione, poza wzmianką o teoretycznie możliwej kolizji. Powracając więc do wstępnego spostrzeżenia należy wyrazić pogląd, że zawieszenie postępowania nastąpiło przedwcześnie. Organ nie wyjaśnił konkretnych przesłanek faktycznych zawieszenia, zaś w sposób ogólny błędnie scharakteryzował przesłanki prawne zawieszenia. Ocena sądowa dotyczy aktu kontrolowanego w okolicznościach faktycznych i prawnych jego podjęcia. Dlatego nie miało znaczenia, że postępowanie lokalizacyjne obecnie zostało podjęte lub stanie się w przyszłości bezprzedmiotowe. Dlatego i zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzeczono jak w sentencji. PM 09.11.2012 r.