II FSK 836/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jan Rudowski (sprawozdawca), Sędzia NSA Maciej Jaśniewicz, Sędzia NSA Krzysztof Winiarski, Protokolant Joanna Bańbura, po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Gd 546/12 w sprawie ze skargi A. S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku z dnia 29 lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie przedłużenia terminu zabezpieczenia 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od A. S. na rzecz Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wyrokiem z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 546/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Gdańsku z dnia 29 lutego 2012 r. w przedmiocie przedłużenia terminu zabezpieczenia. 2. Ze stanu faktycznego przedstawionego przez sąd pierwszej instancji wynika, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w C., będący jednocześnie wierzycielem i organem egzekucyjnym, wszczął postępowanie zabezpieczające na majątku zobowiązanego A. S. na podstawie wystawionego przez siebie zarządzenia zabezpieczenia z dnia 20 kwietnia 2011 r. Podstawę obowiązku podlegającego zabezpieczeniu stanowiła decyzja Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. z dnia 20 kwietnia 2011 r., którą zabezpieczono przybliżoną kwotę zobowiązania w podatku od towarów i usług (1 638 583 zł). Przedmiotowa decyzja oraz odpis zarządzenia zabezpieczenia została doręczona A. S. w dniu 26 kwietnia 2011 r. W oparciu o wskazane zarządzenie zabezpieczenia organ egzekucyjny dokonał zabezpieczenia: ruchomości w postaci samochodu osobowego, wierzytelności z rachunków bankowych oraz nieruchomości stanowiących własność skarżącego. Pismem z dnia 7 lipca 2011 r. wierzyciel wniósł o przedłużenie terminu zabezpieczenia dokonanego na majątku zobowiązanego "do dnia upływu dwóch miesięcy liczonych od dnia doręczenia podatnikowi ostatecznej decyzji w sprawie zobowiązania podatkowego w podatku od towarów i usługa okresy: I, II, III, i IV kwartał 2006 r., I, II, III, IV kwartał 2007 r., I, II, III, IV 2008 r., I, II, III, IV kwartał 2009, II, III, IV kwartał 2010 r." W związku z powyższym organ egzekucyjny postanowieniem z dnia 7 lipca 2011 r. (doręczonym zobowiązanemu w dniu 12 lipca 2011 r.), wydanym na podstawie art. 159 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm.) dalej w skrócie "u.p.e.a.", przedłużył bezterminowo zabezpieczenie dokonane na majątku zobowiązanego na podstawie zarządzenia zabezpieczenia z dnia 20 kwietnia 2011 r. Postanowieniem z dnia 1 września 2011 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Gdańsku uchylił postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w C. z dnia 7 lipca 2011 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Naczelnik Urzędu Skarbowego w C. postanowieniem z dnia 13 września 2011 r. przedłużył termin zabezpieczenia dokonanego na majątku zobowiązanego do dnia doręczenia podatnikowi tytułu wykonawczego obejmującego zabezpieczoną należność podatkową, nie dłużej jednak niż do upływu dwóch miesięcy liczonych od dnia doręczenia podatnikowi ostatecznej decyzji w sprawie zobowiązania podatkowego w podatku od towarów i usług lub innego orzeczenia podlegającego wykonaniu w sprawie. Postanowieniem z dnia 10 listopada 2011 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Gdańsku uchylił w całości powyższe postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego. Rozpoznając ponownie sprawę Naczelnik Urzędu Skarbowego w C. wydał w dniu 13 grudnia 2011 r. postanowienie, którym przedłużono termin zabezpieczenia dokonanego na majątku zobowiązanego do dnia 4 stycznia 2012 r. (po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącego zażalenia, postanowieniem z dnia 16 lutego 2012 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Gdańsku utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 13 grudnia 2011 r.) Następnie w dniu 20 grudnia 2011 r. wierzyciel wniósł o dalsze przedłużenie terminu zabezpieczenia do dnia 2 marca 2012 r. Mając powyższe na uwadze organ egzekucyjny wydał w dniu 23 grudnia 2011 r. postanowienie, w którym przedłużył termin zabezpieczenia do dnia 2 marca 2012 r. (przewidywany termin zakończenia postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie). Dyrektor Izby Skarbowej w Gdańsku postanowieniem z dnia 29 lutego 2012 r. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie wskazując, że termin zabezpieczenia może być przedłużony przez organ egzekucyjny, gdy wierzyciel zgłosi stosowny wniosek w terminie trwania zabezpieczenia oraz wykaże, że z uzasadnionych przyczyn postępowanie egzekucyjne nie mogło być wszczęte. W rozpatrywanej sprawie, jak wskazał organ odwoławczy chwilą, od której należy liczyć trzymiesięczny termin do zachowania ustawowego terminu do przedłużenia zabezpieczenia w związku z brakiem wniosku wierzyciela o wszczęcie postępowania egzekucyjnego był dzień 26 kwietnia 2011 r. kiedy to zobowiązanemu doręczono zarządzenie o zabezpieczeniu. Organ zaznaczył również, że wniosek Naczelnika Urzędu Skarbowego w przedmiocie przedłużenia terminu zabezpieczenia został złożony w dniu 7 lipca 2011 r., a więc przed upływem ustawowego terminu. Przedłużenie terminu zabezpieczania do dnia 2 marca 2012 r. było konsekwencją wcześniejszego wniosku o przedłużenie terminu zabezpieczenia do dnia 4 stycznia 2012 r. Dyrektor Izby Skarbowej zauważył także, że w sprawie zaistniała druga z przesłanek warunkująca możliwość przedłużenia terminu zabezpieczenia. Organ l instancji wykazał bowiem, że w terminie wskazanym w art. 159 § 1 u.p.e.a., nie było możliwe wszczęcie postępowania egzekucyjnego, a przyczyny, które uniemożliwiały jego wszczęcie były usprawiedliwione. 3. W skardze do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie postanowienia z dnia 29 lutego 2012 r., zarzucając naruszenie: - art. 159 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 159 ust. 1 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, iż wniosek wierzyciela z dnia 7 lipca 2011 r. spełniał wymogi wniosku, o którym mowa w art. 159 § 2 u.p.e.a., który może skutkować przedłużenie zabezpieczenia, a w konsekwencji przyjęcie, że wydanie zaskarżonego postanowienia nastąpiło w trakcie trwania zabezpieczenia, - przepisów postępowania które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 109 § 1 i 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, iż wydanie zaskarżonego postanowienia (wprowadzenie do obrotu prawnego) nastąpiło w terminie 3-miesiecznym, a którym mowa w 159 § 1 u.p.e.a. - przepisów art. 6, art. 7, art. 8 K.p.a. poprzez braku rozstrzygnięcia w zaskarżonym postanowieniu o przedłużeniu przez organ pierwszej instancji terminu zabezpieczenia wobec przyszłych zobowiązań podatkowych strony, w stosunku do których nie wydana została decyzja o zabezpieczeniu. 4. Oddalając skargę sąd pierwszej instancji podkreślił na wstępie, że termin trwania zabezpieczenia od jego dokonania w związku z wydaniem decyzji, o której mowa w art. 33 i 33a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja Podatkowa (Dz. U. Nr 137 poz. 926 ze zm.) został określony w przepisie art. 159 u.p.e.a. i zasadniczo wynosi 3 miesiące. Ustawodawca jednak na podstawie art. 159 § 2 tej ustawy przewidział możliwość przedłużenia powyższego terminu na wniosek wierzyciela. Warunkiem jego prolongowania jest złożenie wniosku o jego przedłużenie zanim termin zabezpieczenia zakończy swój bieg, a przy tym brak jest możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Przepis wymaga jednocześnie, aby przyczyny, z powodu których postępowanie egzekucyjne nie mogło być wszczęte, były uzasadnione. W sprawie nie jest kwestionowana okoliczność, że wierzyciel złożył wniosek o przedłużenie terminu zabezpieczania zanim termin ten zakończył swój bieg; miało to bowiem miejsce w dniu 7 lipca 2011 r. Jednocześnie postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego o przedłużeniu terminu zabezpieczenia były dwukrotnie uchylane przez organ odwoławczy. Dopiero trzecie z wydanych postanowień odniosło właściwy skutek w postaci wyznaczenia nowego terminu zabezpieczenia dokonanego na majątku podatnika. Z tych okoliczności faktycznych strona wywiodła, że wydanie postanowienia przedłużającego termin zabezpieczenia dopiero w dniu 23 grudnia 2011 r. dokonane zostało z naruszeniem prawa, albowiem miało to miejsce już po upływie terminu zabezpieczenia. Zdaniem sądu pierwszej instancji, uchylenie przez organ odwoławczy postanowienia o przedłużeniu terminu zabezpieczenia nie niweczy skutku, jaki wywołało złożenie wniosku o przedłużenie tego terminu. Jak podkreślono w uzasadnieniu wyroku, należy odróżnić złożenie wniosku o przedłużenie terminu zabezpieczenia od wydania postanowienia o jego przedłużeniu. Terminowe złożenie wniosku wywołuje skutek w postaci otwarcia możliwości przedłużenia terminu; bez tej czynności nie jest dopuszczalne prolongowanie terminu ponad okres, na który zabezpieczenie zostało ustanowione. Postanowienie o przedłużeniu terminu stanowi natomiast konsekwencję uprzednio złożonego wniosku i wskazuje do jakiego momentu dozwolone jest dalsze stosowanie zabezpieczania. Jak wskazał sąd pierwszej instancji, uchylenie takiego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie jest równoznaczne z uchyleniem skutku, jaki wywołany został złożeniem wniosku. Oznacza to bowiem jedynie, iż organ wydający wadliwe, uchylone postanowienie, powinien na nowo rozpatrzyć uprzednio złożony wniosek. Nie można natomiast przyjąć, jak podkreślono w uzasadnieniu wyroku, że przez fakt uchylenia postanowienia wniosek taki stracił swój byt prawny i traktować tej sytuacji tak, jakby wierzyciel w ogóle takiego wniosku nie złożył. Uchylenie postanowienia w przedmiocie przedłużenia zabezpieczenia nie zmienia bowiem faktu, że wniosek został złożony w terminie, a zatem, że spełniona została przesłanka warunkująca prolongowanie terminu stosowania zabezpieczenia. Z istoty regulacji zawartej w art. 159 § 2 u.p.e.a. nie wynika, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przedłużenia terminu zabezpieczenia ma zapaść w czasie, kiedy termin zabezpieczenia jeszcze się nie zakończył, lecz to, aby przed upływem tego terminu wierzyciel złożył stosowny wniosek o jego przedłużenie. W związku z powyższym sąd pierwszej instancji stwierdził, że wydanie postanowienia z 23 grudnia 2011 r. nie zostało dokonane z naruszeniem prawa, albowiem stanowiło jedynie konsekwencję rozpatrzenia uprzednio złożonego wniosku o przedłużenie terminu stosowania zabezpieczenia. Powyższą argumentację wzmacnia także treść art. 159 § 3 u.p.e.a., w którym ustawodawca przewidział możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie organu egzekucyjnego w sprawie przedłużenia terminu zabezpieczenia. Jak dostrzegł sąd pierwszej instancji, jednym z rozstrzygnięć możliwych do wydania przez organ odwoławczy w następstwie rozpoznania zażalenia, jest uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie. W związku z wydaniem takiego rozstrzygnięcie niewątpliwie ulega przedłużeniu czas rozpoznania wniosku i możliwa jest sytuacja, w której wniosek taki zostanie rozstrzygnięty już po upływie terminu zabezpieczenia. Zgłoszony przez Naczelnika Urzędu Skarbowego wniosek z dnia 7 lipca 2011 r. nie może być uznany za wniosek niedopuszczalny z tej przyczyny jakoby w sposób niezgodny z prawem określał termin wnioskowanego przedłużenia. Kompetencję przedłużenia terminu zabezpieczenia ustawodawca pozostawił bowiem w gestii organu egzekucyjnego, a nie wierzyciela. Rzeczą organu egzekucyjnego wydającego postanowienie o przedłużeniu terminu jest zatem weryfikacja złożonego wniosku i takie określenie przedłużonego terminu, które odpowiada prawu. W rozpatrywanej sprawie organ egzekucyjny weryfikując złożony wniosek wierzyciela sprostał tym wymaganiom dopiero przy kolejnym (trzecim) rozpatrzeniu sprawy co nie oznacza jednak, że nie mógł już rozpoznać wniosku, który został przez wierzyciela złożony w terminie. 5. Od powyższego orzeczenia skarżący wniósł skargę kasacyjną żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania (w tym wynagrodzenia pełnomocnika) według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), tj. art. 159 § 2 w zw. z art. 159 § 1 u.p.e.a. poprzez ich nieprawidłową wykładnię: – przez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nastąpiło skutecznie prawnie przedłużenie terminu zabezpieczenia do dnia 3 marca 2012 r. na podstawie przepisu art. 159 § 2 u.p.e.a., w związku z uprzednim przedłużeniem terminu zabezpieczenia do dnia 4 stycznia 2012 r. – przez przyjęcie, że samo złożenie wniosku wierzyciela w terminie określonym w art. 159 § 1 lub w art. 159 § 2 powoduje automatycznie przedłużenie zabezpieczenia, uniemożliwiające stronie złożenie wniosku o jego uchylenie w sytuacji, gdy nie wydano jeszcze postanowienia o przedłużeniu zabezpieczenia. Jednym słowem negowanie wyraźnego przepisu ustawy, iż przedłużenie zabezpieczenia następuje wyłącznie na podstawie postanowienia organu egzekucyjnego o przedłużeniu terminu zabezpieczenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Skarbowej w Gdańsku wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. 6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do stwierdzenia legalności dokonanego przez organ egzekucyjny (wobec wniosku wierzyciela z dnia 20 grudnia 2011 r.), na podstawie art. 159 § 2 u.p.e.a., przedłużenia terminu zabezpieczenia do dnia 2 marca 2012 r. 6.1. Autor skargi kasacyjnej zarzucając sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 159 § 2 u.p.e.a. oraz art. 159 § 1 u.p.e.a. wskazuje na wady postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia 13 grudnia 2011 r. Zarzut ten jest bezzasadny. Stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (wyrok z dnia 24 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 502/12) co do zgodności z prawem dokonanego przez organ egzekucyjny postanowieniem z dnia 13 grudnia 2011 r. przedłużenia zabezpieczenia do dnia 4 stycznia 2012 r., zostało ostatecznie potwierdzone wyrokiem NSA z dnia 16 grudnia 2014 r. w sprawie o sygn. akt II FSK 2946/12. W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że na wniosek wierzyciela złożony w trybie art. 159 § 2 u.p.e.a. dochodzi do wszczęcia odrębnego postępowania administracyjnego przed organem egzekucyjnym, który to jest właściwy do jego rozstrzygnięcia. W ramach tego postępowania znajduje zatem zastosowanie, z uwagi na odesłanie z art. 18 u.p.e.a., art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisami postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Datą zatem wszczęcia postępowania w przedmiocie przedłużenia terminu zabezpieczenia był dzień 7 lipca 2011 r., w którym to złożony został do organu egzekucyjnego wniosek o przedłużenie zabezpieczenia przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w C., jako wierzyciela podatkowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulegało wątpliwości, że termin zabezpieczenia może być przedłużony, jeżeli wniosek w tym przedmiocie zostanie wniesiony przez wierzyciela w terminie trwania zabezpieczenia, czyli najpóźniej w ostatnim dniu upływu terminu. Stanowisko co do możliwości przedłużania terminu zabezpieczenia po upływie terminu pierwotnego zabezpieczenia, jeśli wniosek wierzyciela został złożony jeszcze w terminie trwania zabezpieczenia, akceptowane jest także w doktrynie (por. t.1 do art. 159 w R. Hauser, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, C.H. Beck 2012 i t. 3.3. w M. Faryna, Komentarz do art.159 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, publ. LEX/el). 6.2. Skoro zatem, jak wskazano w powołanym powyżej wyroku NSA w sprawie II FSK 2946/12, postanowieniem z dnia 13 grudnia 2011 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego skutecznie przedłużył termin zabezpieczenia do dnia 2 stycznia 2012 r., w niniejszej sprawie do rozważenia pozostaje jedynie kwestia, czy możliwe jest – na podstawie art. 159 § 2 u.p.e.a. – wielokrotne przedłużanie terminu zabezpieczenia. W art. 159 § 2 u.p.e.a., w brzmieniu obowiązującym w 2011 r., wskazano, że co do obowiązku o charakterze niepieniężnym termin zabezpieczenia może być przedłużony tylko o okres do trzech miesięcy. Wnioskując a contrario, należy zatem przyjąć, że ustawodawca w tym przepisie nie zawarł takiego ograniczenia w stosunku do należności o charakterze pieniężnym. Oznacza to, że na podstawie art. 159 § 2 u.p.e.a. organ egzekucyjny jest obowiązany przedłużyć termin złożenia wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego w czasie trwania zabezpieczenia (jeżeli tylko z uzasadnionych przyczyn postępowanie egzekucyjne nie mogło być wszczęte), a także to, że termin zabezpieczenia należności pieniężnych może być przedłużany wielokrotnie (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt I FSK 1563/07, publik. ONSAiWSA 2010, nr 6, poz. 104). Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 24 marca 2009 r., sygn. akt II FSK 1875/07 (publik. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), skoro okres przedłużenia terminu zabezpieczenia nie jest limitowany, nie ma dostatecznych, racjonalnych przesłanek dla twierdzenia, jakoby omawiane przedłużenie terminu mogło nastąpić tylko jednokrotnie. Przyjęcie poglądu przeciwnego prowadziłoby do tego, że organ egzekucyjny (a wcześniej wierzyciel składający wniosek o przedłużenie terminu) już w momencie dokonywania tego przedłużenia (składania wniosku) musiałby przewidywać i uwzględniać wszystkie czynniki mogące przedłużyć postępowanie poprzedzające wydanie rozstrzygnięcia podatkowego. Jest to założenie iluzoryczne w obliczu możliwości różnorakich komplikacji postępowania pod względem prawnym lub faktycznym. Gdyby organ egzekucyjny mógł dokonać tylko jednego przedłużenia terminu zabezpieczenia, ostrożność proceduralna skłaniałaby go do określania bardzo długiego terminu tego zabezpieczenia w obawie, że w przeciwnym wypadku zabezpieczenie mogłoby zostać uchylone przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Ponieważ na postanowienie w przedmiocie przedłużenia terminu zabezpieczenia zobowiązanemu służy zażalenie (art. 159 § 3 u.p.e.a.), zobowiązany miałby tylko tę jedną możliwość do kwestionowania zasadności przedłużenia terminu w trybie przewidzianym tym przepisem. Również zatem z punktu widzenia ochrony słusznych praw zobowiązanego wykładnia taka miałaby charakter restrykcyjny. Możliwość wielokrotnego przedłużenia terminu zabezpieczenia pozwala nie tylko na uwzględnienie aktualnych uwarunkowań prowadzonego postępowania i odpowiedniego dostosowania do nich terminów przedłużenia zabezpieczenia, ale także lepiej chroni interes prawny zobowiązanego, gdyż każdorazowe przedłużenie tego terminu pozwala zobowiązanemu na podjęcie obrony w trybie zażalenia określonego w art. 159 § 3 u.p.e.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni pogląd ten podziela. 6.3. Uznając, że możliwe jest wielokrotne przedłużanie terminu zabezpieczenia oraz uwzględniając, że w rozpatrywanym stanie faktycznym termin zabezpieczenia został przedłużony do dnia 2 stycznia 2012 r. zgodzić należy się ze stanowiskiem organów i sądu pierwszej instancji, iż zgodne z prawem było kolejne przedłużenie tego terminu postanowieniem z dnia 23 grudnia 2011 r. (na skutek wniosku wierzyciela z dnia 20 grudnia 2011 r.) do dnia 2 marca 2012 r. 6.4. Na marginesie jedynie należy dodać, że niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie kontrolował postanowienia z dnia 23 grudnia 2011 r. w zakresie drugiej ze wskazanych w art. 159 § 2 u.p.e.a. przesłanek przedłużenia terminu zabezpieczenia: wskazania przyczyn dla których postępowanie egzekucyjne nie mogło być wszczęte. Autor skargi kasacyjnej nie kwestionował bowiem postanowienia organu administracji w tym kontekście, a zgodnie z art. 183 p.p.s.a. 1 (zdanie pierwsze) Sąd kasacyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (w przypadkach wymienionych w § 2 w/w artykułu), w niniejszej sprawie nie występującą. Oznacza to, że zaskarżony wyrok kontrolowany jest wyłącznie w zakresie wyznaczonym przez zarzuty i wnioski środka odwoławczego. Sąd odwoławczy nie może poprawiać podstaw zaskarżenia i wniosków skargi kasacyjnej, gdyż oznaczałoby to działanie z urzędu, w świetle cytowanego przepisu niedopuszczalne (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2004 r. sygn. akt FSK 13/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 15; wyrok NSA z dnia 22 lipca 2004 r., sygn. akt GSK 356/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 72). 6.5. Mając na względzie bezzasadność skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b i pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).