II OSK 90/13

Dnia 12 czerwca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1070/12 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji po wznowieniu postępowania 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę, 2) zasądza od A. P. na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II OSK 90 / 13 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 16 października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi wniesionej przez A. P. uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] listopada 2011 r., którą to decyzją uchylono decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2011 r. i orzeczono o odmowie uchylenia decyzji Prezydent Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2009 r. o pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Prezydent Miasta Krakowa zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. T. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego ([...]), parterowego z użytkowym poddaszem, wbudowanym garażem oraz wew. instalacjami: wod.- kan., energii elektrycznej – IV etap inwestycji. Po rozpatrzeniu wniosku A. P., postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. Prezydent Miasta Krakowa na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 149 § 1 i art. 150 § 1 K.p.a. wznowił postępowanie zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. w oparciu o art. 105 § 1 w zw. z art. 147 K.p.a. oraz art. 28 ust 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) umorzył postępowanie w sprawie. Zdaniem Prezydenta Miasta wobec ustalenia, iż A. P. jako właścicielce działek nr [-A-], [-B-] i [-C-] obr [...] nie przysługiwał przymiot strony postępowania w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę, postępowanie wznowieniowe jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. Stanowiące własność A. P. działki nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, który zamyka się w granicach działki inwestora. Inwestycja nie narusza przepisów rozporządzenia dotyczących odległości do działek skarżącej, nie zacienia jej działek, spełnia też wymogi przeciwpożarowe, wody opadowe będą odprowadzane po działce inwestora. Odległość najbliższa budynku inwestora od nieruchomości A. P. wynosi 14,5 m, a inwestycja jest zgodna z prawem. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. P., zarzucając jej naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz art. 105 § 1 K.p.a. Zdaniem strony organ nie przeprowadził postępowania celem ustalenia czy jej nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji oraz w zakresie odprowadzania wód opadowych i określenia powierzchni biologicznie czynnej na terenie objętym planowaną inwestycją. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Wojewoda Małopolski na podstawie art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lipca 2009 r. o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Wojewody umorzenie jako bezprzedmiotowego postępowania było błędne, gdyż organ dopiero w ramach wznowionego postępowania mógł zbadać podstawy wznowienia, którymi w przedmiotowej sprawie jest brak udziału odwołującej się, jako strony, niewynikający z jej winy. Obie te przesłanki muszą być spełnione łącznie, aby stwierdzić zaistnienie podstawy wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i zakończyć je merytorycznie zgodnie z art. 151 K.p.a. Wyjaśnienie, czy danemu podmiotowi służy legitymacja do występowania w danej sprawie, stanowi jednocześnie wyjaśnienie przyczyny wznowienia postępowania. Stwierdzenie natomiast, że z wnioskiem wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. skutkować winno odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. W ocenie Wojewody Małopolskiego, zebrany materiał dowodowy potwierdza ustalenia, że odwołującej się nie przysługiwało prawo bycia stroną, bowiem jej nieruchomości znajdują się poza obszarem oddziaływania obiektu. Sięgnięcie do szczegółowych przepisów prawnych, w tym norm techniczno- budowlanych prowadzi do uznania, iż wskazane przez wnioskodawcę działki nr [-A-], [-B-] i [-C-] obr. [...]nie znajdują się w tym obszarze. Projektowany budynek oddalony jest od granicy działki nr [-A-] o 14,5 m, zaś od granicy działki nr [-B-] i [-C-] jeszcze więcej. Zarzut, iż realizacja przedmiotowej inwestycji wpłynie na warunki wodnogruntowe organ odwoławczy uznał za bezzasadny, gdyż wody opadowe z działki nr [-D-] zgodnie z projektem budowlanym odprowadzone będą powierzchniowo, po terenie własnym, a wody opadowe z terenu drogi - do szczelnych zbiorników retencyjnych poprzez projektowany system kanalizacji deszczowej na terenie inwestora. Nie nastąpi, zatem zakłócenie gospodarki wodnej sąsiednich działek i naruszenie praw osób trzecich. Projektowane przedsięwzięcie nie spowoduje także jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa, w zakresie możliwości zagospodarowania ww. działek, w tym normy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. – dalej zwanego rozporządzeniem), czy ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów (zarówno istniejących, jak i potencjalnych) - § 13 rozporządzenia. Powyższe nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepis § 19, § 23, § 36, § 57, § 60 ust. 1, § 29, § 271, § 314 w.w. rozporządzenia, a także rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883). Skargę na powyższą decyzję złożyła A. P., podtrzymując zarzuty dotyczące błędnego uznania, że jej nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu jak również naruszenia art. 15 K.p.a., ponieważ decyzja organu I instancji nie stanowiła merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz jedynie formalne jej załatwienie. Nadto zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż jest ona uzasadniona z innych przyczyn niż w niej wskazano. Sąd pierwszej instancji przytoczył ogólne przepisy regulujące problematykę wznowienia postępowania (art. 147- 149 K.p.a.), podzielając jednocześnie ustalenie organów obu instancji, iż skarżącej nie przysługiwałby przymiot strony w niniejszym postępowaniu o pozwolenie na budowę zgodnie z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i art. 28 K.p.a. Stanowiące własność skarżącej działki nr [-A-] [-B-] i [-C-] nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Sąd uznał ustalenia organu za prawidłowe, zgodne z przepisami prawa. Wobec tego, że organy obu instancji zasadnie ustaliły, że podanie o wznowienie postępowania nie pochodzi od strony, to po wszczęciu postępowania wznowieniowego należało to postępowanie umorzyć na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., jako bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu rację ma skarżąca, że decyzja organu I instancji umarzająca postępowanie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. jest decyzją formalną, która nie rozstrzyga istoty sprawy, natomiast decyzja organu odwoławczego o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę jest już decyzją merytoryczną, rozstrzygającą istotę sprawę. Jednak zdaniem Sądu pierwszej instancji, zaskarżona decyzja jest wadliwa. Organ odwoławczy nie miał, bowiem podstaw prawnych do wydania takiego orzeczenia w osnowie swojej decyzji skoro ustalił zasadnie, że skarżącej nie przysługiwałby przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Podanie o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 K.p.a. przysługuje tylko stronie i dopiero, gdy organ stwierdzi, że podanie wniosła strona bada dalsze przesłanki wznowieniowe. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej może nastąpić wtedy, gdy wznowienie postępowania nastąpiło tylko na wniosek strony (art. 147, art. 61 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy błędnie i nieprawidłowo zinterpretował przepisy postępowania art. 149 § 2 K.p.a. w zw. z § 3 K.p.a., art. 147 K.p.a. i art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Skoro organ wznowił postępowanie i ustalił, że podanie o wznowienie postępowania nie pochodzi od strony, to nie mógł wydać decyzji o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej pozwolenia na budowę, a więc orzec merytorycznie, tylko należało umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., jak rozstrzygnął organ I instancji. Wojewoda przy ponownym rozpatrzeniu sprawy winien wziąć pod uwagę powyższe uwagi. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił skarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Małopolski, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 151 § 1 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie istniały podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego, w sytuacji w której ustawodawca wskazał, iż postępowanie po wznowieniu musi być zakończone przy zastosowaniu przepisu art. 151 § 1 pkt 1, art. 151 § 1 pkt 2 lub art. 151 § 2 K.p.a. w związku z art. 146 § 1 lub 2 K.p.a.; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 151 § 1 K.p.a. oraz art. 105 K.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie istniały podstawy do zastosowania przepisu art. 105 K.p.a., który nie istnieje w jednostce redakcyjnej art. 151 § 1 K.p.a.; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że brak było podstaw do uchylenia przez Wojewodę Małopolskiego decyzji organu I instancji i orzeczenia, co do istoty w sprawy. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, Wojewoda Małopolski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i jego zmianę poprzez oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu kasacji Wojewoda stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie postępowanie powinno zostać zakończone decyzją wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy, bowiem do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a. W tym zakresie Wojewoda oparł się na poglądach wyrażonych w orzecznictwie i doktrynie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stwierdzić trzeba, iż przedstawiony w niej problem sprowadzał się do określenia skutków prawnych ustalenia, że podmiot, który żąda wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie miał interesu prawnego lub uprawnienia do wzięcia udziału w postępowaniu jurysdykcyjnym. Podkreślić trzeba, iż nie został w sprawie zakwestionowany ani jej stan faktyczny, ani to, że skarżąca A. P. nie była, jak i nie mogła być stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Spór sprowadzał się natomiast do określenia, czy wszczęte postępowanie wznowieniowe winno podlegać umorzeniu, czy też koniecznym było wydanie jednej z decyzji określonej w art. 151 K.p.a. Zauważyć trzeba, iż powyższe zagadnienie wywołało spory interpretacyjne w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarówno poglądy o konieczności formalnego zakończenia wznowionego postępowania prezentowane w sprawie przez Sąd pierwszej instancji, jak i o potrzebie merytorycznego jej rozstrzygnięcia poprzez wydanie jednej z decyzji z art. 151 K.p.a. wyrażane przez Wojewodę Małopolskiego znajduje swoje oparcie w dotychczasowym orzecznictwie. I tak stanowisko prezentowane w skarżonym wyroku było aprobowano też w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1731/09 oraz z dnia 22 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1456/09. Odmienny pogląd przedstawiony we wniesionej kasacji wyrażono natomiast w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1286/09, z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1406/10, z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2509/10. Stwierdzić trzeba, iż stanowisko prezentowane w rozpatrywanej skardze kasacyjnej, znajduje też oparcie w doktrynie (por. A. Wróbel, M. Jaśkowska. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2013 r., str. 917- 918; B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 12. Warszawa 2012 r., str. 590). Ustosunkowując się do tak przedstawionego problemu, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną podzielić należało pogląd prezentowany przez Wojewodę Małopolskiego z następujących powodów. Zgodnie z treścią art. 149 § 2 K.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Po przeprowadzeniu tego postępowania organ wydaje jedną z decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 lub 2 K.p.a. Wymieniony w tym przepisie katalog rozstrzygnięć stanowi, w jaki sposób winno zostać zakończone badanie wystąpienia w sprawie przesłanki z art. 145 § 1 K.p.a. Jak wyjaśniono w doktrynie, rodzaj rozstrzygnięcia kończącego postępowanie wznowieniowe wyznaczony jest przez dwa zakresy przedmiotowe tego postępowania. Pierwszy, zdeterminowany jest istotą instytucji procesowej wznowienia postępowania, która jako wyłom od zasady trwałości decyzji administracyjnej, otwiera możliwość prawną podważenia mocy decyzji ostatecznej tylko wówczas, gdy postępowanie, w którym została wydana, dotknięte było ciężką, kwalifikowaną wadliwością procesową wyliczoną enumeratywnie w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 K.p.a. Jeżeli organ stwierdził, że postępowanie nie było dotknięte tymi ciężkimi, kwalifikowanymi wadliwościami procesowymi, kończy postępowanie w sprawie wznowienia postępowania decyzją o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej (art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a.). Drugi zakres przedmiotowy zdeterminowany jest również istotą instytucji wznowienia postępowania, która otwiera możliwość ponownego rozpoznania sprawy (B. Adamiak [w:] System prawa administracyjnego. Tom 9. Prawo procesowe administracyjne. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.). Warszawa 2010 r., str. 261). Tym samym, jeżeli prowadząc wznowione postępowanie, organ administracyjny dojdzie do wniosku, iż nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., to winien wydać decyzję, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., a nie umorzyć postępowanie wznowieniowe. Sąd pierwszej instancji błędnie, bowiem utożsamił przesłankę do bycia stroną postępowania wznowieniowego z przesłanką z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz jak słusznie zauważa to Wojewoda, pomija szczególną regulację z art. 151 K.p.a. Zaznaczyć przy tym trzeba, iż nie można wykluczyć możliwości umorzenia postępowania wznowieniowego, jednakże przyczyn takiego rozstrzygnięcia należy poszukiwać poza ustaleniem, czy wskazywana przez stronę przesłanka zaistniała w okolicznościach konkretnej sprawy. Nie jest jednak dopuszczalne podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania w razie, gdy w wyniku postępowania wyjaśniającego nie ustalono wystąpienia którejkolwiek z podstaw wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b K.p.a. (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 12. Warszawa 2012 r., str. 590 z podanymi tam przykładami). Z tych też przyczyn, zasadne okazały się być zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku art. 151 § 1 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 151 § 1 pkt 1, 2 lub § 2 K.p.a. w związku z art. 146 § 1 lub 2 K.p.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 151 § 1 K.p.a. oraz art. 105 K.p.a. W konsekwencji również trafnie podnosi Wojewoda, iż brak było podstaw do uchylenia jego decyzji i podzielenia stanowiska organu I instancji, co z kolei dowodzi zasadności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Wskazując na powyższej wykazaną wadliwość wniosków wyprowadzonych przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku z niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uchylając zaskarżony wyrok, za zasadną uznał również konieczność rozpoznania wniesionej skargi. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie, a co Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę także podziela, wyprowadzenie wadliwych wniosków z przyjętego stanu faktycznego sprawy przez Sąd pierwszej instancji jest naruszeniem przepisów innym niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 P.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2004 r. sygn. akt OSK 81/04 z glosą aprobującą B. Adamiak, OSP 2004 r., z. 11, poz. 135 oraz z dnia 16 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 193/08, niepubl.). Uwzględniając powyżej zaprezentowaną ocenę okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, skargę A. P., należało uznać za pozbawioną uzasadnionych podstaw. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku w całości i oddaleniu skargi. O kosztach postępowania orzeczono na mocy 203 pkt 2 P.p.s.a.