III SA/Lu 689/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz,, Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Kożuch, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 października 2012 r. sprawy ze skargi T. K. oraz W. S., S. O., J. H. K., J. R., J.A. T., K. P. S., J. A. K., S. E. K., K. M. W., J. P., J. Ł., A. S., S. N., K. S., F. K., K. N., B. K. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum w sprawie podziału Gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy na rzecz T. K. oraz W. S., S. O., J. H. K., J. R., J.A. T., K. P. S., J. A.K., S. E. K., K. M. W., J. P., J. Ł., A. S., S. N., K. S. F. K., K. N., B. K. kwotę 574 zł (pięćset siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną uchwałą Gminy K. nr [...] z dnia [...] września 2012 r., podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), dalej: u.s.g. oraz art. 18 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985 z późn. zm.), dalej: ustawa o referendum lokalnym, odrzucono wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum w sprawie podziału Gminy K. poprzez wydzielenie z Gminy K. nowej gminy - Gminy M. S. Uchwałę podjęto w następującym stanie sprawy: Uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. Rada Gminy K. odrzuciła wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum w sprawie podziału Gminy K. poprzez wydzielenie z Gminy K. nowej gminy - Gminy M. S. Wyrokiem z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 750/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w L. oddalił skargę inicjatora referendum. W ocenie Sądu podjęcie uchwały było przedwczesne, ponieważ organ nie zwrócił się do Wojewody L. z wnioskiem o przeprowadzenie analizy, o której mowa w art. 4c ust. 3 i ust. 4 u.s.g. Ponadto uchwała nie zwierała pisemnego uzasadnienia i przy jej podjęciu posłużono się kryteriami nienormatywnymi. Mając na uwadze treść art. 20 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym Sąd nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały. W wyniku rozpoznania skarg kasacyjnych inicjatora referendum i Gminy K. od powyższego wyroku WSA w L., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 943/12, uchylił zaskarżony wyrok i stwierdził nieważność uchwały rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. oraz oddalił skargę kasacyjną Gminy K. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że w sytuacji, gdy ustawa uzależnia przeprowadzenie referendum w sprawach związanych z podziałem gminy oraz ustaleniem jej nowych granic od wyników analizy przeprowadzanej przez wojewodę, podejmowanie uchwały w sprawie wniosku o przeprowadzenie referendum w przedmiocie podziału gminy lub ustalenia jej nowych granic - w razie braku takiej analizy - jest oczywiście przedwczesne i narusza przepisy, a to powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności takiej uchwały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Uwzględnienie skargi inicjatorów referendum na uchwałę podjętą przez radę bez wcześniejszej przewidzianej ustawą analizy jego skutków nie może zatem być uznane za wyrok zastępujący uchwałę organu stanowiącego, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy do wydania przez komisarza wyborczego postanowienia o przeprowadzeniu referendum. Ustawowy wymóg analizy skutków referendum i związane z nim obowiązki organów gminy oraz wojewody sprawiają, że wyrok uwzględniający skargę, w razie braku takiej analizy, nie jest takim wyrokiem o jakim mowa w art. 20 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym. W wykonaniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Wójt Gminy K. pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. zwrócił się do Wojewody L. o dokonanie analizy, o której mowa w art. 4c ust. 3 u.s.g. Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wojewoda L. przekazał analizę skutków projektowanego referendum lokalnego w sprawie podziału Gminy K. na Gminę M. S. i Gminę K. Następnie uchwałą nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] września 2012 r. odrzucono wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum w sprawie podziału Gminy K. poprzez wydzielenie z Gminy K. nowej gminy - Gminy M. S. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą uchwałę złożył inicjator referendum: T. K., W. S., S. O., J. H. K., J. R., J. A. T., K. S., J. A. K., S. E. K., K. M. W., J. P., J. Ł., A. S., S. N., K. S., F. K., K. N., B. K. Jako pełnomocnika inicjatora referendum wskazano T. K. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie: - art. 170 Konstytucji RP poprzez uniemożliwienie członkom wspólnoty samorządowej realizacji uprawnienia do decydowania w drodze referendum o sprawach dotyczących tej wspólnoty; - art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym poprzez podjęcie uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum w sytuacji, gdy wniosek spełniał wymogi ustawowe oraz nie prowadził do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Wskazując na te zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, zarządzenie przeprowadzenia referendum na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wniosek inicjatora referendum odpowiadał wymogom ustawowym, a nadto nie prowadził do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Z tych względów organ stanowiący Gminy K., obowiązany był podjąć uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum, zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym. Strona podkreśliła, że o odrzuceniu wniosku zadecydowały kryteria nienormatywne, tj. celowość przeprowadzenia referendum w kontekście interesu Gminy. W odpowiedzi na skargę Gmina K. reprezentowana przez Wójta Gminy K. wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu organ zauważył, że w art. 18 ustawy o referendum lokalnym ustawodawca przewidział, że rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum lub w sprawie odrzucenia wniosku, a więc podejmuje ostateczną decyzję w tej sprawie. Ustawodawca zapewnił organowi stanowiącemu udział w procesie "decyzyjnym" i realny wpływ na to, czy referendum zostanie przeprowadzone. Uchwały rady gminy jako ciała kolegialnego, stanowią sumę decyzji poszczególnych radnych, którzy głosują zgodnie z własnym sumieniem, kierując się dobrem gminy i jej mieszkańców. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Gminy K. nr [...] z dnia [...] września 2012 r. o odrzuceniu wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum w sprawie podziału Gminy K. poprzez wydzielenie z Gminy K. nowej gminy - Gminy M. S. Na wstępie przypomnieć należy, że zagadnienie referendum lokalnego ujęte jest w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która w art. 170 stanowi, że "Członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować, w drodze referendum, o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego". Z art. 4c ust. 1 u.s.g. wynika natomiast możliwość przeprowadzenia referendum lokalnego z inicjatywy mieszkańców w sprawie utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia gminy oraz ustalenia granic gminy. Zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego reguluje ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985 z późn. zm.). W myśl art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki lub w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki, a w przypadku gminy także wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Art. 2 ust. 2 ustawy stanowi, że referendum polega na udzieleniu na urzędowej karcie do głosowania pozytywnej lub negatywnej odpowiedzi na postawione pytanie lub pytania w zakresie spraw określonych w ust. 1 albo na dokonaniu wyboru pomiędzy zaproponowanymi rozwiązaniami. W niniejszej sprawie wniosek o przeprowadzenie referendum gminnego pochodził od mieszkańców i dotyczył podziału Gminy K. Stosownie do art. 11 ust. 1a ustawy o referendum lokalnym z inicjatywą przeprowadzenia takiego referendum może wystąpić jedynie grupa co najmniej 15 obywateli, którym przysługuje prawo wybierania do rady gminy. Jeszcze przed złożeniem wniosku o przeprowadzenie referendum jego inicjator powiadamia na piśmie przewodniczącego zarządu danej jednostki samorządu terytorialnego, a w gminie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze wystąpienia z inicjatywą w tej sprawie. Powiadomienie takie winno zawierać, poza danymi inicjatorów, określenie sprawy, w której ma zostać przeprowadzone referendum (art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy o referendum lokalnym). Inicjator referendum, na swój koszt, podaje do wiadomości mieszkańców gminy przedmiot zamierzonego referendum w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie. Informacja taka powinna zawierać pytanie lub pytania referendum albo warianty zaproponowane do wyboru (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o referendum lokalnym). Następnie w myśl art. 14 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, w terminie 60 dni od dnia powiadomienia przewodniczącego zarządu danej jednostki samorządu terytorialnego, a w gminie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum jego inicjator zbiera podpisy mieszkańców uprawnionych do wybierania rady gminy, którzy chcą poprzeć inicjatywę w tej sprawie. Podpisy zbiera się na kartach, co do których szczegółowe wymogi w zakresie ich treści wskazuje art. 14 ust. 2 pkt 2 i ust. 4. W powyższym, 60-dniowym terminie inicjator referendum przekazuje przewodniczącemu zarządu danej jednostki samorządu terytorialnego, a w gminie wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) pisemny wniosek o przeprowadzenie referendum, który to wniosek powinien zawierać pytanie lub pytania referendum albo warianty zaproponowane do wyboru (art. 15 ustawy o referendum lokalnym). Po przekazaniu wniosku o przeprowadzenie referendum, przewodniczący zarządu jednostki samorządu terytorialnego, a w gminie wójt (burmistrz, prezydent miasta) przekazuje niezwłocznie wniosek przewodniczącemu organu stanowiącego tej jednostki (art. 16 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powołuje ze swego składu komisję do sprawdzenia, czy wniosek mieszkańców odpowiada przepisom ustawy (art. 16 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym). Komisja zwraca wniosek inicjatorowi referendum, jeżeli nie spełnia on warunków, o których mowa w art. 15, wyznaczając czternastodniowy termin do usunięcia uchybień (art. 16 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym). Jeżeli zaś komisja stwierdzi, że wniosek zawiera uchybienia, których nie można usunąć, przekazuje wniosek organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego wraz ze swoją opinią (art.16 ust. 5 ustawy o referendum lokalnym). W niniejszej sprawie wniosek inicjatora referendum spełniał warunki formalne. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że z inicjatywą przeprowadzenia referendum wystąpiła grupa 18 obywateli. Pismem z dnia [...] września 2011 r. inicjator referendum powiadomił Wójta Gminy K. o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia na terenie Gminy K. referendum na wniosek mieszkańców w sprawie podziału Gminy K. poprzez wydzielenie z Gminy K. nowej gminy – Gminy M. S. W powiadomieniu podano imiona, nazwiska, adresy zamieszkania i numery ewidencyjne PESEL wszystkich członków grupy i jako pełnomocnika wskazano T. K. Inicjator referendum dopełnił również obowiązku wynikającego z art. 13 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym i przedłożył wzór informacji z dnia [...] września 2011 r. o przedmiocie zamierzonego referendum. Inicjator zebrał w ustawowym terminie i formie wymaganą liczbę podpisów mieszkańców uprawnionych do wybierania Rady Gminy K. Następnie inicjator referendum wystąpił do Wójta Gminy K. z wnioskiem z dnia [...] października 2011 r. o przeprowadzenie referendum. Powołana przez Radę Gminy K. Komisja do sprawdzenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego na posiedzeniu w dniu [...] listopada 2011 r. stwierdziła, że wniosek spełnia wszystkie warunki ustawowe i nie wniosła żadnych zastrzeżeń. Wójt Gminy K. pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. zwrócił się do Wojewody L. o dokonanie analizy, o której mowa w art. 4c ust. 3 u.s.g. Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wojewoda L. przekazał analizę skutków projektowanego referendum lokalnego w sprawie podziału Gminy K. na Gminę M. S. i Gminę K. Analiza wykazała, że dochody podatkowe na mieszkańca gminy w zmienionych granicach lub gminy utworzonej nie byłyby niższe od najniższych dochodów podatkowych na mieszkańca ustalonych dla poszczególnych gmin zgodnie z ustawą z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 i Nr 127, poz. 857) oraz że gmina w zmienionych granicach lub gmina utworzona nie byłaby mniejsza od najmniejszej pod względem liczby mieszkańców gminy w Polsce według stanu na dzień 31 grudnia roku poprzedzającego ogłoszenie rozporządzenia w sprawie podziału gminy. Nie zachodziły zatem przesłanki negatywne określone w art. 4c ust. 3 u.s.g. Po zbadaniu wniosku przez komisję, wniosek inicjatora referendum podlega badaniu przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Zakres badania obejmuje sprawdzenie, czy wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem; organ stanowiący jest związany treścią wniosku (art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym). Sposób ujęcia w art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym przesłanek umożliwiających podjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum wskazuje, że wniosek ten musi spełniać nie tylko wymogi ustawy, ale nie może również prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Takie określenie kryteriów oceny wniosku oznacza, że ustalenie istnienia tylko jednej z dwóch wad wniosku daje dostateczną podstawę do jego odrzucenia (art. 18 ustawy o referendum lokalnym). Pojęcia "spełnia wymogi ustawy" i "nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem" nie zostały zdefiniowane. W literaturze przyjmuje się, że niespełnienie przez wniosek wymagań ustawy to niezgodność wniosku z ustawą o referendum lokalnym, a także z innymi ustawami, do których ta ustawa odsyła, a więc przykładowo z ustawami o samorządzie gminnym, samorządzie powiatowym, samorządzie województwa (vide pkt 2 komentarza do art. 17 - A. Kisielewicz [w]: K. W. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Ustawa o referendum lokalnym. Komentarz, Wydawnictwo ABC 2007). Ocena zgodności wniosku z ustawą obejmuje spełnienie wymogów formalnych przez wnioskodawców, zachowanie procedury w postępowaniu poprzedzającym złożenie wniosku. Kontrola wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum może również dotyczyć sposobu sformułowania pytania. Sprzeczność rozstrzygnięcia referendum z prawem może polegać na naruszeniu przez rozstrzygnięcie przyjęte przez referendum przepisów prawa materialnego lub przepisów o charakterze proceduralnym (vide pkt 3 powołanego wyżej komentarza do art. 17). Chodzi tu o skutki sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym. Podkreślić należy, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest związany treścią wniosku w tym sensie, że nie może odmówić podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum (odrzucić wniosku), jeżeli nie dopatrzy się wad wymienionych w art. 17 ust. 1. Nie wchodzi tu zatem w rachubę działanie organu według uznania albo stosowanie innych jeszcze kryteriów oceny wniosku, np. celowości przeprowadzenia referendum (vide pkt 4 powołanego wyżej komentarza do art. 17). Oceny wniosku nie można dokonywać powołując się na, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, bliżej nieokreślony, niesprecyzowany interes. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały podniesiono bowiem, że "w interesie Gminy i jej mieszkańców jest utrzymanie Gminy w dotychczasowych granicach". Nie wyjaśniono jednak dokładnie o jaki interes chodzi, ograniczając się do stwierdzenia, że "uchwała Rady jest sumą decyzji poszczególnych radnych a każdy radny inaczej pojmuje i definiuje interes gminy i interes mieszkańców". Nie zasługuje na uwzględnienie argument radnych, że głosowanie "za" przeprowadzeniem referendum byłoby niezgodne ze złożonym ślubowaniem. Treść ślubowania zawarta w art. 23a ust. 1 u.s.g. określa główne zasady, którymi radny przyrzeka się kierować przy wykonywaniu powierzonego mu przez wyborców mandatu. Radny ślubuje w szczególności pracować dla dobra i pomyślności gminy, postępować zawsze zgodnie z prawem, kierować się w swoim działaniu interesami gminy i jej mieszkańców (vide komentarz do art. 23a – A. Szewc [w]: A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki – Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Wolters Kluwer Polska Sp. z o. o., Wydanie 4, Warszawa 2012, str. 331). Niewątpliwie dbanie o interes gminy i interes jej mieszkańców jest istotnym obowiązkiem radnych, jednakże nie zwalnia ich z obowiązku przestrzegania prawa. W niniejszej sprawie, skoro wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum obejmował przedmiot zgodny z art. 4c ust. 1 u.s.g. i nie zachodziły przesłanki negatywne określone w ust. 3 tego przepisu, ponadto wniosek spełniał wymogi ustawy oraz nie prowadził do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, Rada Gminy miała obowiązek zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym podjąć uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum. Analiza uzasadnienia zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że argumentacja Gminy w istocie dotyczy skutków podziału Gminy, podczas gdy referendum ma dać odpowiedź na pytanie, czy mieszkańcy chcą podziału Gminy K. Podkreślić należy, że wynik referendum nie spowoduje automatycznego podziału gminy. Stosownie do art. 65 ustawy o referendum lokalnym, jeżeli referendum zakończy się wynikiem rozstrzygającym w sprawie poddanej pod referendum, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego niezwłocznie podejmie czynności w celu jej realizacji. Tylko ubocznie zauważyć należy, że o podziału gminy dokonuje Rada Ministrów w drodze rozporządzenia (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.s.g.). Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o zarządzenie przez Sąd przeprowadzenia na wniosek mieszkańców referendum gminnego w sprawie podziału Gminy K., stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Zgodnie z art. 20 ust. 3 ustawy o referendum lokalnym wyrok sądu uwzględniający skargę zastępuje uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Na podstawie wyroku komisarz wyborczy wydaje postanowienie o przeprowadzeniu referendum, zawierające informacje określone w art. 9 ust. 2 (art. 20 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym). Wyrok sądu administracyjnego zastępuje uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego o przeprowadzeniu referendum, tylko w zakresie rozstrzygnięcia o przeprowadzeniu referendum. Dla przeprowadzenia referendum konieczne jest jednak wydanie dodatkowego aktu, jakim jest postanowienie komisarza wyborczego o przeprowadzeniu referendum. Postanowienie to musi – zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym - zawierać informacje wymienione w art. 9 ust. 2 ustawy, m.in. pytanie lub pytania referendum albo warianty zaproponowane mieszkańcom do wyboru, termin przeprowadzenia referendum, wzór karty do głosowania. Inaczej mówiąc, pozytywne dla inicjatora referendum orzeczenie sądu przesądza o obowiązku zarządzenia referendum. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej: p.p.s.a. w związku art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym, uwzględnił skargę w całości i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. O zwrocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1348 z późn. zm.).