I SA/Wa 1374/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2012 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego Miasta W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M.S. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości stanowiącej własność W., położonej w W., przy ul. [...], stanowiącej obecnie działki ewid. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 oraz nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Naczelnik Dzielnicy [...], decyzją z dnia [...] maja 1976 r., nr [...] wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość o pow. [...] m2 położoną w W., przy ul. [...], stanowiącą własność E.S.. Część nieruchomości o pow. [...] m2 została wywłaszczona na wniosek Wydziału Architektury i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] lutego 1976 r., nr [...] i przeznaczona, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia [...] września 1973 r., pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Pozostała część nieruchomości o pow. [...] m2, zgodnie z opinią Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] lutego 1976 r., znak: [...], nie nadawała się do użytkowania na cele dotychczasowe i została wywłaszczona zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64), tj. na wniosek właściciela nieruchomości dotyczący objęcia wywłaszczeniem także części nienadającej się do użytkowania w racjonalny sposób na cele dotychczasowe (rolne). W dniu 26 września 2006 r. M.S. złożył wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej decyzją z dnia [...] maja 1976 r. Wnioskodawca wskazał, że działka, którą chce odzyskać, "występuje w decyzji wywłaszczeniowej jako część powierzchni [...]" Organ ustalił, że M.S. nabył spadek po zmarłym E.S., co potwierdza postanowienie Sądu Rejonowego dla W. Wydział I Cywilny z dnia [...] października 1996 r., sygn. akt I [...]. Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] odmówił zwrotu nieruchomości stanowiącej własność W., położonej w W., przy ul. [...], stanowiącej obecnie działki ewid. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 oraz nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2. Organ ustalił, że nieruchomość, o której zwrot występuje M.S., znajduje się na terenie wywłaszczonym na wniosek E.S., a wywłaszczenie tej części nastąpiło w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Starosta przytoczył tezę z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 1998 r., sygn. akt IV SA 2111/96, według której odpada kwestia wykorzystania nieruchomości na określony cel, skoro wywłaszczenie nastąpiło nie na określony cel, a na żądanie właściciela. Nadto, Starosta przywołał wyrok NSA z dnia 26 lipca 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 910/00, w którym wyrażono pogląd, iż w przypadku żądania wyłącznie zwrotu części nieruchomości zbytej na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie ma możliwości zastosowania trybu i przesłanek, o jakich mowa w art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Starosta stwierdził, że powołane orzeczenia podziela, a dokonaną wykładnię traktuje jako własną. Odwołanie od powyższej decyzji złożył M.S., reprezentowany przez adwokata P.S.. W odwołaniu wskazano, że po wydaniu zaskarżonej decyzji złożony został wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] (nr [...]) w części, w której nie doszło do rozporządzenia nieruchomością na rzecz osób trzecich. W ocenie odwołującego, w wyniku złożenia powołanego wniosku doszło do wszczęcia postępowania w szerszym zakresie, a zatem należy na nowo ustalić stan faktyczny sprawy związany z wykorzystaniem całej nieruchomości na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej i dokonać kompleksowej oceny możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i doprowadzenie do łącznego rozpoznania obu wniosków. Jednocześnie wskazał, że w jego ocenie uzasadnienie decyzji nie spełnia warunków uzasadnienia prawnego. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zdaniem organu, w dniu wydania decyzji przez Starostę [...] brak było podstaw do orzeczenia o zwrocie przedmiotowej nieruchomości, wniosek o zwrot nieruchomości dotyczył bowiem jedynie części nieruchomości wywłaszczonej na wniosek poprzedniego właściciela w trybie art. 5 ust. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wojewoda [...] zauważył jednak, że organ odwoławczy jest zobowiązany uwzględnić zmiany stanu prawnego i faktycznego, jakie zaszły w sprawie po wydaniu zaskarżonej decyzji organu I instancji. W jego ocenie, w sprawie miała miejsce zmiana stanu faktycznego. M.S. złożył bowiem wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...] w części, w której nie doszło do rozporządzenia na rzecz osób trzecich. W tej sytuacji kwestią zasadniczą staje się okoliczność, czy spełnione zostały przesłanki zwrotu choćby części nieruchomości wywłaszczonej pod budowę osiedla mieszkaniowego. Jeżeli bowiem zaistnieją przesłanki do orzeczenia o zwrocie choćby części nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, to odpowiednie zastosowanie będzie miał ten tryb do pozostałej części nieruchomości, wywłaszczonej w trybie art. 5 ust. 3 ustawy. Nadto Wojewoda, odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu, dotyczącego uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej wskazał, że w jego ocenie przedstawiony zarzut jest zasadny, bowiem nie spełnia ona wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto W. zarzucając naruszenie art. 7 kpa i art. 15 kpa i wnosząc o uchylenie decyzji w całości. Według strony skarżącej, w sprawie nie nastąpiła zamiana stanu faktycznego. Wnioskodawca po uzyskaniu decyzji Starosty, w oparciu o jej uzasadnienie wystąpił jedynie z kolejnym nowym wnioskiem - o wydanie innej części wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem skarżącego, skutkować to powinno rozpoznaniem sprawy od początku w granicach nowego wniosku, nie zaś uchylaniem decyzji Starosty do ponownego rozpoznania, skoro stan faktyczny w oparciu o pierwotnie wniesiony wniosek został prawidłowo oceniony przez Starostę. Skarżący wskazał ponadto, że pozbawione racji są również twierdzenia Wojewody jakoby treść decyzji Starosty nie spełniała wymogów określonych w art. 107 kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1294/10 oddalił skargę uznając, że organ odwoławczy prawidłowo załatwił sprawę na podstawie art. 138 § 2 kpa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podkreślił, że dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy decyzji w trybie tego przepisu jest ograniczona wymogiem spełnienia określonych przesłanek. Sytuacja taka może zaistnieć, gdyby organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów kpa. Zmiana treści żądania przez wnioskodawcę na etapie postępowania odwoławczego jest jedną z takich przesłanek. W rozpoznawanej sprawie wnioskodawca rozszerzył pierwotne żądanie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej decyzją Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, o zwrot nieruchomości w części, w której nie doszło do rozporządzenia nieruchomością na rzecz osób trzecich. Według Sądu, nie można przyjąć, że zmiana treści żądania w taki sposób, ani na tym etapie, jest niedopuszczalna. A zatem treść żądania wyznacza przedmiot postępowania. Organ związany jest tym żądaniem. Co istotne, treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Żądanie strony należy oceniać na podstawie treści pisma przez nią wniesionego. Sąd zaznaczył jednocześnie, że w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania. W takiej sytuacji organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że nastąpiła zmiana stanu faktycznego, co wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Do tego zaś organ odwoławczy nie jest uprawniony, gdyż zgodnie z treścią art. 136 kpa może on przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Prowadzenie przez organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości albo w znacznej części naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Zdaniem Sądu, nie można też przyjąć, że sprawa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinna być rozpatrywana w dwóch odrębnych postępowaniach, skoro żądanie wnioskodawcy takiego elementu nie zawiera. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1026/11, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Miasta W., uchylił zaskarżony wyrok z dnia 27 stycznia 2011 r. i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia NSA podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie uznał, iż zmiana treści żądania stanowi zmianę stanu faktycznego, która powinna być uwzględniona przez organ odwoławczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] wydana została z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Przedmiotową decyzją Wojewoda [...] uchylił, na mocy art. 138 § 2 kpa, decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości stanowiącej własność W., położonej w W., przy ul. [...], stanowiącej obecnie działki ewid. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 oraz nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał bowiem, że na skutek zmiany na etapie postępowania odwoławczego treści żądania przez wnioskodawcę (rozszerzenie żądania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w części, w której nie doszło do rozporządzenia nieruchomością na rzecz osób trzecich), nastąpiła zmiana stanu faktycznego, wymagająca przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Zdaniem Sądu stanowisko Wojewody [...] jest wadliwe, w sprawie nie zaistniały bowiem przesłanki do uchylenia w trybie art. 138 § 2 kpa decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Przyjmując za stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 1026/11, zauważyć należy, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie może również rozszerzać zakresu sprawy. O tożsamości przedmiotowej przesądza charakter i zakres praw, których nabycia w drodze decyzji domaga się strona. Domaganie się w postępowaniu odwoławczym nowych praw, w stosunku do pierwotnie zgłoszonego żądania, stanowi rozszerzenie zakresu sprawy. Oparcie zmienionego żądania o inną, niż pierwotna podstawa prawna, także wskazuje na zmianę przedmiotu sprawy, która to zmiana w postępowaniu odwoławczym nie jest dopuszczalna (wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2000 r., sygn. akt V SA 699/99, LEX nr 49946). Jak wynika ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego spadkobierca właściciela wywłaszczonej nieruchomości w trakcie postępowania odwoławczego rozszerzył żądanie. Przedmiotem nowego wniosku były nieruchomości nieobjęte pierwotnym wnioskiem. Nie ulega zatem wątpliwości, że takie rozszerzenie spowodowało zmianę tożsamości sprawy. Zmianie uległa ponadto podstawa prawna żądania. Zauważyć trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, iż część nieruchomości nabyta na żądanie właściciela w trybie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.) podlega zwrotowi na podstawie art. 136 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami tylko wówczas, gdy spełnione są warunki do zwrotu wywłaszczonej części nieruchomości (wyrok NSA z dnia 26 lipca 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 910/00, ONSA 2002/4/168). W razie żądania zwrotu wyłącznie nieruchomości nabytej na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie ma więc podstaw do zastosowania przepisów art. 136 ust. 4 w związku z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w/w wyrok NSA z dnia 26 lipca 2001 r. oraz wyrok NSA z dnia 29 października 1998 r., sygn. akt IV SA 2111/96, LEX nr 45887). W razie rozszerzenia żądania o zwrot wywłaszczonej części nieruchomości zmienia się więc także podstawa prawna żądania zwrotu. Jak podkreślił zaś Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 czerwca 2012 r., naruszenie nakazu orzeczenia przez organ odwoławczy w granicach sprawy rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji następuje nie tylko w razie wydania decyzji reformatoryjnej, ale także w przypadku rozstrzygnięcia kasacyjnego, opartego o art. 138 § 2 kpa, gdy powodem uchylenia decyzji jest wskazanie rozpatrzenia sprawy w rozszerzonym zakresie. W świetle powyższego stwierdzić należy, że wyrażone w zaskarżonej decyzji Wojewody [...] stanowisko, iż zmiana treści żądania stanowi zmianę stanu faktycznego, która powinna być uwzględniona przez organ odwoławczy, jest wadliwe. W doktrynie podkreśla się, że treść żądania zawarta we wniosku jest procesowym wyrazem zgłoszonego roszczenia, a więc wskazaniem zakresu praw, które zdaniem strony, wynikają dla niej z norm prawa materialnego. Stan faktyczny zaś to okoliczności, które wskazują, że przesłanki przysługiwania prawa, określone abstrakcyjnie w prawie materialnym, zaistniały w sytuacji indywidualnej podmiotu. Treść żądania nie należy zatem do elementów stanu faktycznego sprawy. Zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. wydana więc została z naruszeniem art. 138 § 2 kpa i art. 7 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia jej uchylenie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Rozszerzenie żądania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w części, w której nie doszło do rozporządzenia nieruchomością na rzecz osób trzecich, nie spowodowało – wbrew stanowisku organu – zmiany stanu faktycznego sprawy. Przedmiotowe żądanie spadkobiercy właściciela wywłaszczonej nieruchomości – w ocenie Sądu - stanowiło w istocie nowy wniosek, który powinien zostać rozpoznany w odrębnym postępowaniu. W niniejszej sprawie Wojewoda [...] powinien natomiast rozpoznać sprawę merytorycznie, ustosunkowując się do żądań i zarzutów przedstawionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Zaznaczyć przy tym trzeba, że w razie konieczności organ odwoławczy może przeprowadzić stosowne postępowanie dowodowe uzupełniające (art. 136 kpa). Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni wskazane wyżej kwestie. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.