VII SA/Wa 432/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2012 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisania do ewidencji egzaminatorów sprawdzających kwalifikacje kierowców i kandydatów na kierowców skargę oddala Marszałek Województwa [...]decyzją z dnia [...]listopada 2011 r., działając na podstawie art. 104 § 1, art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.); zwanej dalej kpa w związku z art. 110 ust. 1 pkt 9, art. 111 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), § 68 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 października 2005 r. w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów (Dz. U. z 2005 r. Nr 217, poz.1834 ze zm.), oraz upoważnienia wydanego na podstawie art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.), odmówił wpisania J. N., do ewidencji egzaminatorów sprawdzających kwalifikacje kierowców i kandydatów na kierowców. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że J. N. w dniu [...]października 2011 r. złożył wniosek o wpis do ewidencji egzaminatorów, w którym wskazał, że dnia [...] kwietnia 2010 r. został skreślony z tej ewidencji. Organ według posiadanej z urzędu wiedzy w zakresie wydania decyzji skreślającej J. N. z ewidencji sprawdził, czy zgodnie z art. 110 ust. 1 pkt 9 ww. ustawy Prawo o ruchu drogowym, w takiej sytuacji kandydat na egzaminatora daje rękojmię należytego wykonywania swoich obowiązków. Organ wskazał, że z posiadanego odpisu wyroku Sądu Rejonowego w [...]z dnia [...]listopada 2007 r. uznającego za winnego J. N. popełnienia zarzucanego mu czynu wynika, że J. N., działając w celu osiągnięcia korzyści majątkowej w kwocie 600 zł, będąc kierownikiem Ośrodka Szkolenia Kierowców "[...]" oraz osobą uprawnioną do wystawiania zaświadczeń o ukończeniu kursu dla osób ubiegających się o prawo jazdy, poświadczył nieprawdę poprzez wystawienie zaświadczenia o ukończeniu kursu na prawo jazdy kat. C, pomimo posiadania wiedzy, że osoba otrzymująca zaświadczenie w takim kursie nie uczestniczyła. Organ podkreślił, iż podejmując decyzję nie mógł pominąć przy dokonywaniu oceny rękojmi należytego wykonywania obowiązków egzaminatora wyroku sądu karnego stwierdzającego popełnienie przestępstwa z art. 271 § 3 kodeksu karnego, tj. poświadczenie nieprawdy w zaświadczeniu o ukończeniu kursu na prawo jazdy. Organ stwierdził, że bezsprzeczne fakty, które zaważyły o wydaniu decyzji skreślającej z ww. ewidencji pozwalają sądzić, że całokształt cech charakteru i właściwości osobistych, których suma daje gwarancję, że będzie on wykonywał swoje obowiązki rzetelnie i bezstronnie oraz zaufanie jakim egzaminator powinien się wyróżniać, jako funkcjonariusz wykonujący funkcje publiczne, podważają jego autorytet jako przyszłego egzaminatora. W ocenie organu osoba, która w pełni świadomie wydała kandydatowi na kierowcę kat. C zaświadczenie o ukończeniu właściwego szkolenia pomimo posiadania wiedzy, że kandydat ten przedmiotowego szkolenia nie ukończył i nie został przygotowany zarówno do egzaminu państwowego na prawo jazdy jak i do bezpiecznego i zgodnego z przepisami ruchu drogowego poruszania się samochodem kat. C po drogach publicznych nie daje rękojmi należytego wykonywania obowiązków egzaminatora kandydatów na kierowców. Takie zachowanie kandydata na egzaminatora, pomimo faktu, że skazanie za czyn, którego się dopuścił uległo zatarciu, świadczy o tym, że całokształt jego cech charakteru i właściwości osobistych nie dają gwarancji, że będąc egzaminatorem będzie on rzetelnie i bezstronnie oceniał umiejętności kandydatów na kierowców. Zaznaczył, że skreślenie z ewidencji egzaminatorów z powodu ukarania wyrokiem sądu za przestępstwo przeciwko wiarygodności dokumentów, stanowi rażące naruszenie porządku prawnego i musi mieć decydujący wpływ na dokonanie przez organ oceny w zakresie dawania rękojmi prawidłowego wykonywania powierzonych obowiązków egzaminatora również w sytuacji, gdy czyn ten uległ zatarciu. Zdaniem organu, J. N. nie daje rękojmi należytego wykonywania swoich obowiązków i tym samym nie spełnia warunku określonego w art. 110 ust. 1 pkt 9 ww. ustawy Prawo o ruchu drogowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]decyzją z dnia [...]grudnia 2011 r., znak : [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 110 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo o ruchu drogowym, po rozparzeniu odwołania J. N., utrzymało w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że kwestionowana decyzja prawidłowo przywołuje zestawienie przepisów Prawa o ruchu drogowymi i właściwie realizuje prawny obowiązek ciążący na Marszałku Województwa [...], gdyż odwołujący się dokonał czynu karalnego działając w funkcji zbliżonej, do tej o jaką obecnie się ubiega i przed półtora rokiem został skreślony z ewidencji egzaminatorów. Dlatego w swojej decyzji Marszałek nie powołuje się na wiążący wyrok i fakt skazania, ale na okoliczności zdarzenia, które podważa dawanie rękojmi. Organ wskazał, że obowiązki egzaminatora mają szczególny charakter. Jest on osobą zaufania publicznego, co niewątpliwie uzasadnia stosowanie wobec niego surowszych kryteriów oceny. Organ zaznaczył, że na rękojmię należytego wykonywania obowiązków składa się całokształt cech charakteru, jak: szlachetność, prawość, sumienność, bezstronność i właściwości osobiste egzaminatora na prawo jazdy, a także zdarzenia i okoliczności związane z jego osobą. Organ zaznaczył, że każde pojawiające się podejrzenie nierzetelności uprawnia do uznania, że egzaminator nie daje rękojmi należytego wykonywania swoich obowiązków, a zwłaszcza, gdy wobec egzaminatora został postawiony zarzut popełnienia czynów korupcyjnych w związku z wykonywaniem przez niego funkcji egzaminatora na prawo jazdy oraz został zastosowany środek zapobiegawczy w postaci poręczenia majątkowego i zawieszenia w czynnościach służbowych związanych z wykonywaną pracą egzaminatora. Organ wyjaśnił, że w postępowaniu o skreślenie z ewidencji egzaminatorów nie rozstrzyga, się czy egzaminator popełnił przestępstwo, a jedynie na podstawie posiadanych informacji dokonuje oceny, czy zachowanie egzaminatora gwarantuje należyte wykonywanie obowiązków, innymi słowy czy daje rękojmię należytego wykonywania swoich obowiązków. Niewątpliwie ustalenia w tym zakresie należą do właściwości organu administracyjnego prowadzącego postępowanie w sprawie skreślenia z listy egzaminatorów i powinny być dokonane przez ten organ we własnym zakresie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. N. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez SKO w [...]. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 76 § 1 i art. 77 § 1 kpa, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz niewłaściwe rozważenie dowodów zgromadzonych w sprawie, 2) przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1994r. o Samorządowych Kolegiach Odwoławczych, poprzez nie złożenie podpisów przez członków składu orzekającego bezpośrednio pod treścią wydanej decyzji, 3) prawa materialnego, tj. art. 113 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 110 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym, poprzez uznanie, że odwołujący się nie daje rękojmi należytego wykonywania obowiązków egzaminatora. Skarżący podniósł, że nie może być traktowany jako osoba, która popełniła przestępstwo. Wskazał, że takie rozważania, że popełnił przestępstwo, co nie daje rękojmi należytego wykonywania obowiązków egzaminatora, naruszają art. 106 k.k. zgodnie, z którym z chwilą zatarcia skazania, uważa się je za niebyłe. Skutkiem zatarcia skazania jest więc fakt, że za niebyłe uważa się nie tylko skazanie, lecz również samo popełnienie przestępstwa. Oznacza to wprowadzenie fikcji prawnej, że do popełnienia przestępstwa w ogóle nie doszło. Zdaniem skarżącego, ustalenia organów administracji, że skarżący jest osobą, która popełniła przestępstwo naruszają art. 75 § 1 kpa i art. 77 § 1 kpa. Wskazał, że gdyby uznać za prawidłową interpretację przepisów przez organy pierwszej i drugiej instancji to zatarcie skazania byłoby tylko fikcją, ponieważ osoba, która w rozumieniu przepisów prawa nie popełniła przestępstwa nadal mogłaby być uznawana za osobę skazaną za przestępstwo. Powyższy pogląd organów administracji jest zdaniem skarżącego całkowicie nieuzasadniony. Skarżący powołał się na orzecznictwo Sądu Najwyższego, który wielokrotnie wskazywał, że zatarcie skazania nie oznacza anulowania treści wyroku tj. wyeliminowania go z mocą wsteczną z porządku prawnego i nie niweluje też całkowicie wszystkich skutków skazania, które nastąpiły do momentu zatarcia skazania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Podstawą materialnoprawną kontrolowanego przez Sąd postępowania był art. 110 ust. 1 pkt 9 i art. 111 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z art. 111 ust. 1 ww. ustawy marszałek województwa dokonuje wpisu osoby do ewidencji egzaminatorów, jeżeli spełnia ona warunki określone w art. 110 ust. 1 pkt 2-9 tego aktu. Zauważyć należy, że art. 110 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym formułuje przesłanki, jakie musi spełniać osoba, która może być egzaminatorem kandydatów na kierowców. Jedną z przesłanek określonych w tym przepisie jest dawanie rękojmi należytego wykonywania swoich obowiązków. Ustawodawca nie podał zakresu znaczeniowego zwrotu "daje rękojmię należytego wykonywania swoich obowiązków", jak też samego pojęcia "rękojmia", wobec tego należy odwołać się do definicji zawartej w Słowniku Języka Polskiego PWN, według którego rękojmia to "poręczenie, zagwarantowanie czegoś, gwarancja, zabezpieczenie, pewność, zapewnienie o czymś, przyrzeczenie czegoś". Jednocześnie znaczenie i zakres pojęcia "rękojmia należytego wykonywania obowiązków" są utrwalone zarówno w doktrynie prawa, jak też w dorobku judykatury. Na rękojmię należytego wykonywania obowiązków egzaminatora składa się całokształt jego cech charakteru i właściwości osobistych, których suma daje gwarancję, że będzie wykonywał swoje obowiązki rzetelnie i bezstronnie. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 stycznia 2003 r., sygn. akt II SA 395/01, LEX 1267776, w którego uzasadnieniu Sąd stwierdził m.in. iż "Rękojmię, o jakiej mowa w art. 110 ust. 1 pkt 9 ustawy, odnieść można jedynie do osoby bez istotnych wad, która gwarantuje należyte wykonywanie swoich obowiązków. Obowiązki egzaminatora mają szczególny charakter. Wiążą się z wymogiem pryncypialnej postawy, której cechą jest m.in. bezwzględne poszanowanie prawa. Uzasadnione jest z tego powodu stosowanie surowych kryteriów oceny osób, które ubiegają się o wpis do ewidencji egzaminatorów. /.../ Obowiązki te mogą być bowiem wykonywane jedynie przez osobę, której nie tylko kwalifikacje zawodowe, ale również postawa moralna nie budzą istotnych zastrzeżeń /.../ w kontekście rękojmi, o jakiej mowa w art. 110 ust. 1 pkt 9 ustawy, liczy się dotychczasowa postawa kandydata na egzaminatora, która wespół z osiągniętymi kwalifikacjami zawodowymi winna dawać przekonanie o należytym wykonywaniu przezeń swoich obowiązków. W szczególności cechy osobiste kandydata, potwierdzone jego dotychczasowym postępowaniem, winny wykluczać obawy o jego uczciwość, wiarygodność, rzetelność i obiektywizm". W związku z tym należy przyjąć, iż na "rękojmię należytego wykonywania obowiązków" składa się całokształt cech charakteru, jak: szlachetność, prawość, sumienność, bezstronność i właściwości osobistych egzaminatora na prawo jazdy, a także zdarzenia i okoliczności związane z jego osobą. Całokształt wskazanych cech kandydata powinien dać gwarancję, iż osoba ta będzie wykonywała swoje obowiązki rzetelnie i bezstronnie, bezwzględnie przestrzegając prawo. Z tych względów każde pojawiające się podejrzenie nierzetelności uprawnia do uznania, że egzaminator nie daje rękojmi należytego wykonywania swoich obowiązków. Zwłaszcza, gdy wobec egzaminatora został postawiony zarzut popełnienia czynów korupcyjnych w związku z wykonywaniem przez niego funkcji egzaminatora na prawo jazdy oraz został zastosowany środek zapobiegawczy w postaci poręczenia majątkowego i zawieszenia w czynnościach służbowych związanych z wykonywaną pracą egzaminatora. Kryterium "rękojmi należytego wykonywania obowiązków" ma bowiem służyć zagwarantowaniu odpowiedniego poziomu moralnego i zawodowego egzaminatora. Nadto przepisy regulujące omawianą materię nie uzależniają wykazania braku rękojmi należytego wykonywania obowiązków od wcześniejszego uzyskania prawomocnego skazania za jakiekolwiek przestępstwo. Porównanie przesłanek określonych w art. 110 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, że pojęcie "rękojmia należytego wykonywania obowiązków egzaminatora" użyte w art. 110 ust. 1 pkt 9 ustawy jest znacznie szersze niż pojęcie "bycie niekaranym" użyte w art. 110 ust. 1 pkt 5 tej ustawy. Powyższe dowodzi, że na gruncie omawianych regulacji nie można utożsamiać pojęcia utraty rękojmi z prawomocnym skazaniem za jakiekolwiek przestępstwo, gdyż pojęcia te nie są tożsame. Pojęcie winy, co do zasady, jest przypisane postępowaniu karnemu, w którym sąd dokonując kwalifikacji prawnej czynu, orzeka o winie i karze. Organ administracyjny w postępowaniu o wpisanie do ewidencji egzaminatorów nie rozstrzyga czy egzaminator popełnił przestępstwo, a jedynie na podstawie okoliczności sprawy dokonuje oceny, czy zachowanie egzaminatora gwarantuje należyte wykonywanie swoich obowiązków. Ustalenia w tym zakresie należą do kompetencji organu administracyjnego, który prowadzi postępowanie w sprawie wpisania na listę egzaminatorów. Powyższe zaś prowadzi do wniosku, że związek "rękojmi należytego wykonywania zawodu egzaminatora" z "domniemaniem niewinności" nie występuje (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt II GSK 562/10, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Dodać należy, że powinność spełnienia przez egzaminatora kandydatów na kierowców kryterium "rękojmi należytego wykonywania swoich obowiązków" podyktowana jest charakterem funkcji przez niego sprawowanej. Z treści art. 110a ustawy Prawo o ruchu drogowym wynika, że egzaminator w czasie wykonywania obowiązków zawodowych podlega ochronie przysługującej funkcjonariuszowi publicznemu, dlatego, jak każda osoba wykonująca funkcje publiczne, musi dawać rękojmię należytego wykonywania swoich obowiązków, gdyż od jego poziomu doświadczenia zawodowego oraz rzetelności w wykonywaniu obowiązków zależy czy właściwa osoba uzyska uprawnienie w zakresie kierowania pojazdem samochodowym. Każde podejrzenie o nierzetelność w wykonywaniu obowiązków egzaminatora uprawnia do uznania, że egzaminator nie spełnia podstawowego warunku, tj. rękojmi należytego wykonywania swoich obowiązków. Osoba egzaminatora kandydatów na kierowców wobec faktu, że przy wykonywaniu swoich obowiązków zawodowych podlega ochronie przysługującej funkcjonariuszowi publicznemu, nie może z racji pełnionych zadań być dotknięta żadną skazą, która podważałaby zaufanie do niej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że postawienie egzaminatorowi zarzutów popełnienia przestępstwa korupcji powoduje utratę zaufania do niego i wzbudza obawę o jego uczciwość, wiarygodność, rzetelność i obiektywizm. Ponadto może rodzić uzasadnioną obawę, że w ten sposób prawo jazdy mogły uzyskać osoby nieposiadające odpowiednich kwalifikacji, stwarzające zagrożenie dla innych uczestników ruchu drogowego. Wskazanie jako przyczyny utraty rękojmi do skarżącego poprzez postawienie zarzutów popełnienia przestępstwa związanego z pełnioną przez niego funkcją, uprawniało organy do uznania, że skarżący nie daje rękojmi należytego wykonywania obowiązków. Nie może budzić wątpliwości, że w takim przypadku odmowa wpisu z uwagi na niespełnienie przez kandydata na egzaminatora warunku określonego w art. 110 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo o ruchu drogowym, jest w pełni uzasadniona. Z powyżej wskazanych przyczyn orzeczenie organu I jak i II instancji Sąd uznał za prawidłowe. Odnosząc się do podniesionego w skardze argumentu zatarcia skazania, Sąd zaznacza, że co prawda nastąpiło już zatarcie skazania za popełniony czyn, co oznacza, że skarżący jest uznany za osobę niekaraną, jednakże fakt przyjęcia korzyści majątkowej musi być brany pod uwagę przy dokonywaniu wpisu na listę egzaminatorów. Rękojmia należytego wykonywania obowiązków wiąże się z pojęciem nieskazitelnego charakteru, a zatem takiego wizerunku kandydata na egzaminatora, na którym nie ciążą żadne zarzuty podważające wiarygodność, czy bezstronność. Ponadto kryterium rękojmi należytego wykonywania obowiązków ma służyć zagwarantowaniu właściwego poziomu moralnego i zawodowego egzaminatora. Jego spełnienie wymagane jest niezależnie od spełnienia przez niego pozostałych warunków dotyczących kwalifikacji zawodowych (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 marca 2010 r., sygn. akt IIISA/Gd 581/09). Należy także podzielić pogląd zaprezentowany w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 245/10, iż "... za niezasadny należy uznać zarzut skargi, iż organ nie może powoływać się na ustalenia poczynione na podstawie wyroku Sądu Karnego, albowiem upływ czasu od skazania skarżącego wyrokiem spowodował zatarcie skazania. W tym przypadku organ nie wywodził z samego faktu skazania skarżącego określonych skutków prawnych, lecz na podstawie całokształtu ustaleń dokonał określenia jego cech osobowych. Sąd przychyla się do tezy wyroku WSA w Warszawie z 14 października 2009 r. II SA/Wa 729/09, iż do rozstrzygnięć administracyjnych (...) nie ma odniesienia zasada domniemania niewinności, o której stanowi art. 42 ust. 3 Konstytucji RP, gdyż ta fundamentalna zasada prawa karnego nie ma zastosowania do sprawy administracyjnej, w której nie przesądza się o winie za czyn karalny". Wprawdzie wyrok odnosi się do innych spraw niż wpis do ewidencji egzaminatorów, jednak zawiera treści, które w opinii Sądu mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Za bezzasadny Sąd uznał zrzut naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1994r. o Samorządowych Kolegiach Odwoławczych, poprzez nie złożenie podpisów przez członków składu orzekającego bezpośrednio pod treścią wydanej decyzji. Z powyższego przepisu wynika, że orzeczenia kolegium podpisują wszyscy członkowie składu nie wyłączając przegłosowanego. Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 1 ww. ustawy orzeczenia kolegium wydawane są w formie decyzji albo postanowień. Z powyższych przepisów wynika, że orzeczenie bez względu czy ma formę decyzji czy postanowienia podlega podpisaniu. Jednakże przepisy te nie skazują w jaki sposób orzeczenie ma zostać podpisane, więc na mocy art. 19 ust. 1 do wykonywania przez kolegium zadań stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy art. 107 kpa wskazują elementy decyzji. Wśród nich jest między innymi podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Zatem to decyzja w całości ma być podpisana, a nie poszczególne jej elementy oddzielnie. W niniejszej sprawie skład rozpoznający odwołanie podpisał się prawidłowo pod wydaną decyzją czyli pod wszystkimi jej niezbędnymi elementami wskazanymi w art. 107 § 1 kpa. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 ppsa, należało orzec jak w sentencji wyroku.