IV SA/Po 942/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann ( spr. ) Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2012 r. sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., znak [...], Prezydent Miasta [...] (dalej: "Prezydent Miasta") – wskazując na: art. 2 pkt 4, art. 15b, art. 15b ust. 5, art. 20, art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm., dalej: "ustawa o świadczeniach rodzinnych", w skrócie: "u.ś.r.") oraz Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 298, poz. 1769) i Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. Nr 129, poz. 1058) – po rozpoznaniu sprawy z wniosku M. Z. (dalej: "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca") złożonego w dniu [...] lutego 2012 r., odmówił przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka na rzecz córki, J. M. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że Wnioskodawczyni złożyła do akt sprawy zaświadczenie lekarskie potwierdzające, iż pozostawała pod opieką medyczną od 20 tygodnia ciąży. Zgodnie zaś z art. 15 [powinno być: art. 15b – uw. Sądu] ust. 5 u.ś.r. jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu – w związku z czym, w ocenie organu, brak jest podstaw do przyznania świadczenia. Od opisanej decyzji odwołanie złożyła Wnioskodawczyni wskazując, że nie poddała się opiece lekarskiej od 10 tygodnia ciąży wyłącznie dlatego, że pięć miesięcy wcześniej urodziła pierwsze dziecko (syna) i brak miesiączki tłumaczyła sobie niedawnym porodem oraz karmieniem piersią. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO") – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu SKO wskazało, że jest poza sporem, iż strona załączyła do wniosku zaświadczenie, wystawione na jej wniosek przez lekarza specjalistę chorób kobiecych i położnictwa, o pozostawaniu pod opieką medyczną podczas ciąży od 20 tygodnia ciąży. Tymczasem zgodnie z art. 15b ust. 5 u.ś.r. zapomoga przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży. SKO wyjaśniło, że wymóg pozostawania od 10 tygodnia ciąży pod opieką medyczną wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2009 r. Obowiązek potwierdzania opieki medycznej nad kobietą w ciąży – zgodnie z art. 18 ustawy z dnia 6 grudnia 2009 r. [powinno być: "2008 r." – uw. Sądu] o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw – stosuje się od dnia 01 listopada 2009 r. Powyższy przepis nabrał nowego brzmienia na podstawie art. 3 ustawy z dnia 5 marca 2010 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, który stanowił, że dodatek z tytułu urodzenia dziecka lub jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia się dziecka, o których mowa w art. 9 ust. 1 i art. 15b ust. 2 u.ś.r., do dnia 31 grudnia 2011 r. przysługują po przedstawieniu zaświadczenia lekarskiego lub zaświadczenia wystawionego przez położną, potwierdzającego co najmniej jedno badanie kobiety w okresie ciąży przez lekarza ginekologa lub położną. W ocenie SKO decydującym zatem momentem dla przyznania wnioskowanego świadczenia jest okoliczność, iż Wnioskodawczyni pozostawała podczas ciąży pod opieką medyczną właściwego lekarza od 20 tygodnia ciąży, a nie od 10 tygodnia ciąży, jak tego wymaga od dnia 1 stycznia 2012 r. cytowany wyżej przepis art. 15b ust. 5 u.ś.r. Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła Wnioskodawczyni. W uzasadnieniu rozszerzyła argumentację odwołania dotyczącą przyczyn późniejszego udania się na wizytę lekarską. Ponadto podkreśliła, że przepisy zastosowane przez organy powstały po to, aby zapewnić nienarodzonemu jeszcze dziecku odpowiednie warunki do prawidłowego rozwoju. Skarżąca oceniła, że pomimo braku wiedzy, iż jest w ciąży, dbała o siebie należycie i dobrze się odżywiała, ponieważ karmiła w tym czasie swoje pierwsze dziecko. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Przechodząc do tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, iż okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy nie są sporne i znajdują odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy. W szczególności niespornym pozostaje fakt, że Skarżąca będąc w ciąży z córką znalazła się pod opieką lekarską dopiero od 20 tygodnia tej ciąży. W związku z powyższym oraz wobec tego, iż w ocenie Sądu, organy administracji wyczerpująco zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia, ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą dalszych rozważań. Przedmiotem zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta jest odmowa przyznania jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka (zwanej potocznie "becikowym"). Świadczenie to zostało przez ustawodawcę zaliczone do grupy świadczeń rodzinnych (art. 2 pkt 4 u.ś.r.), które zostały unormowane w ustawie o świadczeniach rodzinnych. W myśl art. 15b ust. 1 i 2 u.ś.r., matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka – niezależnie od wysokości dochodów – przyznaje się z tytułu urodzenia się żywego dziecka jednorazową zapomogę w wysokości 1.000 zł na jedno dziecko. Wniosek o jej wypłatę składa się w terminie 12 miesięcy od dnia narodzin dziecka, przy czym wniosek złożony po terminie organ pozostawia bez rozpoznania (art. 15b ust. 3 u.ś.r.). Jak trafnie wskazało SKO, z dniem 1 stycznia do art. 15b u.ś.r. został dodany ustęp 5 (a także ust. 6 i 7), zgodnie z którym zapomoga przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży (art. 7 pkt 3 ustawy z dnia 06 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. Nr 237, poz. 1654; dalej: "zm.k.p."). Pozostawanie pod opieką medyczną potwierdza się zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną (art. 15b ust. 6 u.ś.r.). Zgodnie z przepisem przejściowym art. 18 zm.k.p. powyższy obowiązek potwierdzenia opieki medycznej od nie później niż 10 tygodnia ciąży wszedł w życie dopiero z dniem 1 listopada 2009 r. Następnie obowiązek ten odroczono na kolejny okres mocą art. 3 ustawy z dnia 5 marca 2010 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 50, poz. 301; dalej: "zm.u.ś.r."), w myśl którego dodatek z tytułu urodzenia dziecka lub jednorazowa zapomoga z tytułu urodzenia dziecka, o których mowa w art. 9 ust. 1 i art. 15b ust. 1 u.ś.r., do dnia 31 grudnia 2011 r. przysługiwały po przedstawieniu zaświadczenia lekarskiego lub zaświadczenia wystawionego przez położną, potwierdzającego co najmniej jedno badanie kobiety w okresie ciąży przez lekarza ginekologa lub położną. Dokonując weryfikacji zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta w świetle przytoczonych wyżej przepisów prawa materialnego, Sąd doszedł do przekonania, że organy administracji dopuściły się naruszenia cytowanego art. 3 zm.u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie (organ i instancji) i błędną wykładnię (organ II instancji). Zdaniem SKO decydującym momentem dla przyznania wnioskowanego świadczenia jest okoliczność, że Wnioskodawczyni pozostawała podczas ciąży pod opieką medyczną właściwego lekarza od 20 tygodnia ciąży, a nie od 10, jak tego wymaga od 1 stycznia 2012 r. art. 15b ust. 5 u.ś.r. Z powyższego wynika, że, zdaniem SKO, upływ terminu wskazanego w art. 3 zm.u.ś.r. (31 grudnia 2011 r.) skutkował powstaniem obowiązku wylegitymowania się przez wnioskodawcę zaświadczeniem o spełnieniu przez matkę dziecka wymogu z art. 15b ust. 5 u.ś.r. – tj. o pozostawaniu przez nią pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży – bez względu na to, czy ów 10 tydzień ciąży upłynął przed czy po tym terminie. Z taką wykładnią art. 3 zm.u.ś.r. nie można się zgodzić. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela sposób interpretacji ww. przepisów przedstawiony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 czerwca 2012 r. (II SA/Ol 397/12; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Punktem wyjścia dla tej wykładni jest konstatacja, że przez "obowiązek potwierdzenia opieki medycznej", o którym mowa w art. 18 zm.k.p. i którego dotyczy też art. 3 zm.u.ś.r. – a to w kontekście wymogu z art. 15b ust. 5 u.ś.r. – należy rozumieć: obowiązek lekarzy do wydawania stosownych zaświadczeń, uprawnienie zainteresowanych do składania żądań o ich wydanie oraz obowiązek organów do wymagania takich zaświadczeń (por. wyrok WSA w Warszawie z 16.06.2010 r., VIII SA/Wa 208/10, CBOSA). W konsekwencji – stosownie do art. 3 zm.u.ś.r. – obowiązkiem lekarzy jest wydawanie ww. zaświadczeń w stosunku do kobiet, które z dniem 1 stycznia 2012 r., albo po tym dniu, znajdą się w 10 tygodniu ciąży, zaś obowiązkiem kobiety jest zabieganie o stosowną dokumentację medyczną, która z dniem porodu może stanowić podstawę do wykazania pozostawania pod opieką od 10 tygodnia ciąży. Należy podkreślić, że obowiązek ten – wbrew stanowisku zajętemu w niniejszej sprawie przez SKO –dotyczy kobiet, które znalazły się w dziesiątym tygodniu ciąży po dniu 31 grudnia 2011 r., bowiem do tego dnia stosowanie art. 15b ust. 5 u.ś.r. było zawieszone na mocy art. 3 zm.u.ś.r. Tym samym w stosunku do kobiet, które urodziły żywe dzieci, ale nie mogły ubiegać się o założenie medycznej dokumentacji ciążowej od 10 tygodnia ciąży, gdyż w dniu 1 stycznia 2012 r. upłynął już względem nich ostatni dzień dziesiątego tygodnia ciąży, nie można wymagać przedstawienia zaświadczenia określonego w art. 15b ust. 5 u.ś.r., a jedynie zaświadczenia, o którym mowa w art. 3 zm.u.ś.r., tj. potwierdzającego co najmniej jedno badanie kobiety w okresie ciąży. Jak wynika z akt sprawy Skarżąca urodziła dziecko (córkę), w dniu 27 stycznia 2012 r. Z zalegającego w aktach administracyjnych sprawy zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] marca 2012 r. wynika, że Skarżąca pozostawała pod opieką medyczną od przypadającego w 20 tygodniu ciąży dniu 19 września 2011 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że 10 tydzień Jej ciąży przypadł w okresie, gdy nie obowiązywał wymóg z art. 15b ust. 5 u.ś.r., uzależniający otrzymanie jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się żywego dziecka od pozostawania przez kobietę pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu. Tym samym obowiązek przedstawienia zaświadczenia takiej treści nie mógł być na Nią nałożony i jej nie dotyczył. Jak to już bowiem wyżej wskazano, zastosowanie art. 15b ust. 5 u.ś.r. zostało mocą art. 3 zm.u.ś.r. zawieszone do dnia 31 grudnia 2011 r., a więc możliwość jego zastosowania powstała z dniem 01 stycznia 2012 r., czyli w czasie, gdy w odniesieniu do Skarżącej upłynął już (i to kilka miesięcy wcześniej) ostatni dzień dziesiątego tygodnia ciąży. Konkludując, obowiązek wykazania stosownym zaświadczeniem pozostawania pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu nie dotyczył Skarżącej. Tym samym brak było podstaw prawnych do żądania przez organy rozpoznające wniosek Skarżącej o wypłatę jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia się dziecka przedstawienia takiego zaświadczenia, a w konsekwencji – odmowy przyznania wnioskowanej zapomogi z uwagi na jego nieprzedstawienie. Skarżącej dotyczył "łagodniejszy’ wymóg wynikający z art. 3 zm.u.ś.r. – przedstawienia zaświadczenia potwierdzającego co najmniej jedno badanie kobiety w okresie ciąży – i, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Skarżąca się z tego obowiązku wywiązała. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, uchylając zaskarżoną decyzję. Sąd wyjaśnia, że pomimo wadliwości decyzji obu instancji poprzestał na uchyleniu jedynie decyzji organu odwoławczego, mając na względzie zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz treść, znowelizowanego z dniem 11 kwietnia 2011 r., art. 138 § 2 zd. pierwsze k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, jedynie wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Żadna z tych przesłanek nie zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i nie pozostał do wyjaśnienia taki zakres sprawy, który miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym organ odwoławczy jest władny, i powinien, rozstrzygnąć merytorycznie sprawę we własnym zakresie. Ponownie rozpoznając sprawę SKO uwzględni przedstawione wyżej uwagi i wykładnię odnośnych przepisów, i na tej podstawie podejmie stosowne rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.