IV SA/Po 525/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2012 r. sprawy ze skargi W. R., G. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], Burmistrz Ś. stwierdził wygaśnięcie decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o przedsionek oraz przebudowie instalacji gazowej, wraz z urządzeniami budowlanymi na terenie działek nr [...]i [...], położonych w miejscowości G., gmina Ś. wydanej na rzecz W. R., w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji podniósł, że dnia [...] maja 2010 r. Nr [...] Rada Miejska w Ś. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru rzeki W. Ś.- O. (Dz. Urz. Woj. Wielk. z dnia 12.08.2010 r. Nr 157, poz. 2990, dalej jako "Plan"), w granicach którego położone są działki o nr ewid. [...] i [...], obręb G.. Uchwała weszła w życie z dniem 12.09.2010 r. Zgodnie z ustaleniami powołanej uchwały analizowane działki przeznaczone są pod teren obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych i rybackich oznaczony symbolem RU. Stosownie do § 9 ust. 6 pkt 2 uchwały na terenie RU dopuszczono zachowanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej z prawem przebudowy i remontów. W ocenie organu przytoczone ustalenie planu stanowi istotne ograniczenie w sposobie zagospodarowania terenu. W myśl przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2010.243.1623 j.t.), obowiązujących zarówno w dniu uchwalenia analizowanego planu, jak i w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy, odmiennie rozumiane są pojęcia: rozbudowy (jako formy budowy), przebudowy i remontu obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6, 7a i 8). Zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. dalej jako "u.p.z.p.") organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli G. i W. R., podnosząc, że wygaśnięcie decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. przy jednoczesnych niekorzystnych zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje, że ich nieruchomość straciła na wartości i uniemożliwia im realizację inwestycji. Zdaniem Skarżacych ich działka powinna być oznaczona jako działka o funkcji mieszkaniowej, a nie rolniczej. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium w pełni podzieliło stanowisko organu I instancji, uznając odwołanie za niezasadne. W ocenie organu II instancji bezspornym jest, że działki o nr ewid. [...] i [...], położone w miejscowości G. zostały objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru doliny rzeki W. Ś.-O., a ich przeznaczenie w planie jest sprzeczne z wydaną decyzją o warunkach zabudowy. Wobec powyższego oraz braku możliwości zastosowania normy, o której mowa w art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadnym jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Skargę na powyższą decyzję w imieniu W. i G. R. wniósł ich pełnomocnik, zarzucając jej w pierwszej kolejności sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W ocenie pełnomocnika ustalenia Planu z dnia [...].05.2010 r. w żaden sposób nie rozstrzygają wprost, czy rozbudowa istniejącej zabudowy mieszkaniowej jest dozwolona, czy zakazana. Natomiast ograniczenia prawa własności muszą być wyraźne i jednoznaczne. Nie można ich domniemywać na zasadzie, że dozwolone jest to co jest wyraźnie wskazane w planie. Zdaniem pełnomocnika Skarżących podejście do wykładni ustaleń treści planu powinno być takie, że dozwolone jest to co nie jest wyraźnie zakazane, a uchwała nie zawiera przepisu wprost zakazującego rozbudowę istniejącej zabudowy mieszkalnej. Ponadto zgodnie z Planem dla terenu oznaczonego jako RU ustalono powierzchnię zabudowy działki budowlanej- nie więcej niż 40%, stąd też można wysnuć wniosek że dopuszczalna jest rozbudowa istniejącej zabudowy, o ile powierzchnia zabudowy działki nie przekracza 40%. Drugim zarzutem skargi jest naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, poprzez rozpoznanie odwołania na posiedzeniu niejawnym, podczas gdy zasadnym było przeprowadzenie rozprawy, w której mieliby prawo wziąć udział skarżący. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Odnośnie drugiego zarzutu skargi podniesiono, iż organ posiadał kompetencje do rozpatrzenia sprawy na posiedzeniu niejawnym, co służy przyspieszeniu rozpatrzenia wszystkich spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 j.t. dalej jako: "ppsa.") polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W niniejszej sprawie kontroli legalności podlegała decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy, której podstawę prawną stanowił art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Badaniu podlegała zatem określona w tym przepisie przesłanka stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, a także prawidłowość poprzedzającego ją postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności podnieść należy, iż bezsporną pomiędzy stronami i prawidłowo ustaloną okolicznością jest to, że już po wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru rzeki W. Ś.- O. Ustalenia wymagało zatem, czy zawarte w decyzji o warunkach zabudowy dyspozycje pozostają w sprzeczności z zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 65 ust. 1 u.p.z.p. organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli: 1) inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę; 2) dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Zgodnie z art. 65 ust. 2 u.p.z.p, punktu 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, o których mowa w ust. 1 art. 65, następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Ustawodawca posługuje się sformułowaniem "innych ustaleń" planu miejscowego w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiąc, że zaistnienie tych "innych ustaleń" uzasadnia stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (tj. zarówno decyzji o warunkach zabudowy, jak i decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego). Problem interpretacyjny dotyczy zatem rozumienia pojęcia "innych ustaleń" planu miejscowego w stosunku do decyzji. "Inne" nie tylko z punktu widzenia wykładni językowej jest pojęciem szerszym niż "sprzeczne" czy nawet "niezgodne", lecz również użycie tego pojęcia w art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w kontekście wykładni systemowej i celowościowej - wskazuje na zasadność jego szerokiego rozumienia. Zasadnie podnosi się w piśmiennictwie, że "pojęcie to należy interpretować szeroko w związku z tym, że jego zastosowanie tworzy wyjątek od zasady inwestowania na podstawie planu miejscowego, a nie decyzji, na obszarach objętych planem. Ustawodawca dopuszcza konkurencję (współistnienie) planu i decyzji (wydanych przed jego wejściem w życie), jako podstaw procesu inwestycyjnego tylko wtedy, gdy warunki i zasady zagospodarowania terenu wynikające z decyzji są takie same z tymi, które wynikają z planu" (por. Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 527). W istocie chodzi zatem o to, aby merytoryczne ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie różniły się od merytorycznych postanowień planu miejscowego dla danego terenu (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 08.09.2011 r. sygn. II SA/Kr 899/11). Zgodnie z planem miejscowym z dnia [...].05.2010 r. przedmiotowe działki, położone w miejscowości G. przeznaczone są pod teren obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstw leśnych i rybackich oznaczonych symbolem RU. W § 9 przedmiotowej uchwały dopuszczono na przedmiotowych działkach zachowanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej z prawem przebudowy i remontów. Powyższe ustalenie planu stanowi zatem istotne ograniczenie w sposobie zagospodarowania terenu. W tym miejscu należy wskazać, iż zgodnie z treścią ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane odmiennie rozumiane są pojęcia: rozbudowy (jako formy budowy), przebudowy oraz remontu obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6, 7a i 8). Ustawa nie definiuje wprost pojęcia "rozbudowa", jednakże w szerokim orzecznictwie określa się je jako zmianę, powiększenie parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, wysokość, długość, szerokość czy granice obiektu (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 maja 2010 r., II SA/Bd 161/10; wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2010 r., VII SA/Wa 1110/10; wyrok WSA z dnia 16 listopada 2010 r., II SA/Bk 621/10). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd zawarty w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 9 lutego 2012 r. II SA/Wr 870/11 (LEX nr 1139036), zgodnie z którym pojęcia "rozbudowy" jako jednej z form realizacji budowy (obok wykonywania, odbudowy i nadbudowy obiektu budowlanego) nie można utożsamiać z ustawowym pojęciem "przebudowa", zdefiniowanym w art. 3 pkt 7a Pr.Bud., gdyż jest to z kolei jedna z form realizacji robót budowlanych, do których zalicza się oprócz montażu, remontu i rozbiórki obiektu budowlanego, także budowę, w skład której wchodzi już przecież rozbudowa. Rozbudową natomiast jest powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o dodatkowe pomieszczenie, w przypadku przedmiotowego budynku o przedsionek. Podsumowując, nie budzi wątpliwości, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru rzeki W. Ś.- O., są "inne" niż w decyzji Burmistrza Ś. z dnia [...] sierpnia 2009 r. ustalającej warunkach zabudowy. Zauważyć należy, że regulacja zawarta w przepisie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wynika ze szczególnej relacji jaka zachodzi pomiędzy decyzjami o warunkach zabudowy, a planem miejscowym. Decyzje te są bowiem wydawane w sytuacji braku tego planu. Stąd też ustalenia planu mają pierwszeństwo przed ustaleniami decyzji, bowiem plan zagospodarowania przestrzennego ma rangę konstytucyjnego źródła prawa. Skoro obowiązkiem gminy jest uchwalanie planów miejscowych, to każdy inwestor winien taką okoliczność brać pod uwagę składając wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zdaniem Sądu za niezasadny należy uznać podnoszony przez skarżących zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych. Zgodnie z tym przepisem orzeczenia kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym. Rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym organ nie naruszył prawa. Przeprowadzenie bowiem rozprawy ma miejsce, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne do wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków, biegłych albo w drodze oględzin. W przedmiotowej sprawie nie zachodziła natomiast taka potrzeba. Nie sposób się również zgodzić z argumentacją strony skarżącej, że "dozwolone jest to co nie jest wyraźnie zakazane". Idąc bowiem takim tokiem rozumowania przyjąć by można, że na obszarze obejmującym miejscowy plan zagospodarowania może stanąć na przykład elektrownia atomowa, bo nie jest to wyraźnie w planie zakazane. W ocenie sądu zarówno organy jak i obywatele powinni się stosować do zasady "dozwolone jest to, co prawo wyraźnie przewiduje" (np. wyrok NSA z 15 stycznia 1997 r., sygn. akt III SA 534/96; wyrok NSA z 24 maja 1993 r., sygn. akt III SA 2017/92,;wyrok WSA we Wrocławiu z 26 września 2006 r. sygn. III SA/Wr 344/06; wyrok WSA w Gliwicach z 23 marca 2000 r., sygn. akt II SA/Ka 2402/99). W tym stanie rzeczy, podzielając w całości stanowisko organu odwoławczego oraz nie stwierdzając niezgodności z prawem zaskarżonej decyzji, skargę należało oddalić jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.