II SA/Bk 484/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2012 r. sprawy ze skargi U. w B. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Skarga została wywiedziona w następujących okolicznościach faktycznych. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]Prezydent Miasta B. ustalił na rzecz P. Spółka Akcyjna w L. lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii kablowych niskiego napięcia 0,4 kV ze złączami kablowymi, zlokalizowanych na terenie oznaczonym linią koloru zielonego i literami od A do L na działkach nr geod. [...] obr. [...] i nr geod. [...]obr. [...] przy ul. S. Ż. i Zachodniej w B. W oparciu o ww. decyzję, wnioskiem z dnia [...] września 2011 r. P. Spółka Akcyjna z siedzibą w L. wystąpiła do Prezydenta Miasta B. o wydanie w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie: "u.g.n.", decyzji zezwalającej na wejście w teren dla przeprowadzenia przedmiotowej inwestycji na nieruchomościach oznaczonych nr geodezyjnymi: [...]- będącej w użytkowaniu wieczystym Uniwersytetu w B. i [...]stanowiącej jego własność. Do wniosku dołączono m.in. korespondencję prowadzoną z Uniwersytetem w B., z której wynika, że rokowania w sprawie ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego w postaci służebności przesyłu dającego tytuł prawny do dysponowania nieruchomością w celu przeprowadzenia ww. inwestycji nie przyniosły rozstrzygnięcia. Postanowieniami z dnia: [...] listopada 2011 r. nr [...] i z [...] grudnia 2011 r. nr [...]Wojewoda P.wyznaczył Starostę B. do załatwienia ww. wniosku. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]Starosta B. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie P. S.A. z siedzibą w L. zezwolenia na wejście na teren ww. działek i przeprowadzenie inwestycji celu publicznego polegających na budowie elektroenergetycznej linii kablowej niskiego napięcia. Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody P. złożył Uniwersytet w B. reprezentowany przez radcę prawnego. Zdaniem skarżącego wydana decyzja narusza prawo własności Uniwersytetu w B. poprzez nadmierne ograniczenie sposobu korzystania z ww. nieruchomości, oraz jego prawa podmiotowe poprzez niesprecyzowanie, jaki wpis do księgi wieczystej ma uzasadniać ta decyzja. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Wojewoda P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 124 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że w przedmiotowej sprawie udzielenie zezwolenia na ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości, zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. zostało poprzedzone rokowaniami, podczas których Uniwersytet w B. nie wyraził zgody na założenie i przeprowadzenie przez te nieruchomości linii kablowych niskiego napięcia 0,4 kV ze złączami kablowymi odpowiednio o długości 14,5 m i o długości 1 m. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa własności poprzez nadmierne ograniczenie sposobu korzystania z ww. nieruchomości, organ odwoławczy podniósł, że nie stanowi on podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji. Wojewoda P., powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 czerwca 2004 r. sygn. akt II SA/Wr 1315/03, wskazał że prawo własności jest konstytucyjnie chronione (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), jednak stosownie do przepisu art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Takie ograniczenie własności przewiduje m.in. art. 124 u.g.n., który stanowił podstawę decyzji wydanej przez organ l instancji. W myśl tego przepisu starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości pod warunkiem wynikającym z art. 124 ust. 3 u.g.n., tj. pod warunkiem przeprowadzenia rokowań o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 124 ust. 7 u.g.n. decyzja ostateczna, o której mowa w ust. 1, stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Wpisu dokonuje się na wniosek starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, lub organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli zezwolenie było udzielone na wniosek tej jednostki. Wojewoda P. podniósł, że organ pierwszej instancji w pkt 5 decyzji z dnia [...] marca 2012 r. wskazał, że "ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej". Zatem w ocenie organu odwoławczego zarzut skarżącego, dotyczący nieprecyzyjnego zapisu pkt 5 decyzji naruszającego jego prawa podmiotowe jest niezasadny. Decyzja stanowi podstawę do umieszczenia wpisu w dziale III ksiąg wieczystych dla nieruchomości, informującym o przeprowadzeniu linii energetycznej w sytuacji, gdy stanie się ona ostateczna. Zapis pkt 5 zaskarżonej decyzji odnosi się do treści całej decyzji, w tym do pkt 1 i pkt 2, w którym Starosta B. orzeka o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, dla których Sąd Rejonowy w B. prowadzi księgi wieczyste. Dział III ksiąg wieczystych dotyczy praw, roszczeń i ograniczeń, tj. obejmuje treść praw, roszczeń ograniczeń i ostrzeżeń dotyczących nieruchomości, dla której jest prowadzona. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Uniwersytet w B., reprezentowany przez pełnomocnika, złożył skargę do tutejszego Sądu, wnosząc o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa, w szczególności art. 7 k.p.a. i art. 124 ust. 1 u.g.n. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł, że mimo wyjątkowego ograniczenia prawa własności, przewidzianego w art. 124 ust. 1 u.g.n., sentencja decyzji organu I instancji - utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją Wojewody - ogranicza sposób korzystania z nieruchomości w sposób nieograniczony (w czasie i przestrzeni). Organ w punkcie 2 decyzji ogranicza bowiem prawo własności poprzez udzielenie inwestorowi P. S.A z siedzibą w L. zezwolenia na wejście na teren działki w celu przeprowadzenia inwestycji polegającej na budowie elektroenergetycznej linii kablowej niskiego napięcia o długości 14,5 metra. W decyzji nie wskazano w ogóle - jakich ram czasowych dotyczy to ograniczenie prawa własności, co powoduje po stronie skarżącego jako właściciela całkowitą niepewność co do tego, kiedy i jak długo nie będzie mógł w pełni wykonywać swojego prawa własności. Na poparcie swojego stanowiska strona skarżąca powołała wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Go 208/10. Ponadto autor skargi podniósł, że organy wydając decyzje w przedmiotowej sprawie nie wzięły pod uwagę, że proces inwestycyjny winien być prowadzony z jak najmniejszą uciążliwością dla właściciela (np. latem, gdy na nieruchomości w domu studenta znajduje się mniejsza liczba studentów), a ponadto wskazał, że ułożenie przewodów w sposób trwały uniemożliwi stronie skarżącej nasadzenie zieleni i oddzielenie domu studenta od powstającego osiedla. Pełnomocnik zaznaczył również, że inwestor, na rzecz którego dokonano ograniczenia prawa własności Uniwersytetu, miał (i ma) prawo dochodzić przed sądem powszechnym swojego prawa do ustanowienia na jego rzecz służebności przesyłu, której ustanowienie umożliwiłoby mu prowadzenie inwestycji a jednocześnie zaspokajałoby interes skarżącego, ponieważ otrzymałby on w trybie cywilnoprawnym odszkodowanie (wynagrodzenie) za ograniczenie jego prawa własności. Inwestor wybrał natomiast drogę administracyjną, a organy obu instancji ograniczyły - w sposób nieograniczony w czasie - prawo własności skarżącego nie bacząc na jego interes, co zdaniem skarżącego stanowi naruszenie art. 7 k.p.a. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonej decyzji, dlatego też skarga została oddalona. Zgodnie z przepisem art. 124 u.g.n. Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 124 ust. 1 ustawy). Starosta udziela zezwolenia z urzędu albo na wniosek organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, innej osoby lub jednostki organizacyjnej. Udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości przewodów i urządzeń, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem nieruchomość o uzyskanie zgody na wykonanie tych prac. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie; do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (art. 124 ust. 2 i 3 u.g.n.). Zaskarżona decyzja została wydana z zachowaniem wszelkich wymogów określonych w dyspozycji powołanych przepisów, będących podstawą prawną jej wydania, dlatego też zarzuty podniesione w skardze są bezzasadne. Dla legalnej realizacji inwestycji budowlanej inwestor musi legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane). Uzyskanie przez inwestora takiego prawa w drodze porozumienia z właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości, na której ma być prowadzona inwestycja, nie zawsze jest możliwe do osiągnięcia. Stąd ratio legis przepisu art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, że zgoda właściciela nieruchomości zostaje zastąpiona decyzją administracyjną organu administracji (starosty). Decyzja udzielająca zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie urządzeń przesyłowych stanowi ograniczenie korzystania z nieruchomości przez jej właściciela (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 770/11, opubl. na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pierwszym warunkiem prawnym wydania decyzji jest wymóg, że ograniczenie korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 124 ust. 1 in fine). W rozpoznawanej sprawie podstawę ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżących stanowi decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2010 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ostateczna decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określiła rodzaj inwestycji i jej zamierzoną lokalizację, w tym także na działce (nr[...]) stanowiącej własność oraz działce (nr[...]), będącej w użytkowaniu wieczystym strony skarżącej. Ostateczna decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oznacza spełnienie wymogu do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, a jednocześnie determinuje przyjęte w niej rozwiązania. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo stwierdził, że ograniczenie korzystania przez właścicieli z przedmiotowej nieruchomości nastąpiło zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta B.z dnia [...] grudnia 2010 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W ocenie Sądu w punkcie 2 decyzji zostały określone warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Ponadto w decyzji określono zakres inwestycji jak i działki, na których ma ona zostać zlokalizowana. W punkcie 2 decyzji z [...] marca 2012 r. nr [...]Starosta B. zobowiązał inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu pierwotnego niezwłocznie po zakończeniu prac określonych w pkt 1 i 2 ww. decyzji. W tym miejscu podkreślić należy, iż art. 124 u.g.n. ma charakter uregulowania szczególnego, które - tak jak pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące ograniczenia bądź pozbawiania praw do nieruchomości dla celów publicznych muszą być interpretowane dosłownie. Niedopuszczalne jest w związku z tym formułowanie jakichkolwiek innych, niż określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami, przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia, o jakim mowa w tym przepisie (zob.: wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1165/07, opubl. na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu z art. 124 u.g.n. nie wynika, że decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości ma wskazywać termin, w którym inwestycja będzie realizowana. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, w przypadku inwestycji liniowych zachodzi konieczność kompleksowego wykonania prac polegających na zakładaniu przewodów i urządzeń także na nieruchomościach sąsiednich. Obowiązek uzyskiwania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomościami leżącymi w ciągu inwestycji liniowej, utrudnia wskazanie konkretnego terminu rozpoczęcia i zakończenia inwestycji. Stąd też tutejszy skład orzekający nie popiera stanowiska zawartego w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Go 208/10 (opubl. na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl), na który powołuje się skarżący, że treść normy art. 124 ust. 1 u.g.n. zawiera wymóg ścisłego określenia zakresu ograniczenia nieruchomości czasowo. Ponadto tutejszy Sąd nie zgadza się z poglądem wyrażonym w powołanym wyżej wyroku, że konstrukcja prawa ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wskazuje, że jest to jedna z form wywłaszczenia zdefiniowanego w art. 112 ust. 2 u.g.n., a w związku z tym ograniczenie to może być dokonywane, jeżeli cele publiczne nie mogą być realizowane w inny sposób niż przez ograniczenie praw do nieruchomości (art. 112 ust. 3 u.g.n.). W ocenie Sądu, mimo zamieszczenia art. 124 u.g.n. w rozdziale IV dotyczącym wywłaszczeń, przepisy regulujące postępowanie wywłaszczeniowe nie znajdują zastosowania do postępowania przewidzianego w tym przepisie. Regulacja art. 124 zawiera bowiem unormowanie odrębne w stosunku do art. 112 ust. 2 u.g.n. Zgodnie z art. 112 ust. 2 u.g.n., wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Art. 124 u.g.n. jest uregulowaniem szczególnym, posługującym się pojęciem ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W doktrynie spornym jest czy "ograniczenie prawa własności", o jakim jest mowa w art. 112 ust. 2 u.g.n. , może polegać tylko na ustanowieniu ograniczonego prawa rzeczowego, czy też ograniczenie to, w sferze korzystania z rzeczy, może polegać na nałożeniu obowiązku zaniechania wykonywania uprawnień w pewnym zakresie, co niekoniecznie musi przybrać formę służebności gruntowej. W przypadku uznania, iż przewidziane w art. 112 ust. 2 u.g.n. wywłaszczenie polegające na ograniczeniu prawa własności winno sprowadzać się do ustanowienia służebności, odmienność instytucji przewidzianej w art. 124 ust. 1 u.g.n. jest oczywista, bowiem ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przewidziane w art. 124 ust. 1 ustawy nie wywołuje skutków rzeczowych w zakresie prawa własności. Natomiast przy odmiennej – szerokiej interpretacji zakresu ograniczenia prawa własności przewidzianego w art. 112 ust. 2 u.g.n., sposób ograniczenia tego prawa w art. 124 ust. 1 u.g.n. mógłby w istocie stanowić jeden ze sposobów "ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości" o jakich jest mowa w art. 112 ust. 2 u.g.n. (zob.: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 540/09, opubl. na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego bezzasadny okazał się zarzut dotyczący naruszenia prawa własności poprzez nadmierne w czasie i przestrzeni ograniczenie sposobu korzystania z ww. nieruchomości. Drugim wymogiem prawnym, którego spełnienie wymagane jest do wydania decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest brak zgody właściciela nieruchomości, na wykonanie przez inwestora prac o których mowa w ww. przepisie, mimo prowadzenia przez inwestora rokowań z właścicielem (użytkownikiem wieczystym) nieruchomości co do warunków prowadzenia tych prac. Z materiału procesowego sprawy administracyjnej wynika, iż zarówno przed złożeniem wniosku o wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie, jak i w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji (rozprawa w dniu [...] stycznia 2012 r.) były podejmowane przez inwestora próby uzyskania zgody współwłaścicieli na korzystanie z ich nieruchomości. Nie dały wszakże rezultatu, a zatem organy administracyjne trafnie uznały, iż zaistniała przesłanka do wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i 77 k.p.a.). Ocena ta nie nosi cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 k.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Mając, zatem na uwadze, że zarzuty skargi nie znalazły oparcia w przepisach prawa oraz, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Z przedstawionych wyżej względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzeczono jak w sentencji.