I OSK 314/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia NSA del. Roman Ciąglewicz Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 19 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Białymstoku del. do Prokuratury Apelacyjnej w Białymstoku Danuty Dąbrowskiej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 23 października 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 787/12 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 787/12 oddalił skargę Prokuratora Rejonowego w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności faktycznych i prawnych. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w S. pismem dnia 17 maja 2012 r. wystąpił do Prezydenta Miasta S. z wnioskiem o zatrzymanie prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu K. P., wobec którego wydano w dniu [...] marca 2012 r. decyzję o uznaniu za osobę uchylającą się od zobowiązań alimentacyjnych, która to decyzja stała się ostateczna w dniu 29 marca 2012 r. Pismem z 24 maja 2012 r. Prezydent Miasta S. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy skarżącego, organ wnioskujący o wszczęcie postępowania oraz Prokuraturę Rejonową w S., która poinformowała organ pismem z dnia 23 maja 2012 r., że w przypadku wszczęcia postępowania dotyczącego zatrzymania prawa jazdy, zgłasza w nim udział stosownie do treści art. 183 § 1 k.p.a. Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Prezydent Miasta S., powołując się na art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, orzekł o zatrzymaniu prawa jazdy K. P.. Odwołanie od powyższej decyzji w dniu 15 czerwca 2012 r. wniósł K. P.. Organ I instancji przed przesłaniem odwołania Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w S. wystąpił do organu wnioskującego o zatrzymanie prawa jazdy skarżącemu (MOPS w S.), czy wobec argumentacji odwołania, podtrzymuje wniosek o zatrzymanie prawa jazdy, na co organ właściwy dłużnika alimentacyjnego odpowiedział pismem z 20 czerwca 2012 r., że wniosek podtrzymuje. W tej sytuacji organ I instancji przy piśmie przewodnim z dnia 21 czerwca 2012 r. przedstawił odwołanie Kolegium. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., po rozpoznaniu odwołania skarżącego K. P, orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Odrębne odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej złożył w dniu 26 czerwca 2012 r. tj. w ostatnim dniu 14 – dniowego terminu do wniesienia odwołania, Prokurator Rejonowy w S.. Odwołanie Prokuratora Rejonowego w S. zostało przedstawione organowi odwoławczemu dopiero przy piśmie przewodnim z dnia 31 lipca 2012 r. z wpływem do tego organu w dniu 3 sierpnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. orzekło o umorzeniu postępowania odwoławczego z odwołania prokuratora z uwagi na jego bezprzedmiotowość z racji rozpoznania sprawy zatrzymania prawa jazdy K. P. po rozpatrzeniu odwołania dłużnika alimentacyjnego. Kolegium stwierdziło, że na skutek wydania w dniu [...] lipca 2012 r. decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, w sposób ostateczny zakończyło się postępowanie administracyjne w sprawie zatrzymania dłużnikowi alimentacyjnemu prawa jazdy, co nie pozwala organowi odwoławczemu na merytoryczne rozpatrzenie odwołania prokuratora. Skargę na powyższą decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze wniósł Prokurator Rejonowy w S., podnosząc zarzut rażącego naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 188 k.p.a. w związku z art. 127 § 1 k.p.a. poprzez merytoryczne nierozpoznanie spełniającego warunki formalne odwołania wniesionego przez prokuratora, a więc podmiot, któremu przysługują prawa strony i bezzasadne umorzenie postępowania odwoławczego jako bezprzedmiotowego. Podnosząc powyższy zarzut prokurator wniósł o uchylenie decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę. Sąd wskazał, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją niewątpliwie doszło do przedwczesnego przekazania organowi II instancji odwołania dłużnika alimentacyjnego od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] czerwca 2012r. tj. przekazania go bez odczekania na upływ terminu do wniesienia odwołania przez Prokuratora Rejonowego w S., który działając w oparciu o art. 183 § 1 k.p.a. zgłosił udział w postępowaniu i uczestniczył w nim na prawach strony zgodnie z treścią art. 188 k.p.a. Z chwilą powiadomienia organu o udziale w postępowaniu, prokurator stał się jego uczestnikiem na prawach strony, któremu z mocy art. 188 k.p.a. służyły procesowe prawa strony. W przypadku wielości stron jednego postępowania, odwołania każdej z nich od decyzji pierwszoinstancyjnej powinny być przedstawione organowi II instancji jednocześnie zważywszy, że postępowanie w jednej sprawie zawsze się kończy wydaniem jednej decyzji. Tymczasem z akt administracyjnych wynika, że Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w S. odwołanie dłużnika alimentacyjnego K. P. wniesione od decyzji organu I instancji doręczonej mu 12 czerwca 2012 r. zostało przekazane przy piśmie z 21 czerwca 2012 r. tj. w okresie otwartego jeszcze dla Prokuratora biegu terminu do złożenia odwołania. Prokurator wniósł odwołanie w dniu 26 czerwca 2012 r. tj. ostatniego dnia terminu do złożenia środka zaskarżenia. Gdyby przy tym organ I instancji przesłał to odwołanie organowi odwoławczemu, przestrzegając wynikającego z art. 133 k.p.a. obowiązku przesłania go w ciągu 7 dni od dnia otrzymania, wówczas Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wydając w dniu [...] lipca 2012 r. decyzję merytoryczną w sprawie, dysponowałby dwoma odwołaniami: dłużnika alimentacyjnego oraz prokuratora. Tak się jednak nie stało. Z niewyjaśnionych powodów odwołanie prokuratora od decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2012 r. zostało przedstawione organowi II instancji dopiero przy piśmie z dnia 31 lipca 2012 r. tj. już po rozpoznaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołania dłużnika alimentacyjnego. Dostrzeżenie ewidentnego zaniedbania organu I instancji na etapie postępowania międzyinstancyjnego, nie może jednak - zdaniem Sądu - prowadzić do podważenia legalności umorzenia postępowania odwoławczego z odwołania prokuratora. Organ II instancji nie mógł bowiem rozpoznać merytorycznie odwołania prokuratora skoro postępowanie w sprawie, w której to odwołanie wpłynęło, już było ostatecznie zakończone. Sąd podkreślił, że trafnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze z odwołania prokuratora, zwraca uwagę na przesłanki istnienia przedmiotu postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wymóg braku zapadnięcia ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Z momentem zakończenia postępowania administracyjnego decyzją ostateczną, sprawa przestaje mieć charakter otwarty, bo staje się "res iudicata", co oznacza niedopuszczalność wypowiadania się po raz kolejny w jej przedmiocie. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego była kwestia zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu K. P., ostatecznie rozstrzygnięta w dacie wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w dniu [...] lipca 2012r. decyzji utrzymującej w mocy decyzję pierwszoinstancyjną po rozpoznaniu odwołania dłużnika alimentacyjnego. Z powyższych przyczyn Sąd nie podzielił zaprezentowanego w skardze prokuratora odmiennego spojrzenia na bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego albowiem u podstaw tego spojrzenia leży błędne przekonanie, jakoby z wielością stron postępowania wiązała się dopuszczalność wielokrotnego wypowiadania się merytorycznie w tej samej sprawie. Na marginesie Sąd zauważył, że udział prokuratora w postępowaniu administracyjnym w sprawie, uczynił go stroną postępowania sądowoadministacyjnego w sprawie ze skargi K. P. na decyzję ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lipca 2012r. o utrzymaniu mocy decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy (sygn. IISA/Bk 645/12), w którym to postępowaniu sądowym prokurator miał możliwość zaprezentowania merytorycznego stanowiska i do którego to stanowiska odniósł się Sąd w wyroku wydanym w sprawie IISA/Bk 645/12. Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego w S., który zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu obrazę prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 15 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a., a w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 78 Konstytucji RP, przejawiającą się w błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, iż w przypadku braku łącznego rozpoznania prawidłowo wniesionych odwołań stron, od momentu rozpoznania pierwszego z wniesionych odwołań sprawa przestaje mieć charakter otwarty z uwagi na stan "res iudicata", co oznacza niedopuszczalność wypowiadania się po raz kolejny w tym przedmiocie, podczas gdy wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji przez dwie lub więcej stron postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek ich łącznego rozpatrzenia w jednym terminie, a niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań stron skutkuje tym, że decyzja taka dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydana bez podstawy prawnej, co z kolei w sytuacji wpłynięcia do organu odwoławczego prawidłowo wniesionego, dotychczas nierozpoznanego odwołania strony winno skutkować wszczęciem z urzędu w oparciu o art. 157 § 2 k.p.a. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji i ponownego łącznego rozpoznania wszystkich wniesionych odwołań. Z uwagi na powyższe prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że w przedmiotowej sprawie prokurator, korzystając z prawa strony miał możliwość, podobnie jak strona, odwołać się od decyzji Prezydenta Miasta S. do organu II instancji. Odwołanie to, jako spełniające wszystkie przesłanki formalne, winno zostać rozpoznane merytorycznie. W żadnym przypadku Kolegium nie mogło umorzyć postępowania jako bezprzedmiotowego, posiłkując się art. 105 § 1 k.p.a. Zostało bowiem wniesione prawidłowo odwołanie prokuratora, a więc podmiotu działającego na prawach strony. Według skarżącego kasacyjnie do momentu, kiedy odwołanie nie zostanie merytorycznie rozpoznane, nie można stwierdzić, że postępowanie odwoławcze w sprawie zostało prawomocnie zakończone i zachodzi stan powagi rzeczy osądzonej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna jest zasadna. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako " p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności, o których mowa w § 2 powołanego przepisu, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał sprawę w granicach podstaw i zarzutów powołanych w skardze kasacyjnej. Za uzasadniony należy uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut prowadzący do wykazania, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2012 r. umarzająca postępowanie z odwołania Prokuratora Rejonowego w S. dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji. Rację ma wnoszący skargę kasacyjną prokurator, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów regulujących jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – zasadę dwuinstancyjności, z uwagi na nierozpoznanie jednego z wniesionych odwołań. Rozważania w tej kwestii należy rozpocząć od przypomnienia, że podmiotami prowadzonego przez Prezydenta Miasta S. postępowania w sprawie zatrzymania prawa jazdy były: strona - dłużnik alimentacyjny K. P. oraz uczestnik na prawach strony – Prokurator Rejonowy w S., który jak wynika z akt sprawy, pismem z dnia 23 maja 2012 r. poinformował organ pierwszej instancji, że w przypadku wszczęcia postępowania, zgłasza w nim swój udział (art. 183 § 1 k.p.a.) Wyrażenie przez prokuratora woli udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji dawało mu prawo m.in. do wniesienia odwołania (art. 188 k.p.a.), zaś po stronie organu rodziło obowiązek jego merytorycznego rozpoznania w myśl zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją przez organ pierwszej instancji podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza więc obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W przypadku wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przez dwie lub więcej stron postępowania, dodatkowo na organie odwoławczym co do zasady spoczywa obowiązek ich łącznego rozpoznania w jednym terminie, co wynika z treści art. 138 § 1 k.p.a. Wydanie natomiast w jednym postępowaniu decyzji merytorycznej i decyzji umarzającej postępowanie możliwie jest jedynie w ściśle określonych przypadkach: jeśli w stosunku do jednej ze stron wystąpią przesłanki tzw. bezprzedmiotowości przedmiotowej (np. cofnięcie odwołania) lub bezprzedmiotowości podmiotowej (brak przymiotu strony wnoszącego odwołanie w rozumieniu art. 28 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że odwołanie pochodziło od podmiotu, któremu przysługiwały prawa strony oraz że nie doszło do uchybienia terminu do jego wniesienia. Kolegium nie mogło zatem umorzyć postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Orzekając o umorzeniu postępowania organ odwoławczy w istocie nie rozpoznał odwołania wniesionego przez podmiot występujący w sprawie na prawach strony, a w konsekwencji nie doszło do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy na skutek odwołania Prokuratora, co pociąga za sobą daleko idące skutki prawne, a mianowicie stanowi o rażącym naruszeniu prawa, tj. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. Decyzja taka dotknięta jest zatem wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przez rażące naruszenie prawa należy rozumieć wadliwości aktu administracyjnego (decyzji) wydanego na skutek naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Chodzi przy tym o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Organ wydając decyzję czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej na tyle wyraźne, że nie budzi to wątpliwości interpretacyjnych. Zaskarżona decyzja naruszająca w sposób oczywisty zasadę dwuinstancyjności postępowania w wyniku bezpodstawnego umorzenia postępowania odwoławczego niewątpliwie te przesłanki spełnia. Rację ma natomiast Sąd pierwszej instancji, że w realiach niniejszej sprawy, z uwagi na istniejącą już w obrocie prawnym decyzję rozstrzygającą merytorycznie co do zasadności zatrzymania prawa jazdy dłużnikowi alimentacyjnemu wydaną po rozpoznaniu odwołania strony postępowania K. P., Kolegium nie mogło w odrębnym postępowaniu odwoławczym rozpoznać odwołania wniesionego przez Prokuratora Rejonowego w S.. Rozpoznanie odwołania K. P. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. definitywnie zakończyło bowiem postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona została możliwość rozpoznania drugiego dotychczas nierozpoznanego odwołania pochodzącego od innej strony (por. wyroki NSA z dnia 2 października 2003 r., sygn. akt IV SA 3643/02, Lex nr 704990). Nie do zaakceptowania pozostaje jednak stanowisko, że ewidentne zaniedbania organu pierwszej instancji na etapie postępowania międzyinstancyjnego (przekazanie prawidłowo wniesionego odwołania prokuratora z miesięcznym opóźnieniem) nie może prowadzić do podważenia legalności decyzji umarzającej postępowanie. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że w takiej sytuacji, aby rozpoznać wszystkie prawidłowo wniesione w terminie odwołania, w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien wszcząć z urzędu w trybie nadzwyczajnym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podjętej na skutek rozpoznania jednego z kilku odwołań, a następnie rozpoznać łącznie wszystkie wniesione odwołania (zob. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1198/09, Lex nr 746416). Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy przesłanki wskazane przez organ odwoławczy jako świadczące o niemożności rozpoznania prawidłowo wniesionego odwołania Prokuratora - wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji - nie czyniły bezprzedmiotowym postępowania odwoławczego. Jak wyżej wskazano, Kolegium posiadło prawne możliwości doprowadzenia do łącznego rozpoznania wszystkich odwołań wniesionych od decyzji pierwszoinstancyjnej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę na zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2012 r., stwierdził jej nieważność na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a. Powyższe oznacza, że przedmiotowa sprawa powróci na etap postępowania odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lipca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, mając na względzie ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku i realizując postulat łącznego rozpoznania wniesionych w sprawie odwołań, wyda w sprawie decyzję.