II GSK 392/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Karol Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Spółki z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 24 października 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1097/12 w sprawie ze skargi M. Spółki z o.o. w P. na decyzję Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do uiszczenia kwoty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań laboratoryjnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M. Spółki z o.o. w P. na rzecz Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę M. Sp. z o.o. w P. na decyzję Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie zobowiązania do uiszczenia kwoty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań laboratoryjnych. Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco: Prezes UOKiK decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., działając w oparciu o przepis art. 24 ust. 1, 4 i 5 w związku z art. 12 ust. 1, art. 7 ust. 1 pkt 1 oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (Dz. U. Nr 169, poz. 1200 ze zm., dalej: ustawa o jakości paliw), zobowiązał skarżącą do uiszczenia kwoty [...] złotych, stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań laboratoryjnych benzyny bezołowiowej 95. Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Prezes UOKiK, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję. W jej uzasadnieniu wskazał, że w wyniku badania laboratoryjnego obu próbek paliwa pobranych podczas kontroli działalności spółki ustalono, że oferowana w dniu kontroli benzyna bezołowiowa 95, nie spełniała wymagań jakościowych, z uwagi na zawyżoną temperaturę końca destylacji. Odnosząc się do zarzutów spółki dotyczących różnic pomiędzy uzyskanymi wynikami badań: próbki podstawowej i kontrolnej, organ stwierdził, że rozbieżności te są naturalne i wynikają z warunków odtwarzalności, w jakich wykonywane są badania. Na podstawie wyjaśnień obu laboratoriów, w których przeprowadzono odpowiednio badanie próbki podstawowej i próbki kontrolnej organ stwierdził, iż przyczyną rozbieżności pomiędzy wynikami może być zanieczyszczenie lub niejednorodności paliwa, bądź niewłaściwe pobranie próbek. Ustosunkowując się z kolei do załączonego przez stronę sprawozdania z badań wykonanych na jej zlecenie w O. Sp. z o.o. w P. Prezes UOKiK stwierdził, że brak jest możliwości ustalenia, jakiego paliwa dotyczyła próbka zbadana na wniosek strony. Oddalając skargę M. Sp. z o.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w pierwszej kolejności przywołał treść przepisów ustawy o jakości paliw i wskazał, że Prezes UOKiK, opierając się na wynikach badań laboratoryjnych przeprowadzonych przez akredytowany, niezależny R. w P. prawidłowo stwierdził, że pobrana w dniu [...] maja 2011 r. próbka podstawowa benzyny bezołowiowej 95 nie spełniała wymagań jakościowych określonych w rozporządzeniu z dnia 9 grudnia 2008 r. w sprawie wymagań jakościowych dla paliw ciekłych (Dz. U. Nr 221, poz. 1441 ze zm.), z uwagi na zawyżoną temperaturę końca destylacji, której wynik badania wyniósł 242,6 st. C, przy wymaganiach jakościowych max 210 st. C. Także próbka kontrolna nie spełniała ww. wymagań, co potwierdziło badanie przeprowadzone przez akredytowane niezależne laboratorium J. Spółka z o.o. w G.. Z badania tego wynikało, że próbka kontrolna benzyny bezołowiowej 95 ma zawyżoną temperaturę końca destylacji wynoszącą 218,4 st. C. W takiej sytuacji Sąd I instancji uznał, że zaistniała przesłanka określona w art. 24 ust. 1 ustawy o jakości paliw i organ prawidłowo ustalił wysokość należności pieniężnej stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań próbki na podstawie sporządzonego przez R. w P. zestawienia z dnia [...] maja 2011 r. Sąd I instancji podkreślił również, że z protokołu kontroli z dnia [...] maja 2011 r. nie wynika, aby skarżąca zgłosiła jakiekolwiek zarzuty, co do sposobu pobrania próbek. Wobec powyższego zarzuty, co do rzetelności pobrania próbek w ocenie Sądu, nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. Sąd uznał ponadto, że rozbieżności pomiędzy wynikami badań w zakresie parametrów temperatury końca destylacji są naturalne i wynikają z warunków odtwarzalności, w jakich wykonywane są badania. W ocenie Sądu trafnie organ w tym zakresie zauważył, że norma PN-EN ISO 3405 "Przetwory Naftowe - Oznaczenie składu frakcyjnego metodą destylacji pod ciśnieniem atmosferycznym" pkt 12.3.3 dopuszcza takie rozbieżności. Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu organu wydającego decyzję, co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i zastosowania do jego oceny przepisów prawa i oddalając skargę w podstawie prawnej wyroku powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). II M. Sp. z o.o. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu: 1. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania w postaci: a) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez przyjęcie, że znaczna rozbieżność pomiędzy wynikami pomiarów temperatury końca destylacji, osiągniętymi w badaniu próbki podstawowej i próbki kontrolnej, wynosząca 24,2 st. C, nie jest spowodowana błędami w badaniach (w tym próbobrania lub przechowywania czy zabezpieczenia próbki kontrolnej) i nie może stanowić podstawy do uznania kontroli paliwa jako nierzetelnej, podczas gdy: - w ocenie laboratorium dokonującego analizy próbki kontrolnej (J.) nie można stwierdzić, jaka była przyczyna powstałych różnic, jednakże istnieje możliwość, że przyczyną były błędy badania, a w szczególności próbobrania, a nie wadliwość paliwa, - z pisma I. z dnia [...] marca 2012 r. wynika, że na wynik pomiarów wpływ mógł mieć niewłaściwy sposób przechowywania lub zabezpieczenia próbki kontrolnej, albowiem upływ czasu (tj. jednego miesiąca), jaki minął od daty jej pobrania do daty jej zbadania mógł spowodować zmiany parametrów jakościowych próbki, - zgodnie z Tabelą 8 normy PN-EN ISO 3405:2004 pkt 12.3 odtwarzalność normowa dla temperatury końca destylacji wynosi 10,5 st. C, a zatem rozbieżność w wynikach obu kontroli nie mieści się w granicach ustalonych w/w normą, co wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazuje na błędy w trakcie badań, a nie na niewłaściwej jakości paliwo, b) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych. (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 7, 77 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji polegające na niewyjaśnieniu całokształtu przyczyn, z jakich doszło do rozbieżności w wynikach badań próbki podstawowej i kontrolnej w zakresie pomiarów temperatury końca destylacji wynoszących 24,2 st. C. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 24 ust. 1 ustawy o jakości paliw poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że pomimo rozbieżności w wynikach badań próbki podstawowej i kontrolnej, wynoszących więcej niż przewiduje to tabela 8 normy PN-EN ISO 3405:2004 pkt 12.3, a tym samym nie pozwalających z całą pewnością stwierdzić, że kontrola została przeprowadzona w sposób prawidłowy i rzetelny, a co za tym idzie, nie może stanowić podstawy do obciążenia kontrolowanego kosztami przeprowadzonych badań, przepis ten został zastosowany. Podnosząc te zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania. III W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes UOKiK wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Pierwszy z jej zarzutów opiera się na naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, również w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1399/10). Naczelny Sąd administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na dokonanie kontroli instancyjnej. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić także samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Wiążący pogląd w tym zakresie został wyrażony w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt. II FSK 8/09 (ONSA i WSA 2010, z. 3, poz. 39). W uzasadnieniu tej uchwały zwrócono między innymi uwagę na to, że art. 141 § 4 p.p.s.a., odmiennie niż jego odpowiednik w postępowaniu cywilnym - art. 328 § 2 k.p.c., nie zawiera elementu uzasadnienia, jakim jest "wskazanie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia". Sąd administracyjny nie ustala bowiem stanu faktycznego sprawy, a jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji. W związku z tym, nie może budzić wątpliwości, że ocena ta musi być dokonywana (wyjaśniana) w ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Najogólniej rzecz ujmując, podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. W konsekwencji, jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Przenosząc to na oceniany zarzut skargi kasacyjnej zauważyć należy, że jej autor wadliwość uzasadnienia wyroku upatruje nie w zaniechaniu wskazania, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty przez Sąd I instancji, lecz w jego przedstawieniu "niezgodnie ze stanem rzeczywistym poprzez przyjęcie, że znaczna rozbieżność pomiędzy wynikami pomiarów temperatury końca destylacji, osiągniętymi w badaniu próbki podstawowej i próbki kontrolnej wynosząca 24,2 st. C nie jest spowodowana błędem w badaniach i nie może stanowić podstawy do uznania kontroli paliwa jako nierzetelnej". Przytoczone motywy przyjęcia przez skarżącą spółkę, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazują, że kwestionuje ona ocenę pod względem zgodności z prawem rozstrzygnięcia, a tego nie można skutecznie czynić w oparciu o przepis odnoszący się do ustawowych elementów uzasadnienia orzeczenia. Kolejny zarzut skargi kasacyjnej obejmuje naruszenie art. 1 § 1 i 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające, w ocenie autora skargi kasacyjnej, na nienależycie wykonanym obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji poprzez niewyjaśnienie całokształtu przyczyn rozbieżności w wynikach badań próbki podstawowej i kontrolnej. Dla oceny tego zarzutu niezbędnym jest przesądzenie, czy jednoznaczne ustalenie przyczyn rozbieżności w wynikach badań laboratoryjnych stanowi istotny element stanu faktycznego konieczny do subsumcji norm materialnoprawnych mających w sprawie zastosowanie. Zauważyć zatem należy, że ustawą o jakości paliw utworzono System Monitorowania i Jakości Paliw (art. 11 ust. 1 tej ustawy), do którego zadań należy, ogólnie rzecz ujmując, kontrolowanie jakościowe paliw. W myśl art. 11 ust. 4 tej ustawy, zadania realizowane w ramach tego systemu finansowane są z budżetu państwa, a stosownie do jej art. 12 ust. 1, systemem zarządza Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, zwany dalej w przepisach ustawy "zarządzającym". Istotną dla dalszych rozważań jest także treść art. 17 ust. 1 omawianej ustawy stanowiąca, że w toku kontroli inspektor pobiera dwie próbki, po czym, zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o jakości paliw, niezwłocznie przekazuje pobrane próbki do akredytowanego laboratorium, w warunkach uniemożliwiających zmianę jakości paliwa i jego cech charakterystycznych. Jedna z próbek dostarczonych do akredytowanego laboratorium stanowi próbkę kontrolną, a drugą próbkę przeznacza się do badań (art. 22 ust. 2 ustawy o jakości paliw). Zgodnie natomiast z przepisem art. 24 ust. 1 ustawy o jakości paliw, stanowiącym podstawę materialnoprawną decyzji skontrolowanej przez Sąd I instancji, jeżeli przeprowadzone badania wykazały, że paliwo nie spełnia wymagań jakościowych określonych w ustawie, Zarządzający zobowiązuje kontrolowanego, w drodze decyzji, do uiszczenia kwoty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań. Z dotychczas powołanych przepisów ustawy o jakości paliw wynika, że co do zasady, koszty przeprowadzonych badań finansowane są z budżetu państwa, za wyjątkiem sytuacji, gdy przeprowadzone badanie wykaże, że paliwo nie spełnia wymagań jakościowych określonych w ustawie. Wprowadzając taki mechanizm finansowania badań jakości paliw ustawodawca jednocześnie zagwarantował kontrolowanemu prawo weryfikacji wyniku badania próbki podstawowej przez domaganie się przeprowadzenia badania próbki kontrolnej. Uprawnienie to wynika z art. 22 ust. 2 omawianej ustawy. Jeżeli badanie próbki kontrolnej nie wykaże naruszeń wymagań jakościowych, uznaje się, że badane paliwo spełnia te wymagania (art. 24 ust. 3 ustawy o jakości paliw). Tylko zatem w takiej sytuacji, brak będzie podstaw do zobowiązania kontrolowanego w drodze decyzji do uiszczenia kwoty stanowiącej równowartość przeprowadzonych badań, mimo że badanie próbki podstawowej wykazało naruszenie wymagań jakościowych paliwa. Taka sytuacja, co jest bezsporne, nie zaistniała w tej sprawie. Zarówno bowiem badanie próbki podstawowej, jak i kontrolnej wykazało, że badane paliwo nie spełnia normy jakościowej obejmującej temperaturę końca destylacji, a to oznacza, że ziściła się przesłanka do zastosowania art. 24 ust. 1 ustawy o jakości paliw. Skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 455/07, że sam fakt stwierdzenia przy pomocy badań, że paliwo nie spełnia wymagań jakościowych określonych w ustawie stanowi wystarczającą i jedyną przesłankę do obciążenia kontrolowanego kosztami badań. Z dotychczasowych rozważań wynika, że nie stanowi istotnego elementu stanu faktycznego, niezbędnego do subsumcji art. 24 ust. 1 ustawy o jakości paliw ustalenie przyczyn rozbieżności wyników badań, obejmujących stopień przekroczenia tych norm jakościowych paliwa. Z jasnej treści tego przepisu wynika bowiem, że jedyną przesłanką do jego zastosowania jest wynik badania wskazujący, że paliwo nie spełnia wymagań jakościowych. Dodać jeszcze należy, że ustawodawca przewidział możliwość zaistnienia rozbieżności w wynikach badań próbki podstawowej i kontrolnej, skoro wprowadził możliwość "sprawdzenia" wyniku badania próbki podstawowej poprzez badanie próbki kontrolnej i uwalniając kontrolowanego z obowiązku ponoszenia kosztów badania wówczas, gdy wynik badania próbki kontrolnej nie potwierdzi, że paliwo nie spełnia norm jakościowych. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd Sądu I instancji o braku naruszeń przepisów obejmujących obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy i jego oceny, a tym samym zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. powiązany z art. 1 § 1 i 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych uznał za nieusprawiedliwiony. Z wyżej przedstawionych względów nieusprawiedliwiony jest także zarzut niewłaściwego zastosowania art. 24 ust. 1 ustawy o jakości paliw. Wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. z 2013 r., poz. 490) orzekł jak w sentencji.